2026年城市地下空间开发利用与保护规划方案

2026年城市地下空间开发利用与保护规划方案截至2025年末，本次规划覆盖的市域建成区总面积1287平方公里、服务常住人口912万，全市已确权登记的地下空间累计开发总量1.078亿平方米，人均地下空间建筑面积11.82平方米，其中轨道交通站点附属设施占比22.7%，地下公共停车设施占比41.3%，地下商业文娱空间占比9.6%，地下综合管廊及市政场站占比2.1%，剩余14.3%为备案人防工程、工业地下仓储及战备储备设施。对照住建部2025年发布的全国重点城市地下空间开发均值10.7平方米/人标准，我市当前开发量级处于全国上游水平，但仍存在三类结构性短板：一是分层开发利用率严重不均衡，0~-10米浅层可开发空间总量约2.7亿立方米，当前实际利用率仅27.4%，大量闲置空间零散分布在老旧小区周边、市政道路下方，未形成系统性联动；-10~-30米次浅层可开发空间总量约7.2亿立方米，当前实际利用率仅8.9%，大量轨道交通、地下管廊规划需求仍在挤占浅层空间，长期来看将引发不同功能管线交叉冲突、后续运维难度陡增等问题；-30米以下深层可开发空间总量超过15亿立方米，目前开发利用率不足0.2%，仅少量跨区域引水隧洞穿市域而过，核心战备资源、长距离输送廊道的布局完全空白。二是已建成地下空间碎片化问题突出，全市372个已投用轨道交通站点中，仅41个实现站点与周边500米范围内商务楼宇、公共服务设施的地下连通，连通率仅11%，核心商圈、医疗片区、政务服务片区的地面高峰小时人流穿越冲突超过1800人次/小时，地面道路拥堵指数长期处于1.7以上的拥堵区间。三是地下空间保护管控体系尚未完全落地，全市127处1990年以前建成的老旧人防工程存在结构渗漏、防护等级不足问题，27处地下管线穿越饮用水源一级保护区形成潜在污染风险，39%的已建成地下空间尚未接入全市统一的安全监测网络，2025年全市累计发生小型地下空间沉降、渗漏险情17起，虽未造成重大人员伤亡，但也暴露出管控盲区。基于上述底数，2026年全市地下空间开发利用与保护工作锚定可量化、可考核的核心目标：年末全年新增地下空间开发面积不低于1120万平方米，其中民生服务类占比不低于65%，先进产业配套类占比不低于15%，公益储备类占比不低于20%；0~-10米浅层开发利用率提升至34%，-10~-30米次浅层开发利用率提升至12.7%，-30米以下深层完成首批12处战略储备点位的选址勘探，实现零的突破；轨道交通站点核心区500米范围地下连通率提升至23%，全市建成区地下空间不动产确权登记覆盖率达到100%，已排查发现的189处地下地质灾害风险隐患点整改率达到98%以上。规划严格落实分层管控核心原则：0~-10米浅层为优先保障民生层，布局优先级依次为地下步行连通网络、社区级便民服务网点、地下市政主干管线、普通公共停车设施，原则上不再新增大体量经营性地下商业项目，预留足够的地层缓冲空间保障生态安全；-10~-30米次浅层为效率提升功能层，布局优先级依次为城市轨道交通干线、区域级智慧地下停车库、综合管廊主干网、地下智能化仓储配送中心，避免不同功能设施交叉干扰，最大化发挥地下空间的集约价值；-30米以下深层为战略资源储备层，布局优先级依次为战备物资存储隧洞、跨区域油气输送廊道、深层引水调蓄工程，除经省级以上主管部门审批的重大战略项目外，严禁任何商业性开发行为，严格保护深层地质资源的原始属性。规划全程遵循“谁开发、谁保护，谁使用、谁治理，谁损坏、谁赔偿”的权责匹配机制，所有地下空间开发项目必须同步编制地质环境保护方案，将生态保护成本纳入项目总投资核算，不得出现“重开发、轻修复”的短视行为。2026年重点开发利用任务分为三大板块落地推进：第一板块是轨道交通TOD地下一体化连通工程，全市在建及续建的7条地铁线路共涉及114个站点，优先选取27个核心枢纽站点（含市级中心站点6个、区级中心站点12个、先进产业组团站点9个）实施站点与周边地块的地下互联互通改造，全年新建地下人行连通廊道总长度不低于62公里。其中市级CBD核心区3.2平方公里范围内要率先实现地下全连通网络，将现有的3个成熟地下商圈、17栋商务楼宇地下一层、2处公交首末站、4所三甲医院门诊楼地下入口全部打通，建成全天候无风雨通行系统，经测算该系统投用后每年可减少地面核心区人流穿越冲突120万人次以上，地面商圈高峰期交通拥堵指数下降21%，地面步行安全性提升67%。同时依托17个轨道站点的地下闲置边角空间，布局24小时自助政务服务站、智能生鲜自提柜、应急医药便民点、无人政务终端等微型便民设施，总开发面积不低于7.2万平方米，原则上不再审批站点红线500米范围内新增地面小型便民服务网点，所有同类型功能需求全部疏解至地下完成，全年可节约地面公共空间不少于4.6万平方米，全部腾退用于建设口袋公园、慢行步道和全民健身设施。第二板块是市政基础设施地下化升级改造工程，2026年全年新建127公里干支结合城市综合管廊，其中老城区随老旧管网更新同步敷设39公里，新城区配套建设干线管廊88公里，管廊内统一纳入10千伏以上高压电力线路、5G通信主干线路、市政给水管道、再生水输送管道四类核心管线，全市建成区架空线入地率年末提升至87%，除经特殊审批的临时施工用电线路外，主城区范围内不再新增任何地面架空高压走廊。同步试点建设23处分布式地下区域能源站，每处服务半径不超过1.5公里，依托浅层地热能资源为周边建筑提供集中供冷供热服务，总覆盖服务建筑面积不低于1800万平方米，替代地面分散燃煤、燃气锅炉317台，年直接减少碳排放12.7万吨，为用户节约15%以上的供暖制冷成本。全年在医院、学校、政务服务中心、老旧小区周边的地面闲置地块下方新建智慧地下停车设施79处，新增停车泊位12.3万个，其中老城区当年新增停车泊位90%以上通过地下空间开发获取，核心区地面路内停车泊位年末压降40%，全部引导至地下空间停放，地面空间腾退用于优化慢行交通系统。第三板块是产业与应急储备类地下空间创新开发工程，针对市域内3个国家级制造业开发区，2026年试点建设17万平方米地下智能化仓储中心、地下精密恒温生产车间，将芯片封装、生物医药试剂存储、高端精密零部件生产等对温湿度敏感度高的工序环节转移至地下空间，依托地下空间恒温恒湿、低振动干扰的天然属性，可帮助企业降低生产环节年能耗18%以上，同时节约地面产业用地指标约220亩，用于布局高端研发中心和配套生态绿地。在主城区外围6座生活垃圾转运站下方同步建设地下厨余垃圾预处理站点，总处理规模2300吨/日，所有垃圾转运、分拣、预处理工序全部在密闭地下空间完成，地面仅保留人行出入口和绿化景观，彻底解决长期存在的转运站异味扰民问题。2026年末前完成主城区南部总容积120万立方米的地下应急储备库建设，存储成品粮食、瓶装饮用水、应急帐篷、消杀药品等核心物资，可满足全市常住人口连续7天的应急供应需求，替代此前分散布局的19处地面储备库，直接节约地面土地资源147亩。地下空间资源与地质环境保护管控方面，2026年要完成三类核心管控区的红线划定工作：第一类是地下饮用水源一级保护区红线，总面积217平方公里，严禁任何形式的商业性地下开发活动，现有27处位于该范围内的地下管线、老旧人防工程全部在年末前完成清退迁移，建立常态化巡检机制杜绝污染渗漏风险；第二类是市域地质灾害极高风险区红线，共涉及19个片区总面积78平方公里，禁止所有深度超过5米的地下开挖作业，已建成的12处地下空间设施全部完成结构安全评估，不符合安全标准的立即实施封停回填；第三类是各级文物保护单位地下核心保护区红线，覆盖32处国家级文保单位、117处省级文保单位的地下本体范围，总面积34.6平方公里，所有地下施工作业原则上不得穿透文物赋存地层，项目开工前必须完成全覆盖考古勘探，勘探经费纳入项目建设成本，未通过考古核验的项目一律不得开工。同步建成全市统一的地下空间感知监测网络，全年布设土层位移传感器、地下水水位传感器、结构应力传感器共1.78万个，全部接入城市智慧管理平台，实现对所有已投用地下空间的24小时动态监测，异常预警响应时间不超过15分钟。落实地下水超采综合治理年度任务，年末前完成97眼自备井的封停工作，全市地下水水位年度回升幅度不低于0.8米，严格管控地下开发作业中的降水施工行为，所有需要长期抽排地下水的项目必须同步配套建设封闭式地下水回灌系统，回灌率不得低于90%，严禁直接向外抽取排放地下水引发区域性地层沉降。全年完成全市127处1990年以前建成的老旧人防工程、32处废弃煤矿矿井巷道、79处服役超过30年的老旧地下管线的全面安全检测，对42处存在结构渗漏、地层沉降隐患的设施制定“一处一策”整改方案，整改完成率达到100%，对无保留价值的废弃地下空间全部采用高强度无收缩水泥砂浆回填密实，彻底消除后续引发地面塌陷的安全隐患。全流程保障机制层面，2026年上半年完成全市所有已建成地下空间的不动产确权登记工作，明确不同深度层级地下空间建设用地使用权的权属边界，不同深度的使用权互不重叠，产权人依法享有地下空间使用、转让、抵押的合法权益，彻底解决此前地下空间产权不清、融资难的历史遗留问题。出台地下空间开发项目审批正面清单和负面清单制度，总建筑面积不超过2万平方米的地下便民停车、地下连通类项目，实行拿地即开工审批模式，全流程审批时限压缩至7个工作日以内；涉及深层开发、位于保护红线周边的特殊项目，建立自然资源、住建、人防、生态环境、文物、应急管理6部门联合评审机制，经技术评审全票通过后方可办理规划许可手续。全市年度安排地下空间开发专项引导资金37亿元，对符合规划导向的民生类、公益类地下开发项目给予总投资额20%的财政补贴，鼓励社会资本通过PPP、基础设施REITs等模式参与地下空间开发运营，2026年力争推出3个优质地下基础设施REITs试点项目，募集社会资