教育改革评估须关注的几个现象

/教育改革评估须关注的几个现象【摘要】教育改革评估是教育改革不可或缺的环节，它具有促进评估对象坐实和深化教育改革的作用。但由于教育改革概念的泛化、追求政绩、对待教育改革消极懈怠、缺乏真正的第三方评估、将部分学生考试分数的提高视为教育改革的成果等原因，现今的教育改革评估存在将教育的外延式发展成果视为教育改革的业绩、将依法治教的成绩视为教育改革的成果、夸大教育改革的成绩、背离教育改革的道德正当性等不合理现象。这些教育改革评估的不合理现象妨碍了教育改革评估功能的实现。揭橥教育改革评估的不合理现象并分析其原因，有助于更充分地实现教育改革评估的功能。【关键词】教育改革；教育改革评估；教育的内涵式发展；依法治教；道德性 教育改革评估是依据教育改革的目标，采用科学的态度和方法，对教育改革活动及其结果进行质和量的价值判断，并分析解释教育改革的实际成效与教育改革的预定目标之间的差异。完整的教育改革由教育改革决策、教育改革方案制定、教育改革方案实施和教育改革评估四个环节构成。这意味着教育改革评估是教育改革不可或缺的环节，具有重要的功能。其功能主要体现为通过对教育改革结果的价值判断，发挥对教育改革的“前置性影响”，或者说对教育改革的进程起反馈、调节作用，倒逼评估对象坐实和深化教育改革；当然，教育改革评估“也会对其他单位尚在进行的同类教育改革过程产生‘参照性影响’”。[1]如今，教育改革评估日益为人们所重视，并较好地发挥了“前置性影响”和“参照性影响”。但是，毋庸讳言，实际的教育改革评估还存在诸多不合理现象，以致教育改革评估的功能还难以充分实现。本文试通过揭橥教育改革评估的不合理现象并分析其原因，以期为改进教育改革评估、更充分地实现其功能，贡献绵薄之力。 现象一、将教育外延式发展成果视为教育改革的业绩 教育的发展包括教育的外延式发展和内涵式发展。教育发展的这两者既相区别又相联系。两者的区别体现为以下三个方面：一是它们的内涵不同。教育的外延式发展是指教育的规模与组织在原有基础上的扩大，教育设施、设备的改进、增加，办学场地、空间的拓展及从教人员数量的增加。教育的内涵式发展是指通过调整、改造、创新教育的内在结构、组织和挖掘、发挥教育的内在潜能所获得的教育质量、效益和教育公平程度的提高。[2]二是两者的实现途径不同。尽管教育的外延式发展有的方面是教育改革的结果，但它主要倚仗的是教育投入；这意味着教育改革不是教育的外延式发展的必要条件，并且，当我们将有的教育的外延式发展视为教育改革的结果时，教育的这种外延式发展与教育改革的关系往往比较间接。而教育的内涵式发展只有依赖教育改革，教育改革是教育的内涵式发展的必要前提和根本途径。三是相对于教育的外延式发展，教育的内涵式发展是教育的更高水平的发展。它们两者的联系一方面体现为教育的内涵式发展以教育的一定的外延式发展为前提，或者说教育的内涵式发展是建立在教育的一定的外延式发展基础之上的；另一方面体现为教育的内涵式发展有助于教育的外延式发展。例如，在其他条件不变的情况下，一所内涵式发展水平较高的学校比一所内涵式发展水平较低的学校，较易实现教育规模的扩大。[3]尽管教育的外延式发展与内涵式发展存在着这样的联系，但是上述教育的外延式发展与内涵式发展在内涵、实现方式和水平上的差异，决定了我们不能将两者相等同，同时也决定了我们在进行教育改革评估时不能混淆两者，不能将教育的外延式发展视为教育的内涵式发展。 但不难发现，一些地方和部门在评估教育改革的成绩时，不同程度地存在张冠李戴、混淆两者的现象。他们有的将教育的外延式发展与教育的内涵式发展“打包”在一起，并将其中所有的教育外延式发展成绩视为教育改革的成果。更有甚者，有的地方和部门所报告的所谓教育改革的成绩只有教育的外延式发展成果。例如，在他们的教育改革的成绩报告单上，只是罗列了校区面积扩大了多少、学校的设施设备有了怎样的改进、购置了多少图书等。不难知道，这些成果都是教育的外延式发展成果，根本上都是由于经费的增加和新技术的运用而产生的教育规模的扩大、办学条件的改善等效应，而不是由教育改革产生的教育内涵式发展的成果。 教育改革评估之所以存在将与教育改革无甚关联的教育的外延式发展成果视为教育改革的业绩，或者说教育改革评估之所以存在“货不对板”的现象，一是因为一些地方在对待教育的外延式发展和内涵式发展时厚此薄彼。我国作为发展中国家，要实现教育转型、教育现代化，教育的外延式发展与教育的内涵式发展都很重要。但一定意义上，通过教育改革促进教育的内涵式发展，对实现教育转型及教育现代化更为根本、更为重要。因而，相关地方和部门在总结和评估工作绩效时，应在将两者统一起来的基础上，更加重视评估教育改革的成效，或者说应更加重视评估教育内涵式发展的成效。但由于教育改革或实现教育的内涵式发展相对于实现教育的外延式发展更加艰难。因而一些地方和部门在对待通过教育投入促进教育的外延式发展时，显得较为积极，行动较为迅速，甚至雷厉风行；而在对待通过教育改革谋求教育的内涵式发展时，则行动迟缓、被动应付甚至绕道走。这就导致一些地方和部门在进行教育改革评估时，因教育改革未取得可称道的成绩，甚至未进行任何改革，但出于影响“政绩”的考量，便以教育的外延式发展成果充当教育改革的成果。二是因为“不明就里”。教育改革评估将教育的外延式发展成绩当作教育改革成果的另一原因是一些人在认识上“不明就里”，即他们不清楚教育的外延式发展与内涵式发展的差异，因而误把教育的外延式发展当作教育的内涵式发展，进而在教育改革评估时将教育的外延式发展成果视为教育改革的成效。之所以会出现这种“不明就里”的现象有其客观缘由。一段时期以来，相关部门颁发的以“纲要”为名的指导教育改革的纲领性文件，在内容结构上都将教育的外延式发展规划与教育改革规划合一，且两者的篇幅大致相当，甚至有的以“纲要”为名的指导教育改革的纲领性文件涉及的教育外延式发展规划的篇幅还大于教育改革规划的篇幅。这就导致人们在学习、领会“纲要”的内容、精神时，易将教育外延式发展的目标误识为教育改革的目标，进而在进行教育改革评估时，将教育的外延式发展目标的实现视为教育改革目标的实现，将教育的外延式发展成绩视为教育改革的成果。 现象二、将依法治教的成绩视为教育改革的成果 依法治教即相关职能部门循法治理教育，或者说相关职能部门依照相关法律、法规治理教育的乱象，从而为教育发展、改革提供良好的秩序。这一定意义上意味着教育改革须以依法治教提供的良好秩序为前提，依法治教是顺利实施教育改革的保障。依法治教与教育改革除了存在这样的关联外，两者也存在明显的区别。依法治教针对的是相关法律、法规明令禁止的现象，它是为了使教育由非常态回归常态，或者说由乱到治；法律、法规这种强制性手段的运用决定了依法治教的过程相对简单，其目标也较易实现。而教育改革针对的是法律、法规明令禁止外的其他必须解决的更为复杂的教育问题，这决定了其手段具有探索性，因而其过程更为复杂、艰巨，其目标更难实现。依法治教与教育改革的这些差异决定了教育改革评估不能混淆两者，不能将依法治教视为教育改革，不能将依法治教的成果视为教育改革的成绩。 近年来，教育职能部门从相关法律、法规出发加大了依法治教的力度，以匡正相关职能部门自身不依法管理教育和学校不依法办学、教师不依法行教等行为，从而改善了教育发展改革的环境。但一些相关职能部门在进行教育改革评估时却将依法治教与教育改革相混同，进而将依法治教的成绩视为教育改革的成果。例如，《义务教育法》第十二条规定，县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班；第三十一条规定，教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。有的教育职能部门在总结工作成绩、进行教育改革评估时，便依照《义务教育法》的这些规定，把将学校划分为重点学校与非重点学校、学校分设重点班与非重点班的现象和把教师工资提高至不低于当地公务员的平均工资水平之举及其效应，视为教育改革之举和教育改革的成果；与此同时，他们对是否真正进行了教育改革及其改革的成效如何则讳莫如深。 教育改革评估之所以会将依法治教的成绩视为教育改革成果，一是因为在一些人那里不清楚教育改革与依法治教之间的差异，进而将两者相混同。二是因为对待教育改革消极懈怠。如今，越来越为人们所重视的顶层设计型或目标导向型教育改革，教育职能部门是指导者、组织者、引导者、监督者。教育职能部门在教育改革中的这些身份、角色决定了其在面对须通过改革来解决的教育问题特别是重大问题时，不能消极懈怠，而是应直面问题，敢于向顽瘴痼疾开刀，勇于突破利益固化的藩篱，自觉地履行对教育改革的指导、组织、引导、监督的职责，将改革进行到底。而实际情况却是有的教育职能部门对待教育改革消极懈怠；尽管他们未履行改革的职责，如未进行以“放管服”、“管办评分离”为目标的教育行政管理体制、机制改革，但是，为了遮人耳目，他们便泛化教育改革概念，以依法治教的成绩充当教育改革的成果。 现象三、妄顾事实，夸大教育改革成绩 科学性原则是教育评估应遵循的基本原则。遵循教育评估的科学性原则根本上体现为运用科学的评估方法，确保教育评估的结果与教育评估对象的实际状况相符。两者的符合程度越高，评估越科学，否则的话就越不科学。教育评估只有遵循科学性原则，才能促进评估对象的改进与发展。与教育其他领域的评估一样，教育改革评估也应遵循科学性原则，教育改革评估的结果也应尽可能与评估对象的教育改革的实际成效相符，两者的符合程度越高，教育改革评估就越科学，就越有可能实现其功能。遵循科学性原则，要求教育改革评估应全面、客观地对待教育改革，实事求是地反映评估对象的教育改革的成绩；否则的话，教育改革评估难以发挥倒逼评估对象坐实、深化教育改革的作用。 但现今却存在教育改革评估的结果与教育改革的实际成效差距较大的现象。例如，有的地方、部门和学校在进行教育改革的自我评估时，把零星的教育改革粉饰为整体性的教育改革，把虎头蛇尾甚至有头没尾、半途而废的教育改革视为完全、充分的教育改革，把属于教育日常工作的改进和完善说成系统的深刻变革。在他们那里，教育改革评估的“包装”的成分多，实质的内容少，甚至有的纯粹就是由假材料、假数字集合而成的“虚假包装”；再如，有的地方和学校夸大教育改革的试点成效，即对教育改革的试点成效作过度概括，将局部性的试点成效视为具有全局性意义的重大成果，把不具有推广价值的点上经验概括为具有可推广、可复制的普遍性政策。 教育改革评估之所以存在夸大教育改革成效的现象，一是“政绩”情结使然。与将教育的外延式发展成果视为教育改革的业绩一样，“政绩”情结也是导致一些地方、部门和学校不能实事求是地对待教育改革评估、夸大教育改革成绩的原因。在“政绩”情结的主导下，在一些人那里，他们所谓的教育改革本来就是以制造“政绩”为目标而背离重实事、求实效的“政绩式改革”；而“政绩”情结的存在在一些人那里又是因为邀功请赏、期望获得晋升、提拔的心理使然。二是因为地方特别是学校的教育改革的自主空间的缩小。近年来，目标型教育改革在策略和方式上主要以行政手段强力推进为主。这在客观上造成地方和学校根据本地、本校实际进行自主改革的空间受到挤压；而他们自主实施的一些教育改革又往往受制于上级主管部门的有关规定，并需要得到上级主管部门的批准；与此同时，上级主管部门部署的一些教育改革又超越了地方和学校的实际能力。这便导致有的地方和学校形式主义地对待上级部署的教育改革。其方式之一便是在进行教育改革评估时夸大教育改革的成效。三是因为缺乏真正的第三方评估。教育改革评估之所以存在夸大教育改革成效的“政绩”情结现象，这种现象甚至在一些地方频繁发生、屡禁不绝、难以扼制，客观上是因为教育改革评估缺乏真正的第三方评估。教育改革评估要能客观、真实地反映教育改革的成效，确保评估的结果与评估对象的实际状况相符，或者说教育改革评估要真正落实科学性原则，“除特殊情况外，政府部门不应直接组织对教育改革效果的评估、检查、验收等，而是应全权委托第三方评鉴机构组织实施。这种第三方评鉴机构应当是民间的、独立的，它既独立于政府部门，也独立于评估对象，以保证评鉴结果的客观性与公正性”。[4]为此，应该创造条件，鼓励教育研究机构尤其是专业性强的教育智库和社会组织，对教育改革特别是重大教育改革进行独立评估，以便真实地反映教育改革的效果。近年来，相关部门加大了教育改革评估的力度。例如，为实现“管办评分离”的改革目标，有的部门按照党的十八届三中全会提出的强化国家教育督导、委托社会组织开展教育评估监测的精神和要求，将自我评估与第三方评估相结合。为实现这种结合，他们组建了教育改革评估的第三方机构——评估督察组。但现今的“评估督察的形式主义开始显现”，“一些督察组对地方改革的督察几乎为督察对象所支配，听听督察对象的汇报，象征性地召开由督察对象已经准备好的座谈会……”[5]这种教育改革评估督察的形式主义成为妄顾事实、夸大教育改革成绩的温床，甚至使有的教育改革的“效果评价带有‘戏剧性色彩’”，[6]即“一些成效显著的教育改革只获得一般性评价，而一些成效并不明显、主要靠包装来显示的教育改革却获得高度评价”。[7]而导致评估督察的形式主义的原因是现今一些所谓的第三方评估并非真正的第三方评估。例如，有的第三方评估机构实施的评估是由教育职能部门主导的，教育职能部门以单向命令的方式管理第三方评估；在他们那里，名为第三方评估的评估，实为自己人评自己的评估。这样也就不难想见教育改革评估会出现夸大、吹嘘教育改革成绩的现象了。 现象四、背离教育改革的道德正当性 道德正当性是教育的本质属性和根本要求，这是因为“教育更多的是一项意义深远的道德事业”[8]。教育改革亦复如此，道德正当性也是教育改革的本质属性和根本要求。而教育改革的道德正当性根本上体现为促进所有学生的发展，“如果教育改革的最终目的在于促进所有学生的发展，那么，这样的教育改革便具有道德正当性”。[9]在教育改革的实践中，教育改革的内容往往包括改革教育体制、教育机制、课程、教材、教法等，“但无论是对什么内容进行改革，其本身并不是目的，而只是手段，是为了更好地促进人的发展，可以说改革的落脚点在于人。人在教育改革中的首要性决定了教育改革首先是一个伦理问题，它必然要致力于生命的成长”[10]；或者说教育改革只有以促进每个学生的生命成长、发展为目的，它才具有伦理性、道德正当性。正因为如此，教育改革评估应将教育改革是否促进了所有学生的生命成长、健全发展作为评估教育改革的根本标准。 但如今的教育改革评估却不尽然。例如，一些地方和学校的教育改革评估论及的教育改革成果往往是教师发表了多少论文、学校和教师个人获得了怎样的奖项、有多少课题获得了何种级别的行政立项等，而不论及学生获得了怎样的发展。再如，一些地方和学校的教育改革评估论及的教育改革成绩，几乎都是经由教育改革部分学生的考试分数有了怎样的提高，却从不论及学生的身心素质获得了怎样的发展，特别是从不论及学生的品德、人格由教育改革发生了怎样的积极变化。有的以所谓专家主持的相关教学课题为载体的并由专家指导的教学改革也是如此。这类教学改革通常是在专家们的指导下，中小学教师将新变量置入教学过程。这样的改革历经一段时间后，专家们和学校往往几乎一致地对外宣称新变量置入的教学改革取得了显著的成效，而他们所谓的显著成效即提高了部分学生中考、高考的分数。 教育改革评估之所以会存在以部分学生考试分数的提高为标准来衡量教育改革成效的现象，一是因为在一些人那里缺乏教育改革的道德意识。“教育改革说到底是要使学校中的教育活动发生积极的变化，以更好地促进学生的成长与发展。”[11]尽管学生的考试分数能一定程度上反映学生的素质发展，但分数毕竟不是学生素质发展的全部；另外，即使分数能够表征学生的发展，但学生的发展根本上不是分数。因而，如果说以学生考试分数的提高为标准来衡量教育改革具有相应的道德性的话，那么，它并不具有强道德性，而只是一种弱道德性；并且，这种弱道德性的实现应以全体学生考试分数的提高