教师申诉权保障的制度逻辑与路径选择

/教师申诉权保障的制度逻辑与路径选择【摘要】教师申诉制度建基于宪法第四十一条确认的公民申诉权，但公民申诉权在法律层面的具体化并非只有建立法定申诉制度一种选择，建构教师申诉制度是基于历史条件作出的特定制度路径选择。当前教师申诉的制度定位模糊，教师申诉与其他相关权利救济机制的高度重合不利于理想化的教师权益救济体系形成。改革开放以来，教师的法律身份已由原先的“国家干部”分化成为事业单位工作人员和狭义上的劳动者。而《教师法》以“教师”而非“公务员”“劳动者”等概念为调整口径，赋予教师“专业人员”的法律身份。教师的多重法律身份并行不悖，但不同的法律身份适用于不同的法律。《教师法》应当围绕教师的“专业人员”身份这一核心谋篇布局，由《教师法》明文规定的教师权益救济途径也不例外。行政申诉制度难以满足这一要求，《教师法》修改应当关注建立具有专业性的教师权益救济制度。教师申诉权保障的路径选择应当实现“让《教师法》的归《教师法》，其他法的归其他法”。【关键词】《教师法》；申诉权保障；法律身份；制度逻辑；路径选择

党的二十大报告指出，教育是“全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，要建设教育强国、办好人民满意的教育必须“加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，弘扬尊师重教社会风尚”。2023年5月29日，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时再次强调，“强教必先强师。要把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓”。由此可见，教师队伍建设在教育强国战略中具有基础性地位。完善教师权益救济制度，是切实突出教师主体地位、“真正让教师成为令人羡慕的职业”的题中应有之义。 《教师法》第三十九条规定，教师不服学校(包括其他教育机构)的处理决定或认为学校或教育行政部门/有关行政机关侵犯其合法权益，可向有权机关提出申诉。此即为教师申诉制度。作为唯一由《教师法》明文规定的教师权益救济途径，教师申诉制度本应在教师权益救济体系中发挥核心作用。然而，教师申诉制度在实际运行中并未取得预期成效，反与其他救济途径产生龃龉，阻碍教师权益救济体系正常运转。学界现有研究表明，教师申诉制度在微观上存在程序规则粗疏、受理机关公正性不足、处理结果模糊等问题，在宏观上存在制度供给不足且排他、制度完善面临多重困境、功能定位与现有制度大量重合等问题。[1][2]然而，在如何解决上述问题方面，存在继续完善教师申诉制度和废止《教师法》意义上的教师申诉制度两种思路。① 上述分歧的实质在于，双方对于教师申诉权保障的制度逻辑与路径选择存在不同理解。申诉权是现代国家宪法普遍确立的公民基本权利，我国宪法第四十一条对此亦有明确规定。②在具体的法律层面，申诉权被落实为司法上的申诉权和行政上的申诉权，前者指向司法诉讼程序，后者指向行政救济程序。[3]一般认为，教师申诉制度为保证教师群体享有行政上的申诉权而建立。在这个意义上，围绕教师申诉制度存废展开的观点之争很难避开教师申诉权这个主轴。前者主张的核心是通过完善教师申诉制度强化教师申诉权保障，后者面临的批评是废止教师申诉制度减损了对教师申诉权的保障。本文认为，保障教师申诉权未必需要建立名为“教师申诉”的制度，现有的教师申诉制度不利于保障教师申诉权，新时代教师申诉权保障的制度逻辑与路径选择同教师法律身份分化密切相关。本文将从教师申诉的权利基础入手，分析教师申诉的制度定位，探讨教师法律身份与申诉权保障的路径选择，强调重新凸显教师的专业人员身份。 一、教师申诉的权利基础 通常认为，教师申诉制度以宪法第四十一条规定的公民申诉权为宪法依据，由《教师法》第三十九条直接确立，是一项专为教师群体设立的行政申诉制度。以权利视角观之，这意味着教师作为专业人员群体，既享有普通公民的申诉权，又享有作为专业人员的专业申诉权。[4]换言之，个体的普通公民身份指向普遍意义上的公民申诉权，个体的教师身份则指向专属于教师的专业申诉权。申言之，教师申诉制度是一种以某一特定身份为核心和基础的申诉制度。其实，检视我国现有的行政申诉制度，情况莫不如此。③公务员申诉专为公务员群体设置，学生申诉专为学生群体设置。此处的公务员和学生均指向一种法律上的身份，这一身份意味着享有特定的权利和履行特定的义务。当前述特定权利遭到损害时，具有该身份的个体有权通过相应的行政申诉制度寻求救济。 尽管普遍认为教师申诉制度以宪法第四十一条为基础，但学界对于该条中规定的一系列权利的性质究竟为何并无严格意义上的共识。目前的主流观点认为，可将这些权利分为政治性权利(监督权)和非政治性权利(权利救济权)两类，前者属于实体性权利，后者属于程序性权利。[5]有学者指出，就申诉权而言，其同时具有政治性和非政治性两个侧面：前者是指公民出于公共利益考虑向国家机关或其工作人员提出的非批评/建议性的、纯属个人主张或疑问的申诉，后者是指公民因国家机关或其工作人员的不当行为损害其个人合法权益而提出的投诉意义上的申诉。[6]也有学者认为，申诉权应当属于权利救济权，尽管申诉制度客观上具有监督国家机关及其工作人员的作用，但这一制度仍以向申诉者提供权利救济为核心功能。[7]以申诉权一申诉制度关系视角观之，现有的行政申诉制度基本都被视为某种权利救济机制，如果承认这些申诉制度均来源于宪法第四十一条规定的公民申诉权，则可推出，宪法上的申诉权起码也具有权利救济权这一侧面。 作为宪法上的程序性权利，申诉权赋予了公民一种程序上的给付请求权，广泛地指向种种向有关国家机关寻求救济的途径。[8]因此，宪法上的申诉权作为各种获得法律救济的权利的上位概念，是一种全面、系统和完整的权利救济权，囊括诉讼、复议、申诉等多种途径。[9]传统上一般将申诉权进一步划分为诉讼上的申诉权利和非诉讼上的申诉权利，前者是指公民认为已经生效的判决、裁定或决定存在错误，向司法机关提出申诉请求重新处理的权利，后者则是指公民不经诉讼程序向有权机关提出申诉的权利。[10]申请行政复议的权利和提出行政申诉的权利均属于典型的非诉讼上的申诉权利。此处尤应指出的是，不可将宪法上的公民申诉权和行政法上的提出申诉的权利严格对应。换言之，宪法上的申诉和行政法上的申诉在定义上不可一概而论。如果将二者等同，就存在法律上的申诉取得宪法位阶、进而贬抑宪法规范效力之优位原则的危险。④从申诉权保障的视角来看，落实和具体化宪法上的公民申诉权，并非必须与某种名为“申诉”的救济途径相连。 综上所述，宪法上的公民申诉权本质上是一种权利救济权⑤，与公民享有的其他实体权利相对应，要求建立向国家机关寻求救济的途径。宪法上的申诉权在法律层面被具体化为种种寻求救济的权利，既包括向司法机关寻求救济的权利，也包括向行政机关寻求救济的权利。此外，通说认为信访制度同样建基于宪法第四十一条，是公民行使申诉权等宪法权利的体现。[11]可见，建立教师申诉制度是为保障教师申诉权而作出的一种路径选择，这一选择是在全盘考虑多种不同救济途径(主要是行政救济途径)的基础上作出的，而非既定的固有方案。这一路径选择应当随着社会经济生活和法治建设情况的发展完善而不断变迁。 二、教师申诉的制度定位 由相关立法观之，教师申诉的制度定位其实并不清晰。根据《教师法》第三十九条，教师申诉的受案范围极为广泛，既包括教师不服学校或其他教育机构作出的处理的情形，也包括学校或其他教育机构以及行政机关侵犯教师合法权益的情形。上述情形既涉及行政争议、民事争议、人事争议和劳动争议，又涉及因教师不服学校或其他教育机构、主管教育部门作出的处理而产生的争议。实际上，教师与学校或其他教育机构、有关行政机关间可能产生的纠纷在性质上非常复杂，教师的法律身份、教师同前述两主体间形成的法律关系都将影响纠纷的性质。首先，教师与学校或其他教育机构、有关行政机关间因民事合同与民事侵权产生的纠纷属于民事争议，自不待言。其次，民办学校与其教师签订劳动合同，形成劳动关系，双方围绕劳动关系、劳动合同、劳动保护和劳动赔偿产生的一系列争议均属于劳动争议；⑥公办学校与其纳入编制管理教师签订人事聘用合同，形成人事管理关系，双方因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议属于人事争议；此外，公办学校与其纳入编制管理教师间因奖励、考核结果和工资福利待遇产生的争议属于人事处理争议。再次，因行政机关的外部行政行为侵害教师权益而产生的争议属于一般意义上的行政争议。此外，因教师对职称评审结果不满而产生的争议也在教师申诉的受案范围内。 性质最为复杂的是最后一类纠纷，即因主管行政机关、学校或其他教育机构对教师作出的处理决定而产生的纠纷。就公办学校纳入编制管理的教师而言，该类教师属于事业单位工作人员，对其进行任何处分均应依据《事业单位工作人员处分暂行规定》决定。根据处分种类和干部人事管理权限的不同，处分有时由事业单位决定，有时由事业单位主管部门决定。就民办学校教师而言，该类教师属于《劳动法》意义上的劳动者，不属于事业单位工作人员处分的适格对象。包括教育行政部门在内的有关行政机关对其作出的处理也并非基于某种内部管理关系，一般属于行政处罚。不过，根据教育部《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》，民办幼儿园和民办中小学教师存在违反职业道德行为时，对其作出的处理一般均由民办学校决定，并报主管教育部门备案。该办法中明确规定，民办学校教师不服该处理决定的，可向主管教育部门申请复核和提出申诉。⑦ 除了教师申诉，上述纠纷还可各自寻求其他救济途径。具体而言，对于民事争议，可以提起民事诉讼；对于劳动争议，可以申请劳动争议仲裁、提起劳动纠纷诉讼；对于人事争议，可以申请人事争议仲裁、提起人事争议诉讼；对于一般意义上的行政争议，可以申请行政复议、提起行政诉讼；对于因奖励、考核结果和工资福利待遇产生的人事处理争议，可以提出事业单位工作人员申诉；对于因不满职称评审结果而产生的争议，可以依照相关规定申请复查、进行投诉；对于公办学校纳入编制管理教师受到的处分，可以提出事业单位工作人员申诉；对于教师因违反职业道德行为而受到的处理，可以依照相关处理办法申请复核和提出申诉。如果按照受案范围定位制度功能，那么教师申诉制度既有民事争议解纷功能(对标行政裁决)，又有劳动人事争议解纷功能，还有外部行政争议解纷功能(对标行政复议)，更有内部(行政)争议解纷功能(对标公务员申诉和事业单位工作人员申诉)。理想的行政纠纷解决机制体系应当是：不同的纠纷解决制度各具特色、相互补充，而非互相混淆和同质化。[12]换言之，不同的纠纷解决机制间应当保持基本的异质性，方能明确其相互关系，不同机制之间衔接顺畅。教师申诉制度与其他相关救济机制在功能定位上的混淆阻碍了上述理想情况的达成。 既然教师申诉与公务员申诉、学生申诉同属法定的行政申诉制度⑧，那么有理由认为教师申诉、公务员申诉和学生申诉至少在制度建构的原初意图上具有某种内在的一致性。在三种行政申诉制度中，公务员申诉相关立法最为成熟、体系性最强，具有较强的典型性。《教师法》在公立学校教师平均工资水平、医疗待遇和退休退职待遇等方面的规定仍以公务员为参照对象，使得公立学校教师虽无公务员之名，却在法律地位上与公务员存在诸多相似之处。[13]可以认为，教师申诉与公务员申诉间具有更高的制度同质性。公务员申诉的制度定位非常清晰，即作为公务员人事处理争议的救济途径而存在。根据《公务员申诉规定》第十一条，公务员可对涉及本人的一系列人事处理申请复核或提出申诉，包括涉及公务员与行政机构人事管理关系建立和消灭的事项⑨、处分、考核结果、降职免职以及工资福利保险待遇。构建公务员申诉制度，是因为其他外部救济途径均无法适用。《行政复议法》第八条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”《行政诉讼法》第十三条同样规定，行政机关对其工作人员的奖惩和任免等决定均不在行政诉讼的受案范围之内。(非聘任制)公务员与行政机构间不存在劳动关系或聘用关系，因此也不适用《劳动争议调解仲裁法》和《人事争议处理规定》。 因此，有学者在界定行政申诉制度时指出，行政申诉主要在纠纷主体无法获得行政复议和行政诉讼(包括部分民事诉讼)救济时采用。[14]还有学者指出，我国的法定行政申诉制度旨在解决“特别权力关系”笼罩下的行政纠纷，实质上是行政复议制度在内部行政管理关系中的特殊表现形态。[15]这一论断可以解释为何现有的行政申诉制度建立在公务员、教师和学生领域。上述三类群体均深受或曾经深受“特别权力关系”影响，处于内部行政管理关系之中。然而，由前文关于教师申诉受案范围的论述可见，当前教师申诉的制度定位远远偏离了行政申诉制度的原初定位，与其他相关纠纷解决机制间的界限模糊。本文认为，这一情况与改革开放以来教师法律身份和教师管理体制的分化直接相关。 三、教师法律身份与申诉权保障的路径选择 《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员……”1966年国际劳工组织/联合国教科文组织在《关于教师地位的建议》中也强调，“应该把教学工作看作一种职业：它是公共服务的一种形式……”。不过，专业人员仅为教师具有的法律身份的一种。更为重要的是，在法律体系中，专业人员是一个规范意涵并不典型的概念。质言之，现行立法并未对专业人员的法律概念、与专业人员直接关联的权利与义务以及专业人员相关法律制度作出系统的规定。诚如学者所言，“‘专业人员’的定位并不能界定出教师在不同法律关系中的身份和地位”。[16]有学者对学界现有关于教师法律身份的研究进行梳理总结，提炼出“公务员说”“教育公务员说”“国家工作人员说”“公务雇员说”“特殊劳动者说”“雇员说”六种观点。[17]还有学者在设计不同种类教师的法律身份时，以公共性强度为主轴，认为由义务教育阶段公办学校至非义务教育阶段公办学校、再至民办学校，公共性强度逐级递减，这三类学校的教师法律身份也应与之对应，公共性最高者为教育公务员，次高者为公务雇员，最低者为特殊的劳动者。[18]换言之，学界围绕教师法律身份的争议主要集中于不同种类的教师在法律身份上究竟属于公务员/类公务员还是劳动者/特殊劳动者。 公务员/类公务员、劳动者/特殊劳动者作为一种法律身份，与专业人员的区别在何处?本文认为，在中国语境下，上述两类概念的核心区别在于，前者内在地与某项管理体制、某种工作单位以及某类法律关系形成关联，后者则并不存在这种因素。学界讨论颇多的“教育公务员”“公务雇员”等类公务员概念以及特殊劳动者概念在中国的立法实践中尚不存在，类公务员概念终究系由公务员概念分化而出，特殊劳动者概念也是对劳动者进行特殊调整的产物。故而，本文试从公务员和劳动者两大概念入手展开分析。首先应当指出的是，此处的劳动者系狭义上的劳动者，即《劳动法》意义上的劳动者而非宪法意义上的劳动者。⑩所谓法律身份，就是指某一主体在法律上的地位，由主体所享有的权利和所承担的义务确立。这些权利和义务构成了法律关系的基本内容。可以看到，法律身份总是与主体所参加的法律关系相关联。根据《劳动法》第二条，劳动者是指与企业、个体经济组织形成劳动关系，与国家机关、事业组织以及社会团体建立劳动合同关系的法律关系主体。根据《公务员法》第二条，公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。所谓编制，就是“行政机构和事业单位的人员数额和领导职数”(11)，可被视作一种政府的人事管理手段。[19]纳入行政编制管理即意味着属于行政机构的内部工作人员，与行政机构间形成内部人事行政管理关系。从法律适用的视角看，劳动者及其所处的劳动关系均由劳动法调整(以《劳动法》《劳动合同法》为代表)，围绕劳动者和劳动关系产生的法律纠纷适用专门的劳动争议解决机制(劳动争议调解/仲裁/诉讼)；公务员及其所处的内部人事行政管理关系均由专门行政法调整(以《公务员法》为代表)，围绕公务员和内部人事关系产生的法律纠纷适用专门的公务员人事处理争议解决机制(公务员申诉)。 由此可见，公务员和劳动者这类法律身份不仅与特定的权利义务相连，还意味着其处于何种法律关系、受何类用人单位管理。劳动者—劳动关系—用人单位、公务员—人事关系—行政机构总是成对出现，分别对应不同的管理体制、法律适用和纠纷解决机制。因此，教师法律身份的分化也意味着教师管理体制和教师群体法律适用的分化。不考虑教师法律身份设计的理想图景，本文在此仅对教师法律身份的变化做白描式阐述。在计划经济体制时代，公办学校教师在法律身份上属于“国家干部”(12)，纳入统一的干部管理体制，由政府人事管理部门任用和管理。[20]1987年10月，党的十三大报告提出，“改革干部人事制度”，“建立国家公务员制度”。1992年10月，党的十四大报告指出，“加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制”。1993年《国家公务员暂行条例》颁行，将各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员确认为公务员，教师因不属于该条例的调整对象而开始在法律地位上与公务员分途。[21]公务员制度的确立和公务员法律身份的明确，意味着事业单位的工作人员从“国家干部”身份中裂解出来，并随着事业单位管理体制和事业单位法规规章体系的不断发展完善而逐渐成为一个独立且成熟的法律身份。另一方面，党的十一届三中全会后，我国民办教育事业得以恢复和发展。教师群体内部开始出现公办学校教师和民办学校教师的分化，后者与民办学校一般签订劳动合同，建立劳动关系，属于《劳动法》意义上的劳动者。 由上述历史梳理可见，教师的法律身份在我国经历了一个由“国家干部”到“事业单位工作人员”和“(狭义)劳动者”的分化过程。事业单位工作人员与事业单位间签订人事聘用合同，建立人事关系，适用事业单位法规规章——以《事业单位人事管理条例》为代表。(狭义)劳动者则适用另一套管理体制和法律体系。(13)法律身份的分化意味着管理体制、管理关系和法律适用的分化，分属不同法律身份的教师分处不同的管理体制，分处不同的管理关系之中，能够寻求的法律纠纷解决机制也不相同。在这种情况下，基于分化前观念建立的教师申诉制度很难发挥预期功能，反因教师法律身份的复杂化而冲击其他纠纷解决机制，不仅“无法覆盖所有争议事项，反而会造成救济适用上的无端和封闭”[22]。 仍以公务员申诉制度为例，《公务员法》第九十五条规定，公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以提出公务员申诉。在该条基础上，中组部2022年发布了新修订的《公务员申诉规定》，对公务员申诉制度加以具体化。基本的制度逻辑是：个体因具有公务员这一法律身份而处于公务员管理体制之中，有关机关对其作出的人事处理是基于处理机关与公务员间的管理关系而产生的。这种管理关系属于具有特殊性质的内部管理关系，因此作为外部性救济机制的行政复议和行政诉讼被排除在可供选择的救济途径之外。为了弥补这种损失，公务员申诉制度被建构出来以满足公务员寻求救济的需要。由此可见，公务员申诉权保障的路径选择与其法律身份相关，进而与其所处的管理体制密切相关。教师中诉权保障的路径选择亦同此理。前文已述，教师法律身份及其管理体制分化为事业单位工作人员及事业单位工作人员管理体制与劳动者及劳动者管理体制。教师申诉权保障的制度路径选择必须同这一现状保持一致，即分化为多种相互分离又互相协同的制度路径。这多种路径一方面必须统一于教师申诉权保障这一共同主题，另一方面也必须同国家业已建立且基本发展成熟的事业单位工作人员管理体制和劳动者管理体制相调谐。实际上，前述教师申诉制度在制度定位上的杂糅，即为其与管理体制不相调谐的典型体现。事业单位工作人员中诉、人事争议仲裁和诉讼指向事业单位工作人员法律身份和管理体制，劳动争议仲裁和诉讼指向劳动者法律身份和管理体制。至于教师申诉制度与另外的救济途径间的混同，很大一部分原因在于教师申诉自身在制度设计上的缺陷，即受理范围过于疏阔。 四、重新凸显教师的专业人员身份 前文已述，现有关于教师法律身份的讨论大多关注非《教师法》意义上的法律身份，如公务员、公务雇员、劳动者等，此类身份总是与特定管理体制、法律适用和纠纷解决机制相对应。本文认为，《教师法》的立法重心并不在此。纵使《教师法》修订涉及上述法律身份，也不应在《教师法》中对其进行体系化处理。在立法技术上，《教师法》仅需在特定章节采用指引性条款的方式，将特定法律身份的具体内容(权利、义务、责任、管理体制等)准用至相关法律规定即可。(14)通过规定指引性条款，《教师法》既能明确特定教师群体的特殊法律身份，又无需处理该法律身份的具体内容，维护了《教师法》自身的体系性。《教师法》的调整口径是“教师”而非其他(例如公务员、教育公务员、公务雇员等)。 既然《教师法》第三条将教师定义为“履行教育教学职责的专业人员”，那么《教师法》意义上的“教师”在本质上就是一类专业人员，其专业性体现于教育教学活动。在这个意义上，《教师法》关注教师的专业性/职业性。根据1966年国际劳工组织/教科文组织《关于教师地位的建议》、1997年教科文组织《关于高等教育教学人员地位的建议》，教学本身就是一种职业，直接对应特定的“专业知识”和“专门技能”，并进而指向相应的专业自主和职业道德，最后还涉及一定的职业保障、职业待遇和职业考核等。上述内容在立法层面被表达为一定的权利、义务、责任和制度。这一思路符合《教师法》的定位。已有学者从另一个角度指出，“《教师法》需要修订的原因主要是对教师职业根本性的认识理解要在《教师法》中体现”。[23]进而言之，作为《教师法》内在组成的教师申诉制度自然也服膺于这一总体思路。也就是说，教师申诉制度(《教师法》明文规定的教师权益救济制度)必须能够体现教师的专业性/职业性，否则很难与《教师法》的其他组成部分相调谐。当然，不相调谐并不意味着不应进入立法，只是不应进入《教师法》。本文认为，目前的教师申诉制度显然难以满足这一要求。 前文已述，法定的行政申诉制度(包括教师申诉)总是与“特别权力关系”和内部行政管理关系相连，这也能解释为何这类制度总是具有较强的身