DB45T-国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范编制说明

广西地方标准《国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范》（征求意见稿）编制说明2024年3月

目录一、标准来源、起草单位、起草人员 一、标准来源、起草单位、起草人员2023年8月，广西壮族自治区市场监督管理局印发《关于下达2023年广西地方标准制修订项目计划的通知》（桂市监函〔2023〕2257号），广西地方标准《国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范》（项目序号：2023-1456）通过立项审批。本标准由广西壮族自治区林业局提出，广西安全生产科学研究院、广西吉锐安全技术有限公司共同起草。为高质量编制广西地方标准《国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范》，成立标准起草小组并进行如下分工：姓名身份证号码工作单位职务/职称专业主要负责工作陈春西壮族自治区林业局处长自动控制组织协调、技术指导张西安全生产科学研究院硕士研究生，工程师林业工程负责起草标准草案、征求意见稿和标准编制说明、送审稿及编制说明的编写工作。李暑西壮族自治区林业局副处长电力系统控制及其自动化组织协调、技术指导李贤西壮族自治区林业局主任科员气象学协助标准文本及编制说明编写，组织调研讨论。曾觉西安全生产科学研究院硕士研究生，高级工程师应急管理科学与研究组织协调、技术指导杨文西安全生产科学研究院高级工程师安全工程协助标准文本及编制说明编写，组织调研讨论。韦西安全生产科学研究院助理工程师安全工程负责起草标准草案、征求意见稿和标准编制说明、送审稿及编制说明的编写工作。冯海西安全生产科学研究院硕士研究生，工程师安全工程协助标准文本及编制说明编写，组织调研讨论。宁皇西安全生产科学研究院助理工程师安全工程协助标准文本及编制说明编写，组织调研讨论莫耀林45012119950325318广西安全生产科学研究院助理工程师标准化协助标准文本及编制说明编写，组织调研讨论。二、制定标准的必要性和意义（一）政策依据2021年9月1日起施行的《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产”；第二十一条提及：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”；第四十一条提及：“生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施。生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。”（二）必要性广西是我国重要的森林资源富集区、森林生态优势区和林业产业集中区。2022年林业产业总产值约为8800亿元，同比增长3.68%，2023年林业产业总产值超过9300亿元。广西是全国最大的木材生产基地、人造板生产基地、林化产品生产基地、林浆纸一体化产业基地，国有林场是我区林业建设的重要组成部分。构建国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，是实现纵深防御、关口前移、源头治理的有效手段。安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设是生产经营单位安全生产的主体责任，也是林场主要负责人的重要职责之一。国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设作为林场安全管理的重要内容，是国有林场自我约束、自我纠正、自我提高地预防事故发生的根本途径。通过安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设将会使目前林场安全管理体系更加系统和深化，从根本上实现事故的纵深防御和关口前移。而纵观我国现行的国家标准、行业标准、地方标准、团体标准等，缺乏林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设标准及规范。根据标准编制组对自治区林业局各直属林场的前期调研，广西国有高峰林场及南宁树木园在2022年委托专业机构完成了安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，其余各国有林场均表示根据《安全生产法》及自治区林业局相关安全生产要求，均有意愿开展双重预防机制建设，但普遍反馈由于没有明确的林场双重预防机制建设标准，只能参考其他行业的双重预防机制建设标准开展建设，存在适用性不强、部分要求脱离林场实际等问题。意义双重预防机制是推动安全生产纵深防御、关口前移、源头治理，坚决遏制重特大事故频发势头的有效手段。同时，作为安全系统管理的两个核心环节，是国有林场安全生产主体责任和安全管理的重要内容。通过系统的进行风险点识别、风险评估与管控措施的确定，并对各个过程制定规则、原则，进行过程控制并做到持续改进，将会使企业安全管理体系更加系统和深化。制定广西地方标准《国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范》，填补了国有林场在双重预防机制建设工作方面的空白，对落实国有林场安全生产主体责任的有效抓手，同时提升了国有林场的安全管理水平具有积极意义。三、主要起草过程（一）第一阶段：成立编制工作组，确定工作方案。由广西安全生产科学研究院明确专人组成编制工作组，编制组全体成员共同研究讨论，明确各项具体工作，制定标准起草工作方案。编制小组收集、整理区内外有关国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设的标准规范、文献等相关资料，经认真分析、研究，最终确定广西地方标准《国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范》草案框架和标准要素。（二）第二阶段：制定标准草案，完成标准立项。结合我区对国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设的最新要求，按照GB/T1.1—2020《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》规定，并参考2022年广西国有高峰林场、南宁树木园在专家指导下完成的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制试点建设。针对国有林场经营特点，系统性开展风险辨识及评估，累计辨识评估388个风险点，充分识别国有林场在生产经营中的各类危险源，进行动态跟踪及管理。同时建立健全安全风险分级管控、隐患排查治理、安全生产责任制等安全管理制度，适时评估国有林场各类操作规程，使各国有林场建立持续运行的双重预防机制，经编制组全体成员共同研究讨论，起草完成广西地方标准《国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范》（草案）。随后推动完成地方标准申报工作，2023年8月正式立项。第三阶段：调研、专家研讨与向社会公开征求意见2023年11月-2024年3月，工作组深入广西壮族自治区国有六万林场、广西壮族自治区国有东门林场、广西国有高峰林场、广西国有七坡林场、广西国有派阳山林场等单位对广西地方标准《国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范》（草案）进行了讨论，编制组根据专家的意见进一步修改完善草案，深入讨论标准内容的全面性、科学性和可操作性，修改形成征求意见稿。四、制定标准的原则和依据，与现行法律、法规的关系，与有关国家标准、行业标准的协调情况（一）制定标准的原则和依据1.实用性原则本标准是在充分收集相关资料和文献，分析国内关于国有林场安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设相关文件要求，坚持与现行有关强制性标准协调一致，结合起草单位多年指导国有林场双重预防机制实践经验，开展标准起草工作。标准内容符合当前双重预防机制发展方向和行业需求，标准条款切实可行，具有较强的实用性和可操作性。2.协调性原则本标准编写过程中充分尊重知识产权，同时注重与相关法律法规的衔接，在内容上与现行法律法规、强制性标准协调一致。3.规范性原则本标准参照GB/T1.1—2020《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草，标准涉及国有林场双重预防机制建设的技术与管理要求等内容表达准确，引用数据来源真实可靠，指标科学、论证充分，标准质量有保证。4.前瞻性原则本标准在充分考虑当前国有林场双重预防机制建设现状和未来需求的基础上，标准条款规定的主要技术内容尽可能与我国现有水平相一致，避免起点过低或过高，在标准中还体现了个别特色性和先进性条款，为国有林场双重预防机制建设重要指导作用。（二）与现行法律、法规的关系，与有关国家标准、行业标准的协调情况本标准遵循《中华人民共和国标准化法》等法律法规，标准文本与上述等现行法律、法规和有关强制性国家标准相一致，与这些文件中的规定不存在矛盾，本标准的内容和各项指标不低于国家强制性标准及国家推荐性标准。经查新，国内暂未制定有与国有林场安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设规范相关的国家标准、行业标准、地方标准。五、主要条款的说明，主要技术指标、参数、试验验证的论述本标准主要内容有范围、规范性引用文件、术语和定义、总体要求、计划与准备、安全风险分级管控、隐患排查治理、信息化管理、文件管理、持续改进共10个部分。（一）范围本文件界定了国有林场开展安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设(以下简称双重预防机制建设)涉及的术语和定义，规定了双重预防机制建设的总体要求、计划与准备、安全风险分级管控、隐患排查治理、文件管理、信息化管理和持续改进等。本文件适用于广西壮族自治区行政区域内国有林场开展双重预防机制建设。技术内容参考依据是：《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》（GBT1.1-2020）关于范围的编写及专家提出的意见。（二）规范性引用文件主要引用了相关国家标准：GB6441企业职工伤亡事故分类GB/T13861生产过程危险和有害因素分类与代码GB/T23694风险管理术语GB/T27921风险管理风险评估技术GB/T33000企业安全生产标准化基本规范GB35181重大火灾隐患判定方法（三）术语和定义对国有林场、双重预防机制、主要负责人、相关方进行了定义。其中，国有林场主要依据国家林业和草原局关于印发《国有林场管理办法》中第二条“本办法所称国有林场是指依法设立的从事森林资源保护、培育、利用的具有独立法人资格的公益性事业、企业单位。”进行确定；双重预防机制主要依据国务院安委办印发《关于实施遏制重特大事故工作指南构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的意见》的要求并经研讨进行确定；主要负责人、相关方引用自GB/T33000-2016《企业安全生产标准化基本规范》中“3.3企业主要负责人”及“3.4相关方”的定义进行确定。（四）总体要求主要规定了双重预防机制的基本原则与基本程序。4.1.1条款主要依据《中华人民共和国安全生产法》第四十一条“生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施。”的要求，旨在防范化解重大安全风险，提出了国有林场应建立以主要负责人为核心的工作机制，保证全员参与，建立健全各项安全生产制度，全面辨识危险源，客观分析、评价风险，采取一切合理可行措施消除或控制风险，强化隐患排查、治理、验收闭环管理，防止和减少生产安全事故，持续提升安全绩效。4.1.2条款是针对已建立双重预防机制、安全生产标准化管理体系或职业健康安全管理体系的国有林场做的要求，双重预防机制作为安全系统管理的两个核心环节，在职业健康安全管理体系、安全生产标准化建设中均有明确要求并作为其基础关键环节存在。因此提出应将双重预防机制建设工作作为其安全生产标准化的重要组成部分。构建双重预防体系并不是给企业目前安全管理增加麻烦，更不是“两张皮”。对于扎实开展职业健康安全管理体系和安全生产标准化的企业，通过双重预防体系建设将会使目前安全管理体系更加系统和深化，从根本上实现安全管理的纵深防御和关口前移。4.1.3和4.1.4条款提出双重预防机制信息化的要求，主要依据国务院安委会办公室《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）指出，要“推进事故预防工作科学化、信息化、标准化”“强化智能化、信息化技术的应用”“要督促企业加强内部智能化、信息化管理平台建设，将所有辨识出的风险和排查出的隐患全部录入管理平台，逐步实现对企业风险管控和隐患排查治理情况的信息化管理”，功能内容主要依据广西应安联信息技术有限公司目前现有的平台功能要求进行确定。基本程序主要按照各章节条款的内容进行界定。（五）计划与准备主要规定了国有林场双重预防机制的组织机构、实施方案制定、制度建立健全、资料收集、安全教育及培训等。主要依据《安全生产法》第四条：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。”第五条：“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。”第十五条：“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。”第二十一条第五款：“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；”第二十八条：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。……”以及参考其他省的标准，结合区内国有林场实际，按照广西安全生产科学研究院在指导国有林场双重预防机制建设工作实际，明确国有林场双重预防机制准备工作阶段包括：成立组织机构、制定实施方案、建立健全制度、收集整理资料、安全教育及培训等内容及要求。成立组织机构主要是明确要求国有林场主要负责人牵头成立工作机构，符合《安全生产法》第二十一条的法定要求。双重预防机制建设涉及国有林场各部门和每位从业人员，由主要负责人牵头有助于开展双重预防机制建设。双重预防机制建设涉及的面比较广，所以需要分管负责人和各职能部门负责人以及安全、生产、技术、设备、电气、仪表等各类专业技术人员共同参与，才能更好的建设双重预防机制。成立组织机构制定实施方案主要是要求国有林场编写工作方案和部门制定实施方案，明确怎样做，做什么？做到人人参与。制定实施方案建立健全制度主要是明确双重预防机制建设的基本制度：按照制度开展建设工作，做到有章可循。建立健全制度收集整理资料主要是要求开展安全风险辨识前需要收集相关资料，本标准列举了12个方面的内容。国有林场进行分级管控资料收集、确保风险辨识评估全面、充分。安全教育及培训主要是要求开展双重预防机制建设前各层级的人员应具备相应的知识，比如：主要负责人至少明确本岗位对双重预防机制建设的法定要求；管理人员至少熟悉掌握双重预防机制建设流程，危险源辨识方法，风险评价方法，制定风险管控措施的内容，隐患排查治理知识及考核评估要求；其他从业人员至少熟悉危险源辨识方法，本岗位的安全风险及如何开展隐患排查。安全教育及培训（六）安全风险分级管控以安全风险辨识和管控为基础，从源头上系统辨识风险、分级管控风险，努力把各类风险控制在可接受范围内，杜绝和减少事故隐患。本标准明确风险分级管控程序包括风险划分、风险源辨识、风险评价、风险分级管控、风险告知五个步骤，从而实现对安全管理标的风险源头治理、关口前移，对管理区域内的风险隐患进行全面汇总，并制定符合风险分级管控相关管理要素的清单、报表，方便管理人员工作开展。风险划分因为国有林场的包含了营林分场、人造板产业及森林公园等，所以在做风险划分时要求根据林区分布、工艺流程、作业场所等进行划分。2.风险辨识危险源辨识包括基本原则、辨识对象及范围、辨识方法和动态管理等内容。规定的风险辨识是通过三大步骤实现的，即：分解作业步骤、对每一步骤中工艺流程进行危险辨识，找出危险点，针对找出的危险点提出防范措施。做到危险可见，风险量化，解决“认不清、想不到”的问题。（1）基本原则主要明确危险源应按照GB/T13861《生产过程危险和有害因素分类与代码》的规定开展辨识；事故类别应按照GB6441《企业职工伤亡事故分类标准》的规定进行划分。（2）辨识范围主要是明确辨识对象和范围，辨识对象应包括所有风险点的第一类、第二类危险源：第一类危险源是指生产过程中存在的，可能发生意外释放的能量（能源或能量载体）或危险物质称作第一类危险源。比如：燃气罐中的煤气。第二类危险源是指导致能量或危险物质约束或限制措施破坏或失效的各种因素称作第二类危险源；包括1、物的不安全状态。2、人的不安全行为。3、管理缺陷。比如：燃气罐的罐体及其附件的缺陷、使用者的违章操作等。辨识范围列举了6方面的内容，其中常规作业活动一般是指在固定区域、按照常规工作程序或规程进行的日常作业；非常规作业活动一般是指施工检维修过程中缺少工作程序和操作规程，或需要实行作业许可管理的危险作业。（3）辨识方法给出了宜采用的危险源辨识的方法和分析表的样式。主要考虑国有林场在双重预防机制建设过程中，辨识方法有很多种，分析表格式也五花八门，本标准经过广泛调研风险目前现行的辨识方法在国有林场的运行情况，国有林场反馈作业危害分析法（JHA）以及安全检查表法（SCL）两种方法操作更为简单，对辨识方法和分析表作出了采用的建议和分析表的样式，更好地指导国有林场及下属企业开展双重预防机制建设工作，减轻企业负担。（4）动态管理明确需要重新开展风险辨识的7种情形，主要是考虑当这些情形出现时，危险源会发生变化，风险管控措施也应该相应改变或增加，所以要求实行动态管理。3.风险评价风险评价包括风险分析、评价方法、固有风险和剩余风险评价、重大风险判定、较大风险判定、一般风险及低风险判定等内容。（1）评价方法明确应根据GB/T27921选取适当的评价方法。提供了国有林场在设备设施、作业活动开展分析评价时宜选用的风险评价方法分别为：风险矩阵法（LS）及作业条件危险性分析法（LEC），并给出方法具体评分标准。（2）风险分析要求国有林场应采用适宜的评价方法开展风险分析，对风险发生的可能性及其后果严重性进行定性、定量或半定量风险分析；风险定性分析是指确定风险的级别和风险顺序，预测未来的风险发展趋势。定量分析是指对风险发生的可能性和后果用数值量化，以确定风险事件的严重性。还要求在风险分析过程中应充分考虑安全风险管控措施的有效性。风险管控措施统计主要从工程技术措施、管理措施、教育培训措施、个体防护措施、应急处置措施等方面开展统计。主要解决统计现有管控措施时不知道如何入手的困惑。（3）固有风险和剩余风险评价要求对风险进行固有风险和剩余风险进行评价，以检验制定管控措施后的风险是否在可接受范围内，检验管控措施的有效性，如果采取管控措施后仍存在不可接受的风险则应增加相应风险管控措施。（4）重大风险判定、较大风险判定、一般风险及低风险判定主要依据实际工作进行确定。4.风险分级管控风险分级管控包括风险分级、基本原则、制定风险管控措施、风险管控措施评估等内容。按照技术、管理、防护和应急处置逻辑顺序制定实施完善的风险控制措施，解决了风险管控工作流于形式，不能落地，风险管控工作与实际工作严重脱节问题。（1）风险分级主要依据《关于实施遏制重特大事故工作指南构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的意见》中“安全风险等级从高到低划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险，分别用红、橙、黄、蓝四种颜色标示”明确安全风险级别应分为:重大风险、较大风险、一般风险和低风险，对应为红橙黄蓝四种颜色。（2）基本原则明确安全风险管控要分级、分类、分专业、分级别，分机构进行管控，目的是细化，具体落实管控工作。当发生生产安全事故后，原风险应提高管控级别：是指相关行业发生生产安全事故后，对事故涉及的安全风险提级管理周期应根据企业实际情况制定。本条主要考虑企业的管理机构、管理水平、管理能力各不相同；管理能力强，制度落实到位的企业提级管理周期适当缩短，反之，提级管理周期应加长。（3）制定风险管控措施明确制定风险管控措施时要从工程技术、管理、培训教育、个体防护及应急处置五方面进行，列举了管控措施的内容，对建设人员起到指导作用。（4）风险管控措施评估强调管控措施应组织专业技术人员或外部专家对风险控制措施进行评估，评估措施的可行性和有效性；主要考虑有些企业制定措施不全，措施不具有操作性和可行性，还有些措施出现了降低这方面的风险而有增加另外的风险，所以要求进行评估。5.风险告知风险告知包括安全风险公告栏、岗位安全风险告知卡、安全风险四色图、作业安全风险比较图、安全风险等级色谱要求和牌板格式。结合安全技术交底和隐患排查、风险管控的方式方法，将隐患按风险分级，制作成公告栏、告知卡并绘制“四色图”、风险比较图，从而做到风险“早知道、早发现、早处置”，才会降低风险，减少或降低安全事故导致的损失。通过风险告知可有效管控企业安全隐患风险或减少安全事故的发生率，并可相互监督，杜绝违章操作和指挥。（1）安全风险四色图明确了国有林场的四色图制作要求及设置位置。（2）作业安全风险比较图明确比较图的绘制方法，采用图形的方式更直观展示出作业活动的安全风险等级，帮助管理人员更好地理解和比较不同作业的安全风险水平的同时，也可以使管理人员更好地制定预防性措施。（3）安全风险公告栏、岗位安全风险告知卡明确公告栏和告知卡的设置位置和内容，内容中的风险等级强调是固有风险等级。主要有：——野外作业；——野生动物人工繁育和经营利用场所；——木材加工；——森林防火；——林业危险化学品；——森林旅游康养场所；——国有林区道路交通；——国有林区汛情；——消防安全。其他技术内容参考依据是：《风险管理原则与实施指南》(GB/TZ4353-2009)、《风险管理风险评估技术》（GB/T27921）、《安全评价通则》（AQ8001-2007）、《工贸企业重大事故隐患判定标准》等文件。隐患排查治理以隐患排查和治理为手段，认真排查风险管控过程中出现的缺失、漏洞和风险控制失效环节坚决把隐患消灭在事故发生之前。《规范》涵盖了安全隐患排查治理中事故隐患分级、事故隐患排查、事故隐患治理、事故隐患验收、事故隐患统计分析和应用五个步骤的基本要素和工作内容，处理流程清晰、简洁、快速灵活，对隐患排查治理工作进行及时、有效地跟踪，实现并完成隐患排查、上报、整改、复查、记录留痕、表单存档等一系列闭环工作。技术内容参考依据是：《企业安全生产标准化基本规范》（GB/T33000-2016）、等标准文件。1.隐患分级主要依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（安全监管总局令第16号）的规定将事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。2.事故隐患排查这是事故隐患排查治理的重点内容，对排查类型、排查频次、排查组织级别、排查清单、排查计划和实施排查作出明确规定和要求。帮助管理人员解决怎样查隐患，谁来隐患，查什么，何时查的问题。按照《安全生产法》对双重预防机制建设的要求：一是要