【我国绿色税制现状和改革分析9500字】

我国绿色税制现状和改革分析目录TOC\o"1-3"\h\u16066我国绿色税制现状和改革分析 17548一、税制现状 115292二、改革方向 621027三、税制生态化改革方案 8一、税制现状我国尚未开征独立环境税，自然资源税费制度经历了一个从无到有的过程并形成税费并存的局面，实现了资源的有偿使用。资源税征税对象只限于特定自然资源，主要集中在土地资源和各种矿产资源的开发利用环节，水资源、林业资源、环境资源等尚未纳入征税范围，以收费形式进行管理。计征方式已逐步实现从从量定额到从价计征的转变，征收范围包括绝大部分金属和非金属矿产，税率水平在改革过程逐步提高。表5.12我国资源与环境税费现状资源类型资源分类现行税费项目矿产资源能源矿产资源税（原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿和盐）；矿产资源补偿费（费率降为零）、矿业权使用费、矿区使用费、矿业权价款和石油特别收益金等；金属矿产非金属矿产盐土地资源农业用地耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税；新增建设用地土地有偿使用费、新菜地开发基金、耕地开垦费；建设用地未利用地水资源地下水取水许可证费、水资源费、自来水费、污水处理费；（河北省试点水资源税并将水资源费清零）地表水加工水森林资源经济林野生动植物进出口管理费、育林基金、森林植被恢复费、植物新品种保护权费、林权勘测费；生态林环境资源光、热、雨、风、空气排污费（污水排污、废气（粉尘）排污、煤粉二次扬尘排污和固体废物（包括危险废物）排污）；（环保税征求意见稿包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等）（一）现行资源税我国于1984年开始对石油、天然气和煤炭开采企业征收资源税，对开采金属矿产品和非金属矿产品的企业暂缓征收。资源税计税依据为销售利润，并根据开采企业应税产品利润率实行累进税率，目的是调节使用不同资源的级差收益，对使用优质资源的企业获得的超额利润征税。1994年的税制改革后，我国首次对矿产资源全面征税，征收范围包括矿产品和盐两大类，设置原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿和盐共7个税目。基于普遍征收和级差调节的原则，根据开采企业销售或自用量采取从量定额税率，不管企业是否盈利都要征收。近年来，我国加快了资源税的改革，从2003年起，陆续调整了煤炭、原油、天然气、锰矿石等资源品目的单位税额，并授权部分地方政府扩大资源税的征收范围。2010年6月，新疆开始试点资源税改革，原油和天然气由从量定额计征改为从价定率计征，税率为产品销售额的5%，较从量计征时不到1%的折算税率有所上升。图5.1我国煤炭（不包括焦煤）资源税率表5.13我国铁矿石资源税率单位：元/吨一等二等三等四等五等六等重点矿山入选露天矿16.516.015.515.014.514.0入选地下矿15.014.514.013.513.0入炉露天矿25.024.023.022.0入炉地下矿23.022.021.0非重点矿山入选露天矿16.015.014.514.0入选地下矿11.511.010.510.0入炉露天矿23.022.021.0入炉地下矿21.020.02011年11月，《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》中华人民共和国资源税暂行条例实施细则：/n2226/n2271/n2272/c121682/content.html公布实施，原油和天然气从价计征在全国推行，煤炭等自然资源仍然从量计征。根据实施细则，资源税征收范围包括绝大部分矿产资源，各矿产品税率设计按地区和品种划分子税目，量大的矿产品，如石棉、铁矿石和黄金矿等又按资源的等级再细划，形成了一省一税、一级一税、一矿一税的格局，其中煤炭中华人民共和国资源税暂行条例实施细则：/n2226/n2271/n2272/c121682/content.html2014年12月，煤炭资源税从价计征在全国范围内实施，原油、天然气和煤炭全部实现了从量计征到从价计征的改革，并全面清理涉及煤炭、原油、天然气的收费基金，其中煤炭资源税税率幅度为2%-10%，省级政府在规定幅度内确定，原油、天然气资源税适用税率由5%提高至6%。2016年5月，财政部和国家税务总局发布《关于全面推进资源税改革的通知》，并联合水利部在河北省实施水资源税改革试点，同时要求地方政府创造条件和结合实际对森林、草场、滩涂等自然资源提出税收方案。金属矿实行从价计征，计税依据由销售量调整为销售额。非金属矿从价计征为主从量计征为辅，对经营分散、多为现金交易且难以控管的粘土、砂石仍实行从量定额计征，每吨或立方米0.1元-5元。列举及未列举名称的金属和非金属矿的具体适用税率由省级人民政府确定或提议调整，并将全部矿产资源补偿费费率降为零，停征价格调节基金，取消地方政府违规设立或越权出台的收费基金项目。海盐、井矿盐、湖盐和提取地下卤水晒制的盐均从价计征。为提高资源综合利用效率，经财政部和国家税务总局认定，采用充填开采的矿产资源减征50%，衰竭期矿山开采的矿产资源减征30%，利用低品位矿、废石、尾矿、废渣、废水、废气等提取的矿产品可减税或免税。金属和非金属从价税率如表5.14和表5.15所示。表5.14金属矿资源税税率稀土钨(精矿)钼(精矿)铁矿(精矿)金矿(金锭)铜矿(精矿)铝土矿(原矿)铅锌矿(精矿)镍矿(精矿)锡矿(精矿)7.5%-27%6.5%11%1%-6%1%-4%2%-8%3%-9%2%-6%2%-6%2%-6%未列举名称的其他金属矿产品：税率不超过20%；此外，海盐：1%-5%；井矿盐和湖盐：1%-6%；提取地下卤水晒制的盐：3%-15%。未列举其他非金属矿产品(原矿或精矿)：从量税率每吨或立方米不超过30元；从价税率不超过20%。数据来源：财政部网站表5.15非金属矿资源税税率石墨(精矿)硅藻土(精矿)高岭土(原矿)萤石(精矿)石灰石(原矿)硫铁矿(精矿)磷矿(原矿)氯化钾(精矿)硫酸钾(精矿)煤层气煤成气(原矿)3%-10%1%-6%1%-6%1%-6%1%-6%1%-6%3%-8%3%-8%6%-12%1%-2%（二）其他资源税费矿产资源相关税收是我国资源税主要内容，在收费方面，包括矿产资源补偿费、矿业权使用费、矿区使用费、矿业权价款和石油特别收益金等，其中矿产资源补偿费随着清费立税的改革费率已降为零。土地资源相关税收为独立税种，未纳入资源税体系，包括耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税，分别依据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例（2007）》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例（2006）》和《中华人民共和国土地增值税暂行条例（1994）》。水资源管理除在河北省试点水资源税外，仅存在收费形式，包括取水许可证工本费、水资源费、自来水费以及排污费等。取水许可和水资源费依据《取水许可和水资源费征收管理条例（2006）》，属于行政性收费，水资源费由取水口所在地方政府确定征收标准，并由水务部门代收。自来水费是用水户有偿用水向供水单位支付的费用，属于经营性收费。排污费对直接排放征收，向城市污水集中处理设施排放污水并缴纳污水处理费用的不征收。河北省在试点水资源税后水资源费降为零，征税对象为地表水和地下水，纳税人为申领取水许可证后利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊（含水库）和地下取水的单位和个人，取水口所在地根据水资源状况、产业结构和调整方向等情况分类确定适用税额，水务部门定期报告用水量，由地税从量计征，地表水不低于0.4元/m3，地下水不低于1.5元/m3。森林资源管理仅存在收费形式，包括收取植物新品种保护权费、林权勘测费、野生动植物进出口管理费等。政府性基金有育林基金和森林植被恢复费，由林业部门征收，专款专用。育林基金依据《育林基金征收使用管理办法（2009）》，专项用于森林资源的培育、保护和管理。森林植被恢复费依据《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法（2002）》，专项用于调查规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等开支。（三）排污税费环境资源保护以向污染物的排放征收排污费的方式实施，根据《排污费征收使用管理条例（2002）》，征收项目包括污水排污、废气（粉尘）排污、煤粉二次扬尘排污和固体废物（包括危险废物）排污等。《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》于2015年6月公布。应税污染物包括大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物。大气污染物和水污染物按排放量折合的污染当量确定，单位污染当量税额分别1.2元和1.4元，其中大气污染对排放口污染当量较大的前三项污染物征收，水污染对污染当量值较大的前五项重金属污染物和前三项其他污染物征收，浓度值或排放量超标则加倍征收。固体废物按排放量确定，如表5.16所示。建筑施工噪声按照建筑面积确定，单位建筑面积税额为3元/m2；工业噪声对超过标准分贝的按月征收，如图5.2所示。征收环保税后不再征收排污费。表5.16固体废物税率单位：元/吨冶炼渣粉煤灰炉渣煤矸石尾矿其他固体废物（含半固态、液态废物）25元30元25元5元15元25元图5.2工业噪声税率总之，无论是从资源类型看还是已征税目看，资源与环境税收征收范围有限，导致部分资源无偿使用，浪费和破坏严重。计征方式既不利于自然资源的保护也不能有效调节自然资源的级差收益，不仅造成经济损失也不利于自然资源的可持续利用。在能源安全、环境安全和经济安全日益严峻的国际局势和时代形势的条件下，自然资源的税率水平还远不能体现其内在价值和稀缺程度，不能促进资源的优化配置。废弃物资源管理收费制度在控制污染总量方面存在缺陷，不能从宏观上控制污染范围扩散，征收和使用均存在诸多问题，在垃圾资源治理和再利用方面作用有限。二、改革方向我国现行自然资源税费制度在调节级差收入、节约资源利用和保护生态环境方面已不适应美丽中国建设的需要，需要在征税范围、计征方式、税率水平和税费统筹等方面推动资源税制度改革。从自然生态空间看，资源税改革在于强化税收的调节职能，协调环境资源保护与经济社会发展之间的关系，体现环境资源的内在价值和稀缺程度，实现自然资源的有偿使用和优化配置，从空间的高度增进生态和谐和促进社会可持续发展。因此，亟需将水资源、森林资源、环境资源、土地资源等纳入自然资源征税范围，构建自然资源税制体系，推行从量计征与从价计征并重的计税方式，提高税负水平，推动废弃、污染物资管理费改税，形成上述自然资源从开采、使用到排放各环节有效管理的资源税制体系，实现对自然生态空间的保护。（一）扩展征税范围目前我国资源税没有对水资源、森林资源和环境资源等设置单独的税种，矿产资源特别是非金属矿产征税范围有限，涉及环境保护的资源税税目较少，应该扩展资源税的征收空间，提高资源税的绿化程度。一是增设水资源税，在河北省试点基础上完善和推广，实现水资源开采清费立税。二是增设森林资源税，对商品林和生态林分别征收开采税和保护税，开采税征收对象为森林资源的消费者，如家具制造，木材加工和造纸及纸制品等行业，森林资源的受益者如水电水利部门、旅游部门可征收生态保护税。三是扩展矿产资源征收范围，对油、煤、气等能源和水泥能产生温室气体的资源附加废气排放税，环保税草案仅对污染当量数较大的三种大气污染物计征，没有对重要污染物开征独立税目，可先对CO2排放征收。四是改革土地资源税，将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税，并根据土地管理法中用地分类，将耕地占用税扩展为农用地占用税，征收对象包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、山岭、草原、荒地、滩涂等生态载体。（二）改革计税方式现行资源税依据开采量或销售量计征，没考虑到储量的有限性和供给的持续性，应将过去以开采量和销售量为计税依据的税收政策，调整为以矿产资源的储量为主要计税依据，实行复合计征，从供给侧保障资源的有度开采、有序生产和有偿使用。煤炭、石油和其他矿产生产企业均以煤田、油田和矿山探明的储量定额缴纳资源税。使采矿权人在充分考虑市场需求基础上，合理的确定资源的开采量，把企业自身利益和社会共同长远利益结合起来。与此同时，再按开采量或销量征收比例税率的资源税，税率依据矿产品的市场价格和回采率、利用率等指标，促使开采企业提高矿产资源的开采利用效率，遏制矿产资源开采浪费和环境破坏严重的现象。（三）逐步提高税率2015年我国资源税决算收入为1034.94亿元，在税收收入中比重仅0.83%，资源税收入及其比重相对2014年均下降。生态文明建设是现代化布局的重要内容，资源税税率理应得以提高，整体税率偏低不适应去产能和节能减排的需要，资源税在促进资源节约的同时应发挥环境保护功能。资源税暂行条例决定纳税人具体适用的税率根据纳税人所开采或者生产应税产品的资源品位、开采条件等情况来确定，基本形成一矿一税的情形。但这没有考虑矿产资源储存量和回采率，不能体现矿产的稀缺性，激励矿产企业提高开采效率，实现资源可持续利用。墨西哥湾是美国重要的能源基地，阿拉巴马州石油和天然气开采税为8%，包括2%的保护税，而对由强化开采项目带来的增产仅征收4%，密西西比州为3%，德克萨斯州2.3%。路易斯安那州浓缩油税率12.5%，同时征收油田现场恢复费每桶原油、浓缩油1.5美分。可见，我国资源税整体税率偏低也因为相关税目较少，资源税需要综合考虑其储量和供给的持续性、开采和使用的有效性以及生态环境保护的重要性，应采用对资源开采、消费和剩余物排放等多环节计征，以及中央和地方多层次计征，提高资源税的综合税率，引导增长方式从高投入高能耗转向效率和质量的提高。（四）优化税权分配资源税名义上是共享税，但除海洋石油企业的资源税归中央外，其他资源税均归地方政府所有，这导致了资源的过度开发。分税制改革后地方税收减少，依赖土地出让的财政运行机制不仅地价和房价不断上涨，而且在一定程度上占用了具备生态功能农用地，不利于生态环境保护。资源税扩围上调后可以为地方财政增收，有助于缓解落后地区基层财政困难，应不失时机地强化地方政府资源保护和环境治理等责任，事权与财权相对应，发挥资源税改革后补偿环境污染、保护和恢复生态环境的功能。同时，推进环境资源保护立法，并赋予地方政府一定的税收立法权。在中央税基础上，一方面允许根据资源用途和消费能力等信息优化税率结构，增强引导性，提高资源配置效率，更好保护本地自然生态空间；另一方面允许根据资源构成和市场需求等情况增加征收项目和提高征税额度，取得相应收入，形成财力和事权相匹配的税权分配制度。。规范税收使用环境资源税的主要功能在于调节资源配置和引导产业优化，筹集财政收入并非其目的所在，当前我国资源税和排污收费在国家税收收入中比例较低，而且国外环境税收入比例也呈下降趋势，因此环境税改革要发挥好其调节功能，并规范税收使用。在国外环境税实践中，税收收入通常纳入专项基金专款专用，用于环境恢复、污染治理和技术研发等方面，而且基于双重红利理论的研究也注重环境税收入的再利用，建议环境税的收入用于减轻个人所得税、企业所得税和社会保障税等方面。环境资源税收入相对有限，规范使用环境税收入有助于其在征收和使用两个环节发挥其环境保护功能。三、税制生态化改革方案从我国环境资源税费制度现状和国外环境税改革实践看，环境税具有一定的必要性和可行性。环境税将污染成本内化到生产成本和市场价格，以税率反映资源的稀缺程度和外部成本，体现了环境资源的价值，可以有效的约束资源浪费、规制环境污染、激励技术进步和缓解资源稀缺性、补偿环境外部性、维持生态循环性进而理顺资源价格、改善环境质量和提高经济效率，促进社会经济可持续发展和自然生态可持续发展。同时应该注意到，国外环境税具有税基广泛性、税率灵活性、税种多样性等特征，环境税较少以独立税目呈现，碳税等征对污染物排放的税收成为环境税的主要形式。在后工业时代，环境税改革是促进可持续发展和税制结构优化的重要内容，环境税概念下的税种并不拘泥特定的形式，具体方案的设计有较大的发挥空间。（一）环境税思路环境税首要目的在于保护生态环境，即发挥税收制度的经济调节功能，而组织财政收入并非其目的所在。传统的税收制度倾向于展示人类改造自然所创造的物质文明，以对投入产出过程中的产品增值和个人及企业所得征税为主要形式，没有考虑经济增长所付出的环境资源成本，特别是不可再生资源消费的可持续性。因此，我国环境税改革需要以环境价值实现和生态价值补偿为出发点，理顺资源性产品价格体系，控制污染性物质排放规模，确保资源的有偿使用、环境的有序享用和生态的有度占用。基本思路是：征税目标要从经济活动中生产的“好产品”转向经济活动中引发环境问题的“坏产品”，将税收负担从居民和企业所得转移到自然资源及其产品的消耗消费和污染物的排放，从生产要素转向污染排放和资源的使用，从而调整对劳动和资本征税所形成的价格扭曲，促进就业和投资增长（Bosquet，2000；陆旸，2011）。基于环境税改革思路，一方面需要开征环境税，提高环境资源消耗成本，体现环境资源内在价值，对引发环境资源问题的经济行为增加税负；另一方面需要稳定宏观税负和避免重复征税，因此对资本和劳动要素所得应减轻税负，实现税负转移过程中有增有减的结构性调整。这种改革思路也是环境税双重红利理论的应用和国外绿色税制设计的经验。在双重红利实现条件的研究中，建议同时减轻个人所得税、企业所得税或社会保障税等税收，从而减少税收扭曲，保持经济增长过程中人力、财力和物力的协调，在环境改善同时促进就业，实现绿色红利和蓝色红利。在国外环境税改革实践中，注重环境税收入的再利用，相应收入通常纳入专项基金专款专用，用于环境恢复、污染治理和技术研发等方面，从环境税的征收到使用，既约束污染排放，也激励效率改进。（二）环境税导向绿色税制构建和生态补偿是我国生态文明建设重要内容。十八大报告明确指出国土是生态文明建设的空间载体；十八届三中全会提出要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间；“十三五”规划在对生态环境的改善中要求落实生态空间用途管制，加快建立生态价值评估制度和多元化生态补偿机制，建立绿色税收体系，保障国家生态安全。这表明将资源税扩展到占用以土地为生态载体的各种自然生态空间是绿色税制改革的一个重要方向。TimHayward（2005）在批评“全球资源红利”制度时提出了生态空间税（EcologicalSpaceTax）的概念和替代方案，这一概念与我国将资源税扩展到占用各种自然生态空间的改革思路较为一致。在其研究中，生态空间指提供生产所消耗的资源并吸收生产所排放废物的生物生产性土地和水域的聚合，而对生态空间的占用表现为生态足迹，并认为生态足迹能够全面体现资源的利用和环境的影响。生态足迹由Wackernagel&Rees（1992）最早提出，也称生态占用，其基本思想是人类通过劳动得到大自然馈赠的各种产品和服务都基于具有资源供给、环境调节和生态支持等功能的土地，通过生态足迹可以描述了一定时期、一定地区、一定人口和一定消费项目的所依赖具有各种功能的各种土地类型，因而量化了对自然生态空间的占用。KolersAvery（2012）在研究气候灾难、海平面上升造成岛屿国家生态难民危害时首次提到生态足迹税（EcologicalFootprintTax），也称之为生态空间税（EcospaceTax），建议以生态足迹定义土地使用，并认为超过生态承载能力的占用就像财政赤字一样在短期是可维持的，但最终会降低生态承载能力和服务功能，基于生态足迹的税收可以促进公正和土地利用。从生态空间税到生态足迹税，保护生态环境的税收思想不断发展，都将生态系统作为一个整体纳入征税范围，税基进一步明确为生态足迹，而且生态足迹测算方法的不断完善。生态空间税和生态足迹税的概念以及生态足迹理论和方法为我国绿色税制改革提供了理论依据和可行方案，将以生态足迹所描述的自然生态空间纳入征税范围已成为环境税改革新的方向，这不仅能够体现土地资源作为生态载体和具有价值功能的性质，也可以更好的应用生态足迹理论和方法。（三）环境税比较从当前环境税相关政策看，资源税、排污费和与土地相关的耕地占用税等是主要的税费形式，其中排污费在环保税草案中将实行费改税。排污税费即狭义的环境税，对产生污水、废气、固体废弃物以及噪音等行为征收，也可称之为环境污染税或环境保护税。这种税收制度基于负外部性的存在，以一定的污染产生为前提，通过税收补偿私人成本和社会成本的差额。一方面，对排污征税没有考虑全社会的污染物排放总量，忽视了环境的整体性和内在联系，不能在宏观上控制污染扩大和其他生态破坏。另一方面，对具有永久性的污染和破坏行为，私人成本和社会成本环境成本之差极大，环境税不仅难以约束，而且难以补偿恢复成本，这些污染不存在有效率边界，必须完全控制或恢复。基于生态足迹理论，污染排放和净化治理相结合，体现了排污对其他生态载体的影响和需求。通过生态足迹和生态承载能力的比较可以确定排污的效率边界，出现生态赤字则不存在有效率污染，保持生态平衡就需要全额补偿污染成本。因此，基于自然生态空间的环境税可以避免征税的片面性，兼顾投入产出，更加科学的解决环境资源问题。碳税是一种已成功应用并广泛研究的应对气候变暖的税收方案，基于对温室气体CO2的排放征收，属于狭义的环境税。从自然界碳的循环过程看，减少大气中的CO2可以从排放和吸收两方面展开，即减少碳源和增强碳汇，减少碳源可以减少生产生活向大气排放CO2，增强碳汇则可通过光合作用吸收大气中CO2，将大气中CO2固定到植被或土壤减缓温室效应。碳税以碳源为征税目标，没有将CO2的排放与具有固然能力的林地等碳汇结合起来，尽管这在碳排放明显超过大气可容纳能力的情况下合理，但根据边际成本确定税率不能反映碳汇生态服务功能所体现的物力。基于生态足迹理论，能源消耗所排放的CO2可以转化为具备固碳能力的土地，体现了碳源和碳汇的相对关系，既核算了能源消耗也量化了固碳所需要的覆被土地，因而更全面体现自然生态与社会经济相互作用，从生态足迹征税比征收碳税应对气候变化更具持久性和系统性。资源税和土地相关税收属于广义的环境税，在资源的开采和利用等环