城市地下空间开发利用管理规定

城市地下空间开发利用管理规定第一章总则为科学开发利用城市地下空间资源，优化城市空间结构，提高城市综合承载能力，保障地下空间开发利用安全，促进城市可持续发展，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国人民防空法》等法律法规，制定本规定。本规定适用于本市行政区域内城市规划区范围内地下空间的规划、开发、建设、利用、安全和监督管理活动。本规定所称城市地下空间，是指城市规划区内地表以下的空间，包括地下交通设施、地下市政公用设施、地下人防设施、地下商业设施、地下仓储设施、地下停车设施、地下能源设施、地下公共服务设施及其他地下建（构）筑物。法律法规对矿产资源、地下文物、军事设施、输水输油输气管线等另有规定的，从其规定。城市地下空间开发利用应当遵循统一规划、分层开发、权属清晰、安全优先、高效利用、依法管理的原则，坚持生态优先、先规划后开发、公共利益优先，兼顾人民防空、防灾减灾要求，鼓励立体复合开发，优先保障基础设施和公共服务设施用地。自然资源主管部门负责本行政区域内城市地下空间的规划管理、不动产确权登记、用地供应管理工作；住房城乡建设主管部门负责地下工程建设质量、施工安全、运营维护的监督管理；人民防空主管部门负责地下人防工程的规划、建设和使用监督管理；应急管理主管部门负责地下空间生产安全、防灾减灾的综合监督管理；发展改革、财政、生态环境、交通、水利、公安、消防救援、文物等部门按照各自职责，做好地下空间开发利用的相关管理工作。第二章规划管理城市地下空间开发利用规划是国土空间总体规划的专项组成部分，应当纳入国土空间规划体系，与地上各类规划相互衔接，实现地上地下空间一体化管控。上位地下空间规划是下位规划编制的依据，地下空间规划分为总体规划、详细规划，以及轨道交通、综合管廊、人防工程等专项规划。编制城市地下空间开发利用规划，应当根据城市资源承载能力、发展需求，对地下空间实行分层管控，国内通用分层标准为：浅层（0-15米）、中层（15-40米）、深层（40米以上），各层功能定位为：1.浅层（0-15米）：优先安排地下步行系统、地下公共停车场、小型市政管线、配建人防工程、社区配套商业、小型公共服务设施等对开发深度要求较低的项目；2.中层（15-40米）：主要安排城市轨道交通、地下城市主干道、干线综合管廊、区域性人防工程、大型地下市政场站等项目；3.深层（40米以上）：预留为远期战略开发空间，重点安排地下战略储备设施、大型地下储能设施、特殊功能地下工程等项目。城市地下空间规划编制应当避让生态保护红线、永久基本农田、一级饮用水源保护区、地质灾害危险区、文物保护单位核心保护区、重要地质断裂带，严格控制在地面沉降、岩溶塌陷等地质灾害易发区开发地下空间；应当与地上交通、绿地、广场等公共空间统筹衔接，预留轨道交通站点一体化开发、地下连通通道、未来新兴产业发展的预留空间，严禁一次性占用全部深层地下空间资源。城市地下空间开发利用总体规划由市人民政府组织编制，经同级人民代表大会常务委员会审议后，报上级自然资源主管部门备案；控制性详细规划中的地下空间内容由市自然资源主管部门组织编制，报市人民政府审批；各类地下空间专项规划由行业主管部门牵头编制，经自然资源主管部门衔接审查后，报市人民政府审批。经批准的地下空间规划不得擅自修改，确需修改的应当按照法定程序报原审批机关批准。市自然资源主管部门应当将各类地下空间规划信息纳入国土空间“一张图”信息管理系统，动态更新规划数据，实现多部门信息共享，为地下空间开发审批提供支撑。第三章开发建设管理城市地下空间开发建设必须符合地下空间规划，优先开发利用存量地下空间，鼓励轨道交通场站、城市广场、公园绿地、道路绿地等公共场地进行地下复合开发，鼓励老旧城区通过地下空间开发增加公共服务和停车设施供给，严禁不符合规划的无序开发。下列区域禁止开发建设地下工程：生态保护红线管控范围、一级饮用水源保护区、文物保护单位核心保护范围、地质灾害危险区、影响防洪堤坝、重大水利工程安全的区域、重要地下管线安全防护距离不足且无法采取防护措施的区域，以及法律法规禁止开发的其他区域。地下建设用地使用权依法实行有偿有限期使用，符合划拨用地目录的可以划拨方式供应：1.结建地下工程（即与地上建设工程同步配套建设的地下工程）的地下建设用地使用权随地上建设用地使用权一并取得，权属范围按照规划许可确定的边界核定；2.单建地下工程（即独立开发建设、不依附于地上建（构）筑物的地下工程）的地下建设用地使用权应当单独供应，经营性单建地下工程应当以招标、拍卖、挂牌出让方式供应地下建设用地使用权。地下建设用地使用权出让金实行分类计价，由市自然资源主管部门会同财政、价格主管部门定期公布地下空间基准地价，具体计收标准为：非营利性的公共停车、人防配套、市政公用设施地下空间，出让金按不超过地上同用途基准地价的10%计收；结建项目配套经营性地下空间，出让金按不低于地上同用途基准地价的20%计收；单建经营性地下空间，出让金按不低于地上同用途基准地价的30%计收。对用于公共服务、防灾减灾的地下空间项目，可以依法减免土地出让金。单建地下工程建设应当按照基本建设程序，依次办理项目立项、用地预审、规划许可、施工许可等手续；结建地下工程的建设手续与地上建设工程一并办理。地下工程建设单位应当在施工前开展地质灾害危险性评估、周边建（构）筑物和地下管线安全影响评估，施工过程中应当采取有效的防护措施，控制施工沉降，减少对地上交通、居民生活、周边环境的影响，严禁违法施工损毁已有地下管线和建（构）筑物。新建地下工程应当按照人民防空要求同步配建人防工程，确因地质条件等原因无法配建的，应当按照规定缴纳人防工程易地建设费。地下工程竣工后，建设单位应当依法组织竣工验收，竣工验收应当同步验收规划条件落实情况、工程质量、人防设施、安全设施、档案资料等内容；验收合格的，方可交付使用。建设单位应当在竣工验收合格后6个月内，将完整的地下工程档案报送至市自然资源和住房城乡建设主管部门，纳入城市地下空间信息管理系统。第四章权属登记管理根据《中华人民共和国民法典》规定，建设用地使用权可以在地表、地上、地下分别设立，地下建设用地使用权和地下建（构）筑物所有权实行不动产统一登记制度，不同分层的地下空间可以依法分层确权、分别登记，设立地下建设用地使用权不得损害已经依法设立的用益物权。地下空间权属按照下列规定确定：1.结建地下工程，地下建（构）筑物所有权随地上房屋所有权一并转移，权属一并登记；2.单建地下工程，除法律法规另有规定或者合同另有约定外，地下建（构）筑物所有权由投资人享有；3.人民防空工程，平时使用权归投资人所有，战时或者应急处置时由国家统一调度征用，任何单位和个人不得侵占、损毁人防工程主体结构。依法取得地下建设用地使用权和地下建（构）筑物所有权的，权利人可以依法申请办理不动产登记，核发不动产权属证书。未经规划许可、未办理竣工验收、工程质量不合格的地下空间，不予办理不动产登记。地下建设用地使用权的使用期限，与地上同用途建设用地使用权期限一致：居住用地70年，商业旅游娱乐用地40年，工业用地50年，教科文卫体用地50年，综合或者其他用地50年；划拨方式供应的地下建设用地使用权不设定使用期限。地下建设用地使用权可以依法转让、抵押、出租，相关权利人应当依法办理不动产变更登记，未经登记的不得对抗善意第三人。第五章开发利用运营管理鼓励城市地下空间复合利用，支持轨道交通、地下商业、地下停车、人防工程一体化开发建设，城市核心区轨道交通站点周边100米范围内，应当统筹规划建设地下步行连通系统，串联周边商业设施、公共建筑、公交枢纽，实现人车分流，缓解地面交通压力；到2025年，大城市中心城区轨道交通站点与周边建筑地下连通率不低于60%，到2030年不低于85%。针对城市停车难问题，鼓励新建居住区、公共建筑配建地下停车泊位，鼓励老旧城区利用公园绿地、广场、闲置地块开发地下公共停车场，到2035年，全国城市新增地下停车泊位占新增总停车泊位的比例不低于70%。利用公共资源建设的地下公共停车泊位实行政府定价管理，鼓励推广智慧停车管理系统，提高泊位利用效率。新建城市新区、产业园区、新建城市主干道，必须同步规划建设地下综合管廊，已建成的综合管廊覆盖区域，规划要求入廊的供水、排水、电力、通信、燃气、热力等管线必须全部入廊，不得在管廊外另行敷设管线。入廊管线单位应当按照规定缴纳入廊费和日常维护费，收费标准由价格主管部门核定。支持地下空间功能升级和更新改造，对建成使用20年以上、不符合现行安全和规划要求的老旧地下空间，鼓励产权人实施改造升级，对改造为公共停车、公共服务设施的项目，市人民政府可以给予财政补贴、税费减免支持。任何单位和个人不得擅自改变地下空间的规划用途，确需调整用途的，应当经自然资源主管部门审查同意，符合规划的，补缴土地出让金差价，办理不动产变更登记后方可调整用途。鼓励利用地下空间建设应急避难场所、地下储能设施、数据中心、粮食和战略物资储备库，鼓励利用符合安全要求的废弃矿坑、隧道改造为地下仓储或储能设施。第六章安全管理地下空间安全管理实行产权人负主体责任、运营管理人负日常管理责任的制度，产权人和运营管理人应当落实安全管理责任，建立健全安全管理制度，接受相关部门的监督检查。新建地下工程应当同步规划、同步建设、同步验收消防、通风、照明、监控、报警、防汛、逃生疏散等安全设施，安全设施必须符合国家标准和行业规范。人员密集型地下空间每个防火分区应当至少设置2个直通地面的独立疏散出口，疏散通道净宽度不得小于1.5米，疏散指示标志应当清晰可见。地下空间运营管理人应当建立日常安全巡查制度，每月至少开展1次全面安全排查，每3年至少开展1次地下工程结构安全检测，人员密集地下空间每年至少组织1次应急演练；对排查发现的安全隐患应当立即整改，无法立即整改的应当暂停使用，设置警示标志，及时上报相关主管部门。地下空间防汛安全应当符合城市内涝防治标准，特大城市地下工程出入口防涝标准不低于100年一遇，大城市不低于50年一遇；地下空间出入口应当设置高度不低于对应内涝水位加0.5米的防淹挡板，配套建设足够能力的应急抽排设施，汛期应当安排24小时值班，发生内涝险情立即组织人员疏散。地下空间严禁违法储存易燃易爆、有毒有害等危险物品，严禁堵塞封闭疏散通道和安全出口，电动自行车严禁进入地下居住空间，严禁在地下空间违规停放、充电；位于地面沉降区的地下工程，每2年应当开展1次结构安全和地质环境评估，及时处置安全风险。第七章监督管理与法律责任市自然资源主管部门应当建立统一的城市地下空间信息管理平台，整合规划、建设、权属、安全等各类信息，实现部门信息共享，每2年更新一次地下空间基础数据，为城市安全运行提供支撑。自然资源、住建、人防、应急管理、消防救援等部门应当建立联合执法巡查机制，每年至少开展1次全市地下空间开发利用情况专项检查，及时查处违法违规开发建设、违规改变用途、拒不整改安全隐患等行为。建立地下空间开发利用信用管理制度，对违法违规主体依法纳入失信联合惩戒名单，实施限制参与土地出让、项目审批等联合惩戒措施。任何单位和个人有权举报地下空间开发利用的违法违规行为，主管部门接到举报后应当及时核查处理，对属实的举报按照规定给予奖励。未取得建设工程规划许可证或者未按照规划许可要求进行地下空间开发建设的，由自然资源主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收违法建（构）筑物或者违法所得，并处建设工程造价10%以下的罚款。未取得施工许可证擅自开工建设地下工程的，由住房城乡建设主管部门责令停止施工，限期改正，处工程合同价款1%以上2%以下的罚款。擅自改变地下空间规划用途的，由自然资源主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处每平