新时代优抚安置服务融合创新体系发展报告（年）

新时代优抚安置服务融合创新体系发展报告（2026-2028年）

一、导论：迈向以“尊崇”为核心的高质量发展阶段

（一）时代背景与战略机遇

进入2026年至2028年这一关键时期，我国优抚安置服务所处的历史方位发生了深刻变化。这不仅是“十五五”规划承上启下的攻坚阶段，更是向着2035年基本实现社会主义现代化远景目标迈进的关键节点。对于退役军人事务领域而言，这一阶段的核心任务是从“奠基启航”全面转向“高质量发展”，从以政府为主导的保障模式，升级为政府主导、市场驱动、社会参与、数字赋能的全社会共同治理模式。随着《中华人民共和国退役军人保障法》及《军人抚恤优待条例》等一系列法律法规配套政策的落地深化，政策红利正在从“有没有”向“好不好”、从“全覆盖”向“精准化”转变。特别是2025年国家再次全面提高抚恤补助标准，残疾军人、烈属等群体的年抚恤金最高已分别达到13.5万余元和4.3万余元，不仅彰显了国家对优抚对象贡献的认可，更对资金使用的效能监管提出了更高要求-3。

（二）核心理念的重构：从“保障”到“尊崇”

在这一阶段，优抚安置服务的核心理念正经历着颠覆性的重构。传统的“保障”侧重于物质层面的基本生活兜底，而“尊崇”则涵盖了政治荣誉、社会地位、精神褒扬、生活关爱、价值实现的全方位需求。这意味着服务不再仅仅是流程化的手续办理和定期的资金发放，而是要深度聚焦服务对象的情感体验和尊严感。例如，为立功受奖家庭送喜报、为烈士亲属提供精神慰藉、为退役军人搭建价值实现平台，这些看似“软性”的服务，实则构成了“尊崇”体系的硬核支撑。未来的服务必须贯穿“全生命周期”，从入伍时的安心、服役时的热情、退役时的顺畅，到回归社会后的融入与出彩，形成一个闭环的、有温度的关怀链条。

（三）研究范畴与核心议题界定

本报告所探讨的“优抚安置服务融合创新体系”，其范畴超越了传统狭义上的抚恤补助发放和指令性安置。它涵盖了四大核心维度：一是待遇保障体系，包括抚恤补助标准的动态调整机制、医疗住房等优待的叠加享受、社会保险的无缝衔接；二是安置就业体系，涵盖军官转业安置、退役士兵指令性安排工作与自主就业的有机融合，以及与之配套的教育培训、就业创业扶持；三是服务管理提能，重点在于数字化技术的深度应用，如“一网通办”、“老兵码”及大数据精准画像，实现从“人找服务”到“服务找人”的转变-2；四是精神弘扬与权益维护，包括英烈精神的赓续、双拥文化的深耕、服务对象的合法权益保障及信访矛盾的源头化解。报告将重点剖析在这四大维度中，如何通过体制机制创新、技术手段赋能和社会力量协同，构建起一个适应时代需求的现代化优抚安置新生态。

二、顶层设计与体系重构：构建“全生命周期”服务保障新格局

（一）法律法规体系的精细化落地

随着国家层面“四梁八柱”法律法规的健全，2026-2028年的工作重心转向地方配套政策与实施细则的精细化、科学化制定。这不再是对上位法的简单照搬，而是结合区域经济社会发展水平和优抚对象结构特征，制定的具有可操作性的“一市一策”、“一县一策”。例如，在伤残抚恤方面，各地需在国家标准基础上，明确医疗补助“一站式”结算的具体流程、明确“解三难”（生活难、住房难、医疗难）的具体帮扶标准与认定程序-1。对于优抚对象数据的核查与管理，将引入常态化、动态化的核查机制，利用大数据比对技术，自动校验优抚对象生存状态、婚姻状况、就业情况，确保抚恤补助资金发放的精准无误，杜绝虚报冒领，维护财政资金安全-3-5。

（二）职能转变与跨部门协同治理

传统的退役军人事务工作往往局限于部门内部循环，而新时代的优抚安置服务则要求建立跨部门、跨层级的协同治理机制。民政、人社、医保、财政、教育、住建等部门不再是“旁观者”，而是“服务共同体”的成员。例如，在落实“普惠加优待”原则时，需要退役军人事务部门与民政部门共享低保对象信息，确保优抚对象在享受社会救助的同时，叠加享受抚恤优待，不因生活改善而“被退出”保障范围；在医疗保障方面，需要与医保局协同，确保优抚对象在基本医保、大病保险、医疗救助之后，还能享受优抚对象的医疗补助和商业保险的“再保障”-1。2026年多地退役军人事务部门预算中，项目支出占比极高，如重庆市长寿区2026年项目支出高达1.7亿元，占总支出的98%以上，这些资金的精准投放，必须依赖跨部门的协同监管-10。

（三）“全生命周期”服务模式的标准建设

“全生命周期”理念的落地，关键在于服务标准化的建设。这包括针对不同类型优抚对象（如残疾军人、在乡老复员军人、参战退役军人、烈士遗属等）制定差异化的服务清单。从接收报到开始，标准化流程应涵盖档案接收、组织关系转接、落户办理、社保接续、预备役登记等“一站式”服务；在生活阶段，应标准化走访慰问频次、困难帮扶响应时间、健康体检项目；在身后事方面，应规范安葬仪式、遗属抚恤等流程。这种标准化建设旨在确保无论身处何地，同一类别的优抚对象都能享受到大致均等且高质量的服务，消除服务保障的“温差”和“落差”。特别是对于军休人员的服务管理，需要探索适应社会化发展趋势的新模式，将干休所的集中服务与社区居家养老、专业机构服务相结合，满足军休人员多元化、个性化的养老需求-7。

三、数字化转型赋能：打造“数智优抚”新高地（2026-2028年）

（一）数据底座夯实与跨域应用探索

数据是数字化转型的核心资产。在2025年各地完成退役军人和其他优抚对象建档立卡的基础上，2026-2028年的核心任务是数据的深度治理与价值挖掘。首要任务是持续夯实数据底座，强化数据全生命周期的安全管理，确保个人信息安全无虞。同时，大力提升数据跨部门、跨层级、跨区域的协同能力，打破“信息孤岛”。例如，福建省提出的数字化赋能方案中，明确在2025-2026年夯实数据底座，推出“老兵码”，而在2027-2028年，则要积极探索数据跨省、跨域应用新模式，推动“互联网+退役军人”服务加速迭代-2。这意味着，未来的优抚对象在异地就医、异地旅游、跨省调动时，其优待身份可以即时核验，相关待遇可以无障碍享受，真正实现“一码通行、全国通用”。

（二）服务流程再造：“一网通办”与“服务找人”

数字化转型的最终目的是为了优化服务体验。未来的优抚安置服务将全面实现“一网通办”、“指尖办”。优抚对象无需再携带大量纸质材料往返于各部门之间，只需登录统一的政务服务平台，即可在线申办抚恤补助定期定量补贴、申请技能培训、查询安置进度。更重要的是，通过大数据分析，系统能够主动识别服务对象的需求。当一位年满60周岁的农村籍退役士兵达到享受老年生活补助的法定年龄时，系统会自动弹窗提示，甚至主动帮其计算兵龄、预填表格，由工作人员上门核实确认，实现从“人找服务”到“服务找人”的质变-2。这种主动、精准、智能的服务模式，将极大提升优抚对象的获得感。

（三）智能化决策支持与拥军支前新模式

依托人工智能、大数据分析技术，未来的退役军人事务管理将具备更强的决策支持能力。通过对海量数据的挖掘，可以预测一定时期内的退役安置压力、分析退役军人就业创业的行业趋势、评估抚恤补助资金的使用效益、研判涉军信访矛盾的潜在风险。这将为政策制定提供科学依据，推动决策从“经验驱动”向“数据驱动”转变。在拥军支前方面，数字化技术同样大有可为。可以构建“数智+双拥”模式，将地方的经济潜力、科技潜力、医疗潜力、交通潜力等转化为支前数据，一旦有需要，即可实现“一键启动式”的现代化拥军支前模式，为部队练兵备战提供精准、高效、有力的支撑-2-4。

四、安置与就业：实现人力资源向经济社会发展动能的转化

（一）指令性安置的质量提升与人岗相适

对于符合政府安排工作条件的退役士兵和转业军官，2026-2028年的安置工作重点将从“完成指标”转向“提升质量”和“人岗相适”。安置地政策将进一步改革，探索更加灵活的落户和安置条件，吸引人才流入。机关、事业单位和国有企业将承担更重要的安置责任，安置政策的刚性约束力将进一步增强。安置部门将更深入地了解接收单位的岗位需求，同时更全面地掌握退役军人的专业特长、性格特点、职业倾向，通过双向选择、精准匹配，把最合适的人放到最合适的岗位上，实现“人事相宜”-7。对于拒绝接收或变相拒绝接收安置任务的单位，将依法依规严肃处理，确保安置渠道畅通无阻。

（二）教育培训体系的深度融合与贯通

教育培训是实现退役军人高质量就业创业的关键一环。未来的教育培训体系将不再是零散的、一次性的短期培训，而是构建起学历教育与技能培训相结合、退役前后相衔接的终身学习体系。在退役前，鼓励部队开展“入伍即入学”的职业技能储备；退役后，依托职业院校、技工院校和龙头企业，建立一批运作规范的退役士兵职业教育与技能培训基地，形成“需求-培训-就业”一体化链条-1。培训内容要紧贴市场需求和科技前沿，从传统的驾驶、烹饪向大数据、人工智能、无人机驾驶、跨境电商等新兴领域拓展。对于有提升学历意愿的退役军人，要落实高职扩招、专升本、考研加分等优惠政策，帮助他们改善知识结构，提升长远竞争力-7。

（三）就业创业服务生态的构建

构建政府主导、市场导向、社会支持的就业创业服务生态。政府层面，需要制定并落实税收优惠、金融贷款扶持、创业补贴等政策，降低退役军人创业门槛。例如，协调金融机构推出“退役军人创业贷”，提供低息或无息贷款，并建立退役军人创业指导团队，提供一对一辅导-7-8。市场层面，要常态化举办线上线下专场招聘会，利用大数据手段实现岗位供需的精准匹配，走访军创企业，了解其实际困难，搭建军创企业与大型企业、产业链上下游的对接平台-8。社会层面，要发挥行业协会、商会、退役军人就业创业促进会等社会组织的作用，动员社会力量为退役军人提供岗位、开展培训、进行帮扶。对于自主就业的退役士兵，确保有参训意愿的100%能参加教育培训，参训的100%能实现就业，这不仅是目标，更是对社会的庄严承诺-1。

五、抚恤优待与褒扬纪念：让尊崇可感可及

（一）抚恤补助标准的动态调整机制

建立与经济社会发展水平相适应的抚恤补助标准动态调整机制，确保优抚对象共享改革发展成果。这一机制不仅要考虑物价上涨因素，更要参照全国居民人均可支配收入增长、在职职工平均工资增长等指标，实现制度化、科学化增长。2025年8月1日起的提标，残疾军人（因战一级）年抚恤金达135840元，烈属年定期抚恤金达43116元-3。到2028年，这一标准将根据国家统计局公布的相关数据进行新一轮的测算调整，预计仍将保持一定的增长幅度。同时，要研究建立抚恤补助量化标准体系，按照贡献与待遇匹配原则，进一步拉大不同贡献群体的待遇差距，增强激励功能，逐步实现从单纯生活解困向褒扬激励贡献转变-7。

（二）社会化优待的拓展与叠加

优抚工作的边界正从政府抚恤向全社会优待延伸。未来几年，要制定并不断完善优待目录清单，并在养老、医疗、住房、交通、文旅、法律、金融等多个领域实现“含金量”更高的优待。在医疗方面，要在公立医院全面开设退役军人优先窗口、绿色通道的基础上，扩大减免医疗费用的范围和比例，探索为优抚对象购买商业健康保险，构建“基本医保+大病保险+医疗救助+优抚医疗补助+商业保险”的五重保障网-5-10。在交通文旅方面，推动全国范围内退役军人凭优待证免费乘坐市内公共交通工具、减免景区门票成为常态。在金融服务方面，鼓励银行发行专属银行卡，免收卡工本费、年费、小额账户管理费，提供优先优惠的理财服务。

（三）英烈精神的弘扬与纪念设施智慧化

烈士纪念设施是红色的基因库，是开展爱国主义教育的重要阵地。2026-2028年，将迎来抗日战争胜利纪念日、烈士纪念日等一系列重要节点。要全面提升烈士纪念设施的建设管理和保护水平，建立长效管理机制，不仅要实现设施维护的标准化，更要推动展陈方式的智慧化。利用VR/AR、全息投影等技术，打造沉浸式、互动式的观展体验，让英烈故事“活起来”。深入挖掘英烈事迹，开展英烈文化研究，创作高质量的文艺作品。精心组织烈士纪念日向人民英雄敬献花篮仪式、清明祭英烈、烈士寻亲等活动，形成崇尚英雄、学习英雄、关爱英雄的浓厚社会氛围-1-7-8。同时，要依法依规做好烈属异地祭扫的服务保障，让他们感受到组织的关怀和全社会的尊重。

六、权益维护与矛盾化解：筑牢社会稳定“压舱石”

（一）法治化信访渠道的畅通与规范

在法治轨道上做好退役军人权益维护工作，是这一阶段的基本遵循。要坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，建立健全涉军信访矛盾隐患排查化解长效机制-1。一方面，要畅通和规范信访渠道，引导退役军人依法理性表达诉求，通过法定途径解决矛盾纠纷。依托信息化平台，建立网上信访、来信来访、电话信访等多种渠道的闭环管理系统，确保事事有回音、件件有着落。另一方面，要严格依法依规办事，对于诉求合理的，要穷尽一切办法解决到位；对于诉求无理或于法无据的，要耐心细致做好政策解释和思想教育工作，不能为了“息事宁人”而突破政策底线，造成攀比效应-1。

（二）困难帮扶援助的精准与长效

对于部分因重大疾病、突发意外、自然灾害等原因陷入生活困境的退役军人家庭，需要建立主动发现、及时响应的帮扶援助机制。依托基层退役军人服务站和网格化管理体系，对困难退役军人进行摸排，建立动态管理台账。在“解三难”（生活难、住房难、医疗难）工作中，不仅要解决眼前的燃眉之急，更要通过链接社会资源、提供就业援助、申请专项救助基金等方式，帮助他们增强“造血”能力，实现长效脱困-1。要用好各级退役军人关爱基金（或专项资金），规范申请审批程序，确保每一分钱都用到最需要的人身上。同时，要引入专业社会工作方法和心理咨询服务，为有心理创伤或情绪困扰的退役军人提供精神慰藉和心理疏导，帮助他们走出阴霾，重拾生活信心。

（三）思想政治引领的强化与价值重塑

维护稳定，不仅要“治标”，更要“治本”。思想政治引领是凝聚人心、激发正能量的根本途径。要持续开展“最美退役军人”、“最美拥军人物”等学习宣传活动，发挥先进典型的示范引领作用，激励广大退役军人“退伍不褪色、退役不退志”-1。要加强退役军人党员教育管理，按规定将退役军人党员编入党的基层组织，参加组织生活，发挥先锋模范作用。依托退役军人服务中心（站），建立常态化联系制度，定期入户走访，及时掌握思想动态，做好教育引导和疏解转化工作-7-8。通过组织退役军人参与志愿服务、基层治理、国防教育等活动，为他们搭建继续服务社会、实现个人价值的新舞台，让“最可爱的人”成为“最有用的人”、“最可敬的人”。

七、国际比较与经验借鉴：视野下的优抚安置

（一）发达国家优抚安置体系比较研究

通过比较研究美国、俄罗斯、英国等军事强国的优抚安置体系，可以为我国的改革提供有益镜鉴。美国的退役军人事务部规模庞大、功能完善，其优势在于高度法治化和社会化，拥有完善的医疗体系和教育培训资助制度（如GI法案），为退役军人重返校园、提升技能提供了强有力的资金支持，但其也存在效率低下、服务不均等问题。俄罗斯继承了苏联的传统，对退役军人及其家属在住房保障方面给予了极大力度的支持，同时建立了严密的就业安置网络，但在社会经济转型期也面临资金保障的挑战。这些国家的经验表明，健全的法律体系是基础，充足的财政投入是保障，而调动社会力量、发挥市场作用是提升服务效率的关键。

（二）全球趋势对我国优抚安置工作的启示

从全球范围看，优抚安置工作呈现出几个共同趋势：一是从“补偿”向“赋能”转变，即不再满足于对服役牺牲的货币化补偿，更注重帮助退役军人获得适应社会、实现职业发展的能力；二是从“分散”向“协同”转变，建立统一的、权威的退役军人事务管理部门，统筹各方资源；三是从“人工”向“智能”转变，利用数字技术提升管理效率和服务精准度。这些趋势对我国未来几年的工作具有重要启示：我们必须进一步强化服务体系的“赋能”功能，不仅要授人以鱼，更要授人以渔；必须继续深化部际协同和社会化参与，构建多元共治的格局；必须坚定不移地走数字化转型之路，用技术手段突破体制瓶颈，让服务更加便捷、高效、可及。特别是要结合我国国情，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，将双拥工作的政治优势转化为实实在在的服务效能，走出一条具有中国特色的优抚安置新路。

八、挑战与展望：面向2030年的战略思考

（一）当前面临的深层次矛盾与挑战

尽管取得了显著成就，但在迈向2030年的征程中，优抚安置工作仍面临一系列深层次矛盾。一是服务需求多元化与供给能力不均衡的矛盾。随着经济社会发展，优抚对象的需求从生存型向发展型、享受型转变，但中西部地区与东部发达地区、城市与农村之间的服务供给能力仍存在较大差距。二是政策刚性与执行弹性的矛盾。国家层面的政策往往是普惠性的刚性要求，但基层在执行时可能因财力、人力所限而出现“打折”现象，导致部分优抚对象的获得感不强。三是传统工作模式与数字化转型要求的矛盾。部分基层工作人员的数字素养跟不上技术迭代速度，习惯于传统手工操作，导致数字化平台建而不用、数据“孤岛”依然存在。四是退役军人期望值提升与就业市场竞争激烈的矛盾。部分退役军人对安置岗位、薪酬待遇期望较高，但在技能结构和就业观念上与市场需求存在错位，导致“有岗无人”和“有人无岗”的结构性就业矛盾并存。

（二）体制机制创新的突破口与路径选择

为了应对上述挑战，必须在体制机制创新上寻求突破。首先，要进一步优化财政事权与支出责任划分，通过加大中央财政转移支付力度、省级财政统筹协调等方式，逐步缩小区域间的服务保障差距，确保底线公平。其次，要深化服务保障机构改革，不仅要建强退役军人服务中心（站），更要赋予其整合资源、调动社会力量、开展专业化服务的职能，使其成为联结政府与市场的枢纽。可以探索在部分有条件的地区试点“退役军人服务综合体”，集政务服务、就业创业孵化、法律援助、心理慰藉、康养休闲于一体。再次，要创新人才队伍建设机制，建立一支懂