财务监理工作操作手册

财务监理工作操作手册

本手册将项目各阶段财务监理一般工作H勺重要内容、工作重点做了

简朴归纳，供我司员工开展财务监理工作时参照。

第一部分财务监理的含义

对建设项目进行全方位、全过程投资控制和基建财务核算管理。重

要分为投资控制、资金及财务核算管理两大方面。

第二部分财务监理工作的重要内容

一、投资控制内容及措施

为提高基本建设资金的使用效益、减少建设成本，投资控制是财务

监理工作中的重要工作。投资控制可重要分前期控制、过程控制和结算

控制等3个阶段，应重视事前期U勺投资控制，以过程中的积极控制为主,

事后口勺审价仅作为投资控制的I辅助手段；过程中H勺监理应重视动态控

制，定期（如每月或每季）或即时（遇重大问题）对投资执行状况进行

测算、分析。

开展财务监理工作之初，应首先根据项目实际状况及特点、投标文

献承诺、财务监理委托协议约定、《有关加强财政性基本建设项目财务

监理工作的指导意见》等内容编制财务监理实行细则，在得到建设单位

承认（书面确认）后严格遵照实行。凡财务监理实行细则中波及BU各阶

段、各节点U勺财务监理工作及成果文献必须在财务监理过程中完毕，且

到达财务监理实行细则中承诺的质量原则。对于因特殊原因导致无法所

有财务监理实行细则实行日勺，应根据实际状况调整财务监理实行细则并

报建设单位确认；对某阶段节点口勺某项财务监理工作或成果文献因非我

财务监理原因导致无法实行H勺，应在监理过程中及时以书面形式汇报建

设单位。

㈠、前期控制

前期控制一般指从工程的项目提议书正式批复开始（或从可行性研

究汇报正式批复）至施工招标结束完毕施工承包协议签订工作为止的阶

段，在此阶段财务监理H勺重要工作有：

1、参与工程可行性研究汇报的编制与上报工作

经同意的可行性研究汇报中的投资估算对项目总投资起控制作用，

为最高限额，不得随意突破（目前初步设计概算批复一般都严格控制在

批夏U勺投资估算内）。工程可行性研究汇报的投资估算编制合理与否直

接影响到项FI建设能否顺利进行并到达预期H勺效果。

如项目尚处在可行性研究汇报的编制阶段，财务监理应提前介入参

与可行性研究汇报日勺编制工作，力争可行性研究汇报合理、如实反应工

程建设规模、原则及所需投资，既不高估冒算，也不故意压低造价留下

隐患（重要根据造价经济指标进行判断）。

尤其针对目前建筑市场钢材、黄砂、商品碎等重要建材等市场价格

波动较大以及人工单价涨幅较大，而目前投资估算、初步设计概算在编

制时不计列涨价预备费，在编制投资估算时更应充足考虑重要建材的价

格波动趋势，留有充足余地保证工程建设顺利进行。

对已发生以及估计发生日勺设计前期费内容开支应充足考虑，防止漏

项。

2、参与初步设计概算的编制与上报：

参与项目扩初设计和概预算的审查，对其编制根据和构成进行分

析，审查项目使用功能、设计原则和造价水平与否匹配；审查项目建设

内容及与否存在投资超计或漏计投资等状况(注意项目资金来源与否贯

彻)。

根据批复的工程可行性研究汇报，审核拟上报H勺初步设计概算文献

与否到达质量规定：即编制根据符合规定、内容完整且结合工程实际、

造价指标经济合埋、数据计算对H勺等，使概算能精确地反应工程建设所

需投资额。如：

对建设期内价格波动的趋势进行分析、判断，并根据沪建市管

(2023)12号《有关建设工程耍素价格波动风险条款约定、工程协议价

款调整等事宜日勺指导意见》中“编制工程设计概算应当考虑工程建设期

内价格波动等原因”，在目前初步设计概算编制不计列涨价预备费日勺状

况下，初步设计概算中重要工、料、机单价与否充足考虑了建设期内价

格波动等原因，与否与我财务监理判断的波动趋势相符合。

根据沪建交联(2023)886号《有关本市限期严禁工程施工使用

现场搅拌砂浆H勺告知》中“建设单位应当将使用预拌砂浆费用纳入工程

概算”审核初步设计概算中与否已参照执行。

对于其他建设费项目与否存在漏项，尤其是设计前期工作费一般应

当包括：项建书、工可汇报日勺编制费、水深、水域测量（水运）、环评

汇报编制及评审、地质灾害性评估汇报编制、地籍权属调查、勘丈定界

费、日照分析（建筑）、排水方案（建筑）、通航安全论证（水运）、安

全评估（特殊）、交通组织方案（市政、建筑）、深基坑专向评审（建筑）

等费用。

将拟上报初步设计概算与同意的投资估算进行对比分析，找出概算

与投资估算之间存在［I勺差异（如建设规模及原则的变化、建设内容的增

减、投资额的变化等），并就导致差异的原因向建设单位提交详细的书

面分析汇报。

初步设计概算批复后，应督促设计单位根据有权部门H勺概算评审意

见修改、完善初步设计文献（含概算），并指导于施工图文献日勺设计中。

2、推行限额设计

限额设计是投资控制系统中的一种重耍环节，也是优化设计方案的

重要手段。在财务监理工作中对有条件的项目应书面提议建设单位实行

限额设计。

结合限额设计目H勺应建立设计考核制度。可在设计协议审核意见中

提议增长对凡因设计单位过错、漏项或扩大规模和提高原则额导致工程

投资超过限额的扣减对应设计费的条款。

若确因设计单位原因导致投资超概算，应提醒、督促建设单位根据

对应条款进行惩罚。

3、招标程序、招标筹划及招标文献（工程量清单）审核

⑴、招标程序

应提醒、督促建设单位严格按照招标投标法、政府采购法等国家、

地措施律、法规H勺规定，履行招标程序。尤其注意与否存在故意肢解工

程规避招标的行为、公开招标项目通过资格预审变相实行邀请招标等。

对符合直接发包条件的项目（总投资3000万元以内、单项服务协

议50万元以内的勘察、设计、监理等），应提醒建设单位及时办理有关

直接发包手续。有条件口勺，可提议通过比选方式确定直接发包对象。

⑵、招标筹划

目前重要招标形式分为：勘察、设计、施工分别进行招标；勘察、

设计一体化招标、施工招标；设计、施，一体化招标、勘察招标；勘察、

设计、施工总承包招标。应结合项目实际状况，就采用何种形式招标提

出书面提议（勘察、设计、施工总承包招标方式因竞争性相对较弱应谨

慎使用）。

若勘察、设计、施工分别进行招标，因项目日勺初步设计同意后方可

进行施工招标，故应提醒建设单位抓紧初步设计日勺报批工作以免影响项

目建设进度。

对于不满足施工招标条件的（初步设计尚未批夏、施工图未齐备等）

应提议建设单位延期招标。

3）、招投标文献（含工程量清单）审核（审核重要内容应包括但

不限于下列内容）。

①施工招标文献

A、与否符合上海市有关工程量清单招标的有关强制性规定(详见

“沪建招(2023)第015号”、“沪建招(2023)第012号”、“沪建市管(2023)

63号”、“沪建市管(2023)39号”等文献规)。

B、与否符合有关安全、文明施工措施费的有关规定(“沪建市管

(2023)91号”等文献规定)。对于采用定额计价方式招标或直接发包

项目应合用“沪建建管[2023]079号”文日勺有关规定。

C、招标文献应的公平、公正、公开性，在招标文献中对投标报名

单位的资质等级规定与否合理，与否存在故意提高资质规定而排除潜在

投标人、与否通过设置资格预审环节排斥潜在的投标人等。

D、评标措施将直接影响投标报价和中标单位，评标措施应符合“沪

建招(2023)第043号”精神，结合项目实际状况提议建设单位采用何种

商务标评标措施以及设置合理的商务标基准分等。

E、招标文献内应明确对设计变更及签证费用H勺审核、确认措施；

F、招标文献内应明确对新增单价的审核、确定措施(采用何种定

额，工、料、机价格B勺取定等)。

G、应提议尽量减少工程量中暂定金额、暂定单价部分，如暂定金

额(单价)部分所占比例较大，将减少招投标的竞争性，建设单位不一

定能选择出报价最优H勺投标单位，换而言之增长了投资支出；IT前一般

规定不具竞争性H勺项目造价应低于招标造价H勺25%。对暂定金额部分一

般目前会在中标告知书中规定另行招标。

H、招标文献所附协议文献应根据项目实际状况予必要的修改、补

充，防止简朴地将格式文本作为协议文献。

I、在审核招标文献时，应尤其注意审核招标文献中各篇、章之间

的呼应与补充关系，如《投标须知及前附表》与专用条款、工程量清单

阐明等与否一致。应杜绝出现自相矛盾H勺问题，给投标单位报价提供非

正常的有利条件，导致建设单位或投资单位的经济损失。

②施工监理招标文献

A、应包括监理过程中定期对施工方形象法度、完毕实物工程量、

签证及设计变更波及工程量的计量、审核工作。

B、应包括配合财务监理对签证及设计变更、索赔等费用进行审核,

及对变更造价H勺测算工作；配合审价单位开展结算审价工作。

C、应包括对设计变更等方案H勺技术审核。

D、应明确对工期延长、造价增长等状况下监理费II勺计取（一般可

提议监理费闭口包干）。

E、可增长对施工监理日勺考核措施和奖惩措施内容，以便建设单位

有效控制施工监理工作。

③勘察设计招标

A、勘察招标中需对勘察成果汇报提出规定，尽量细化汇报内容以

便结算，增长勘察费奖惩措施，若因勘察原因导致工程投资额增长的工

程投资增长部分应扣减部分勘察费的条款。

B、可提议建设单位采用限额设计，并在完毕施工图的同步编制施

工图预算，判断与否满足限额设计规定。

C、增长设计奖惩措施，提议在协议中增长对因设计过错而导致工

程投资超过限额应扣减部分设计费的条款。

D、勘察、设计人员现场服务日勺详细规定。

4、招标后协议的签订

需审核招标文献H勺规定以及中标文献的承诺与否在协议内得到体

现（如有关工期、质量的奖惩措施；项目经理更换、驻现场天数的承诺

及惩罚措施；渣土清运等安全、文明施工口勺惩罚措施等）；招标文献约

定口勺协议计价形式（固定总价或固定单价）、协议价款调整的方式（变

更、签证等）与拟签协议条款与否一致等；对拟签协议条款内有关付款

方式及时间、预付款H勺抵扣、预付款保函的约定等应重点予以审核。为

了防止产生协议协议书与招标文献内容不符合的状况，也可以提议建设

单位将招标文献等内容作为协议构成的一部分，在协议书中不再赘述有

关条款，以保证协议H勺精确性。协议审核审核完毕后，应出具财务监理

协议审核意见书。

㈡、过程控制

过程控制定义在工程动工至竣工结算之前的阶段，在此阶段我们财

务监理的重要工作有：

1、项目投资计划及年度用款预算

协助建设单位编制项目投资计划及年度用款预卯（参照操作指南附

表19）,根据建设单位对项目进度的规定和有关招投标成果、已签订协

议、施工组织设计、设备采购计划等的编制项目投资计划及年度用款预

算。在每年中期根据项目实际进展状况动态调整投资计划及年度预算。

2、告知有关单位配合财务监理工作11勺事宜

在项目动工第一次会议上明确对施工单位、施工监理单位及设计单

位等提出财务监理工作需配合事宜或到达的规定，并下发有关原则表

式，重要有对施工单位及施工监理单位月报表内容及表式的规定（包括

上报截止时间），设计变更及签证处理日勺程序，约定财务查对的时间及

财务监理月报上报时间等。

3、设置目的成本控制值

投资控制不能简朴以批夏概算为控制目的，必须建立以同意概算的

建设规模、建设内容、建设原则为参照、在同意H勺概算投资额框架内，

结合招标成果（已签订协议价格）以协议约定的计价原则为根据的目的

成本控制值。

财务监理有条件的应根据中标单位的投标报价文献、己具有的施工

图纸等资料对本项目工程总造价进行重新测算，建立与批复概算的建设

内容、建设原则相对应的目的成本控制值。并比较、分析目的成本控制

值及其包括内容与批复概算投资额及内容之间的差异，如发生在建设规

模、原则基本不变状况下目的成本控制值与批兔概算之间存在较大费用

差异，及时书面汇报建设单位并对应修正目的成本控制值，以利于项目

建设过程中动态H勺进行概算执行状况的对比、分析、测算工作。如建设

规模、内容、原则已与批复文献发生重大变化，立即专题汇报建设单位

并提议建设单位及时向有关部门办理有关报批手续。

4、审核（编制）施工图预算

根据建设单位规定或财务监理投标文献（实行细则）U勺承诺应审核

（编制）施工图预算。一般应规定施工承包单位在收到施工图一种月内

上报施工图预算，财务监理也应在一种月内出具施工图预算审核的专题

意见书（可结合设置目的成本控制值工作进行）。

5、协议审核、谈判

参与承包商比选、协议谈判口勺全过程提出财务监理意见，重要针对

协议价款、付款方式、质量、工期（供货期）等方面提出意见，并出具

协议审核意见书。

⑴施工协议的（审核和谈判（专业分包工程）

A、与总承包单位的互相配合、协调及与此有关发生的费用；

B、其他参见前文招标后的协议签订。

⑵其他建设费协议H勺审核和谈判

此类协议重要审核协议价计算与否符合有关国家、地方的原则，在

原则收费的状况下，根据市场水平配合建设单位与协议承包方谈判下浮

率。配合建设单位制定协议评审流转单（参照操作指南附表14）,提议

可合适调整表格内容，如建设单位会签部分需要增长等；

6、设备采购

⑴以满足设计和使用规定为前提，在概算值内力争节省。设计方

多会考虑采用某些性能比较优越的新产品，但实际使用上，某些产品性

能成熟可靠能满足建设单位使用功能时，我们将提议要进行性价比分

析，对某些性能增长有限或增长不实用的功能而价格增长诸多的产品予

以替代。

⑵对于投资较大日勺设备，我们提议可借助政府采购、公开招标、

竞争性谈判等多种方式有效、合理的减少工程造价；

⑶根据设备采购的意见，会签设备材料价格核定单（参照操作指

南附表16）,我司对材料价格时合理性签订意见。

7、支付控制：

（1）协议支付：

协议分工程类协议和非工程类协议，工程类协议根据协议条款及招

投标文献约定结合施工监埋单位计量成果，审核工程量完毕状况及计算

提议支付金额（参照操作指南附表3）,尤其对施工过程中发生的设计变

更、签证等工作量与否计入当月工程款内支付应严格按协议执行，对于

协议内约定不明确H勺一般提议建设单位此类费用在过程中不予支付，待

结算后一并支付；非工程类协议按照协议约定和项目实行状况提议支付

金额（参照操作指南附表5）。上述提议支付金额应出具财务监理付款意

见书，并建立协议支付台帐（参照操作指南附表8）。

⑵非协议支付：

非协议支付按照有关法律法规及原则审查其合理性，以及结合项目

状况审核其必要性（参照操作指南附表6）,并出具付款意见书，同步建

立非协议支付台帐（参照操作指南附表9）.

8、设计变更及变更设计的控制:

⑴、参与施工图会审，提早发现问题，防止由于设计错误或不妥，

而导致施工中被动变更，导致不必要的投资支出；

（2）、参与变更会议明确变更原因，审核其必要性及合理性，在条件

许可的状况下实行变更的多方案比选，选出最优化的方案。在基本确定

变更方案后应立即进行经济分析，假如变更后投资增长较大，及时提醒

建设单位谨慎考虑（专题提议书）；

（3）、规定施工单位上报其准备变更口勺实行方案及费用加以审核，选

出最优化H勺方案；

（4）、严格审核有无通过设计变更或签证形式变相增长属于招投标文

献或协议规定不得增长费用的状况（如：发生施工方原因导致工期滞后，

虽然同意采用赶工技术措施，但由此产生H勺费用增长应由施工方承担）。

（5）、变更审核过程中应及时、全面出具财务监理专题意见书，并对

所有发生H勺设计变更建立台帐（参照操作指南附表10）。

9、签证控制

（1）、对施工单位提出的签证进行审查，审查起与否在协议或协议内

已包括或定额范围内，如在此范围内不予签证，审查其与否因变更回避

工程量减少部分；

（2）、对于土方、原地面标高及隐蔽工程等重耍问题，有条件的进场

后会同施工监理、施工单位进行现场踏勘、测量，计量工程量。

（3）、施工单位有时会以材料供应紧张跟不上施工进度为由提出某些

变化材料来增长造价H勺规定。而作为一种有经验的承包商，施工单位在

投标报价时应充足考虑到该问题，因此，对于此类问题，财务监理一般

应不予签证。如施工单位确要变更，高与投标价U勺材料按投标价计，费

用不予增长，低于投标价的材料按实际材料市场价在投标价的基础上扣

去差价。

（4）、对经测算波及金额较大的签证工程，规定施工单位必须事先确

定施工方案上报建设单位，经有关部门审核、优化后，财务监理将投资

变化测算状况上报建设单位确认后方可施工。

⑸、设置签证会签流程，编制建设工程签证报审单（参照操作指南

附表17）；

⑹、对所有发生的签证项目建立台帐（参照操作指南附表11）。

10、专题汇报制度

对严重的程序性错误、投资影响较大的设计变更或签证及也许导致

投资影响较大H勺其他状况做分析，出具专题汇报阐明变更原因并分析责

任单位，或对我司提出的J重要意见未于采纳的状况出具专题汇报，并阐

明如因该原因导致投资控制的失败我司不承担任何责任。

11、财务监理月报及其内容：

（1）、投资成本分析：

将实际投资成本与概算做对比，分析变更增减费用状况，支付状况,

财务监理审核工程量完毕状况等（参照操作指南附表7）。

（2）、动态投资控制表：

根据每月实际发生状况（设计变更及签证等），对项目的投资控制

进行动态分析，调整成本目的测算值并与概算对比，并论述变化原因。

（3）、支付提议及协议支付状况的汇总：

当月支付状况汇总（包括协议支付及非协改支付），提议当月支付

总额，出具项目付款提议书（参照操作指南附表2）。

⑷、月进度款日勺

联合施工监理结合施工招投标文献对施工单位上报日勺进度款进行

审核，审核当月实际发生的工程量，并提议当月进度款支付金额（参照

操作指南附表3、4）；根据进度款审核工程量编制工作量月度审批表建

照操作指南附表15）；根据月进度款完毕状况签订财务监理意见。

（5）、专题提议书：

汇总当月签发日勺专题提议书。

12、工程索赔

如工程实行中发生工程索赔事项，财务监理根据有关法律法规并结

合实际状况出具专遨提设书，并编制工程索赔费用审批表（参照操作指

南附表18）,会签意见。

13、参与工程有关会议

财务监理在工作中应参与与财务监理工作有关的所有会议。参与会

议前应事先做好有关会议内容的准备工作，在会议上不得对原则问题随

意表态。会议后应及时向会议纪要出具单位索取会议纪要，认真查对会

议纪要内容与否与会议实际状况相符，如发现不符之处应及时规定会议

纪要出具单位修改会议纪要。

对我财务监理因故未能参与的会议，也应及时搜集会议纪要。理解

会议内容，掌握会议精神。对发现会议纪要内容与财务监理掌握状况不

相符的，应立即汇报建设单位。

㈢、结算控制

我们将在财务监理过程中对工程中的新增单价、设计变更及签证、

材料及设备价格等先实行预控制，对有关单位上报的资料进行审核，并

在与被审单位获得一致后向建设单位提出财务监理意见；对不能到达一

致的项目，出具专题汇报，论述其原因及洽商过程供审价单位参照。对

工程中影响投资较大日勺事件做好资料的搜集、整顿工作，保证审价单位

拥有足够的审价根据。

在审价结束后，汇总审价成果分析投资控制状况及造价变化原因，

编制专邀花饯。并填写竣工交付告知书（参照操作指南附表1）。

第二部分资料的整顿

一、应建立资料签发、签收纪录（参照操作指南附表12）,提议按

此附表分类签收签发，按发文类别建立签发资料登记。

二、财务监理根据：建设类批文（项目提议书及批复、工程可行

性研究汇报及批复、初步设计概算及批复、动工汇报、施工组织设计等）。

二、专题提议书：卜报、审核等附件0

四、烧以及协议审核提议书、上报、根据、审核附件、协议评审

流转单（参照操作指南附表14）。

五、财务监理月报书：支付提议书、专题汇报、建设项目已竣工

作量月报审批表（参照操作指南附表15）。

六、设计变更：会议纪要、设计变更单及会签单。

七、签证：会议纪要、签证单、建设工程签证报审单（参照操作

指南附表17）o

八、图纸：图纸目录（注明设计变更作废及变更『、J图纸）。

九、建立台帐：

（1）建设工程协议支付分帐（参照操作指南附表8）；

（2）建设工程非协议支付台帐（参照操作指南附表9）；

（3）建设工程设计变更台帐（参照操作指南附表10）；

（4）建设工程签证单台帐（参照操作指南附表11）。

第三部分财务监理工作发文编制阐明

结合以上内容财务监理工作的重要成果性文献内容有：财务监理月

报书、财务监理提议书、专题汇报，如下分别对这几种部分的编制阐明

如下：

一、财务监理意见书：

1、财务监理提议书名称的

财务监理提议书的名称包括两个部分：提议H勺对象+提议书的类型名称，提

议书的类型大体分为：协议审核提议书、专题提议书、付款提议书等。

2、财务监理提议书编码的

财务监理提议书H勺编码分4级:

一级：为项目名称的英文代码，以项目名称汉语拼音的第一位字母汇编，

如南汇支线项目为NHZX;

二级：为书的书的类型，表达且仅表达提议书的类型，不包括提议书日勺内

容，以提议书名称汉语拼音日勺第一位字母汇编，其中包括：协议审核提议书

(****-HTSHJYS-****-***)、专题提议书(****-ZTJYS-****-***)、付款提议

书(****-FKJYS-****-***);

三级:为四位提议书编制发出的年份，如2023年为(****-*****-2023-***)；

四级：为三级编码所列年份里的第n份提议书，