2026年积极应对人口老龄化年度计划

2026年积极应对人口老龄化年度计划一、工作基础与现状研判截至2025年末，全国60周岁及以上老年人口达2.96亿，占总人口比例21.1%，其中65周岁及以上老年人口2.18亿，占总人口比例15.5%，人口老龄化进入中度发展阶段的特征持续凸显。从结构特征看，失能失智老年人口突破4800万，空巢、独居老年人口占比升至54.2%，80周岁及以上高龄老年人口年均增速达4.6%，养老服务需求总量扩张与结构分化的趋势同步加剧；从供给短板看，全国养老机构护理型床位占比为58.2%，距离“十四五”规划55%的底线目标虽已达标，但优质护理资源区域分布不均衡问题突出，中西部农村地区护理型床位占比仅为42.7%，居家社区养老服务覆盖率城市为82.3%、农村仅为51.6%，老年助餐、居家照护等基础服务的可持续运营机制尚未完全建立；从支撑体系看，基本养老保险参保率稳定在95%以上，但第一支柱替代率仍维持在45%左右，第二、第三支柱覆盖人群不足总参保人口的18%，长期护理保险制度试点覆盖人口仅1.7亿，老年健康服务体系的连续性、协同性不足，老年人医养结合服务覆盖率仅为63.4%。2026年是“十四五”规划收官冲刺的关键之年，也是衔接“十五五”应对人口老龄化中长期规划的重要过渡节点，全年工作必须坚持问题导向、目标导向、结果导向，聚焦供给短板、机制堵点、民生痛点，推动积极应对人口老龄化各项工作落地见效，为构建兜底性、普惠性、多样化的养老服务体系奠定坚实基础。二、总体要求（一）指导思想坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，统筹解决老年人“急难愁盼”问题，着力完善养老服务供给体系、老年健康支撑体系、老年民生保障体系、银发经济发展体系、老年友好社会建设体系，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。（二）基本原则1.兜牢底线与普惠扩容并重：优先保障特困、低保、低收入、失能失智、高龄独居等困难老年群体的基本养老服务需求，同时扩大普惠性养老服务供给，覆盖绝大多数普通老年群体，兼顾中高端个性化服务需求，构建多层次服务格局。2.居家社区与机构协调互补：巩固居家社区养老的基础地位，强化街道社区养老服务设施的网络支撑作用，推动养老机构专业化服务向居家社区延伸，实现机构、社区、居家养老服务的互联互通、资源共享。3.深化改革与要素保障协同：聚焦养老服务领域的“放管服”改革堵点，破除社会力量参与的体制机制障碍，强化土地、财政、人才、金融等要素保障，提升养老服务行业的可持续运营能力。4.政府引导与市场激活结合：履行政府在制度建设、规划引领、兜底保障、行业监管等方面的职责，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发银发经济发展活力，形成多元参与的发展格局。（三）年度目标1.养老服务供给：全国护理型床位占养老机构总床位比例提升至62%，居家社区养老服务覆盖率城市达到90%、农村达到65%，建成1.3万个标准化老年助餐点，实现特殊困难老年人月探访率100%。2.老年健康支撑：65周岁及以上老年人城乡社区规范健康管理服务率达到70%，二级及以上综合性医院设置老年医学科的比例达到70%，医养结合机构数量较2025年增长10%，老年人家庭医生签约覆盖率达到85%。3.民生保障水平：基本养老保险参保率稳定在95%以上，企业年金、职业年金覆盖人数突破7000万，个人养老金参保人数突破5000万，长期护理保险制度试点覆盖人口突破2亿，困难老年人养老服务补贴覆盖率达到100%。4.银发经济发展：培育200家以上具有全国影响力的养老服务龙头企业，老年用品产业规模突破6万亿元，养老服务从业人员总量突破400万人，其中持证护理员占比达到40%。5.老年友好建设：全国示范性老年友好型社区总数突破1万个，完成20万户特殊困难老年人家庭适老化改造，公共服务场所适老化改造覆盖率城市达到80%、农村达到50%，老年人运用智能技术困难问题得到根本性缓解。三、重点工作任务（一）完善基本养老服务制度体系1.落实《国家基本养老服务清单》动态调整机制，2026年3月底前完成全国省级层面清单的制定发布，明确服务对象、服务项目、服务标准、支出责任，重点将特困老年人集中供养、低收入失能老年人护理补贴、高龄老年人津贴、特殊困难老年人居家探访等纳入必保项目，建立清单与财政支出责任的衔接机制，中央财政对中西部欠发达地区的基本养老服务补助比例提高10个百分点，全年安排中央专项补助资金120亿元，确保清单内所有服务项目100%落实到位。2.健全养老服务精准识别机制，2026年6月底前完成全国统一的老年人能力综合评估标准落地，依托街道（乡镇）、社区（村）基层力量，对全国60周岁及以上老年人开展全覆盖能力评估，建立全国统一的老年人能力评估数据库，评估结果与养老服务补贴、长期护理保险待遇、公办养老机构入住轮候等直接挂钩，实现困难老年人精准识别、精准帮扶。3.优化公办养老机构兜底保障功能，推动县级特困人员供养服务机构（敬老院）全部转型为区域养老服务中心，在保障特困人员集中供养需求的基础上，将不少于40%的床位面向社会低收入、失能失智、高龄独居老年人开放，收费标准由各地按不高于当地普惠型养老服务价格的80%核定，全年新增特困人员集中供养床位10万张，确保有集中供养意愿的特困人员集中供养率达到100%。（二）扩大居家社区养老服务有效供给1.补齐居家社区养老服务设施短板，2026年启动街道（乡镇）区域养老服务中心、社区养老服务驿站建设三年行动，全年新建街道区域养老服务中心800个、社区养老服务驿站3200个，严格落实新建住宅小区按每百户20平方米以上标准配套建设养老服务设施，同步实施老旧小区养老服务设施补短板工程，通过租赁、置换、购置等方式，确保老旧小区养老服务设施配建率达到70%以上，所有养老服务设施全部无偿或低偿交由专业养老服务机构运营。2.推进老年助餐服务提质扩面，按照“政府补一点、企业让一点、个人出一点”的原则，构建“中央厨房+社区助餐点+上门配送”的老年助餐服务网络，全年建成标准化老年助餐点1.3万个，其中农村地区占比不低于40%，重点解决独居、空巢、失能老年人的吃饭难问题。建立老年助餐服务补贴制度，对低保、低收入老年人给予每餐3-5元的就餐补贴，对行动不便老年人的送餐服务给予每次2-3元的配送补贴，中央财政按每个助餐点每年10万元的标准给予一次性建设补助，地方财政按实际服务人次给予运营补贴，确保老年助餐服务可持续运营。3.强化居家照护服务供给，依托社区养老服务驿站，为居家老年人提供助浴、助洁、助医、助行、助急“五助”服务，全年开展居家上门服务不少于1.5亿人次。建立居家照护喘息服务机制，对长期照护失能老年人的家庭成员，每年提供不少于14天的免费临时照护服务，所需资金从养老服务补贴资金中列支。2026年完成20万户特殊困难老年人家庭适老化改造，重点对地面防滑、扶手安装、厕所改造、智能呼叫设备配置等给予全额补贴，鼓励有条件的地区对普通老年人家庭适老化改造给予30%-50%的补贴。（三）提升机构养老服务质量与供给效率1.优化养老机构结构布局，重点发展护理型养老机构，全年新增护理型床位25万张，优先支持失能失智专业照护机构建设，对护理型床位占比达到80%以上的养老机构，给予每张床位1万元的一次性建设补贴，并按实际入住失能老年人数量，每人每月给予200-300元的运营补贴。推动乡镇敬老院转型升级，全年完成1000所农村敬老院的护理功能改造，确保农村养老机构护理型床位占比提升至50%以上。2.推进养老机构标准化建设，2026年出台《养老机构服务质量星级划分与评定》国家标准，全年完成80%以上的存量养老机构星级评定工作，对评定为三星级以上的养老机构给予运营补贴上浮10%的政策支持。建立养老机构服务质量动态监管机制，依托全国养老服务信息系统，对养老机构的人员资质、服务质量、安全管理等进行实时监测，全年开展不少于2次的全国性养老机构安全隐患排查整治行动，坚决遏制重大安全事故发生。3.激发公办养老机构运营活力，稳步推进公办养老机构公建民营改革，2026年新增公建民营养老机构1000家，优先选择具有3年以上养老服务运营经验、无不良信用记录的专业机构承接运营，公建民营收益全部用于养老服务事业发展。探索公办养老机构连锁运营模式，支持运营规范、服务优质的公办养老机构托管周边中小养老机构、社区养老服务设施，实现品牌化、连锁化、标准化发展。（四）健全老年健康支撑体系1.强化老年健康预防保健，落实国家基本公共卫生服务项目，为65周岁及以上老年人每年提供1次免费健康体检、健康指导、慢性病筛查等服务，全年65周岁及以上老年人高血压、糖尿病规范管理率分别达到75%、70%。推进老年人认知障碍筛查干预工作，在100个城市开展老年认知障碍友好社区建设试点，对筛查出的认知障碍早期老年人建立台账，提供非药物干预、家庭照护指导等服务，全年完成不少于500万老年人认知障碍筛查。2.完善老年医疗服务网络，推动二级及以上综合性医院全部设置老年医学科，2026年实现70%的二级及以上综合性医院老年医学科全覆盖，鼓励医疗机构开设老年病专科门诊，为老年人提供多学科整合式诊疗服务。优化老年人就医绿色通道，所有公立医疗机构实现老年人优先挂号、优先就诊、优先缴费、优先检查、优先住院，老年人就医免挂号费政策覆盖所有公立医疗机构。3.深化医养结合服务供给，支持养老机构内部设置医疗机构，对符合条件的养老机构内设医疗机构按规定纳入医保定点范围，2026年实现100张床位以上的养老机构全部设置卫生室或医务室。推动医疗机构与养老机构建立签约合作机制，全年新增医养签约合作对5000个，医疗机构定期为养老机构老年人提供上门巡诊、健康管理、慢性病诊疗等服务。发展社区医养结合服务，依托社区卫生服务中心、乡镇卫生院，建设集医疗、护理、养老、康复于一体的社区医养结合服务中心，全年新建社区医养结合服务中心1200个。4.完善长期护理保险制度，总结15个长期护理保险试点城市经验，2026年将试点范围扩大至30个城市，覆盖人口突破2亿，统一长期护理保险的参保范围、筹资标准、待遇水平、评估标准，重点保障重度失能老年人的基本护理需求，政策范围内护理费用支付比例不低于70%。鼓励商业保险公司开发商业长期护理保险产品，对个人购买商业长期护理保险的支出，按规定纳入个人所得税专项附加扣除范围。（五）完善多层次养老保障体系1.巩固基本养老保险保障功能，落实基本养老金合理调整机制，2026年按照5%左右的幅度调整退休人员基本养老金，按时足额发放到位。推进职工基本养老保险全国统筹，完善统一的社保经办服务体系，提高养老保险基金抗风险能力。扩大城乡居民基本养老保险参保覆盖面，为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准养老保险费，确保适龄参保人员应保尽保。2.大力发展补充养老保险，推动企业年金、职业年金扩面，重点推动中小微企业建立企业年金，鼓励用人单位建立企业年金与职工工龄、贡献挂钩的缴费机制，2026年企业年金、职业年金覆盖人数突破7000万。推进个人养老金制度落地，优化个人养老金缴费、投资、领取全流程服务，对缴纳个人养老金的参保人员，按每年12000元的限额标准在税前扣除，鼓励金融机构开发适合老年人的低风险、收益稳定的个人养老金产品，全年个人养老金参保人数突破5000万。3.完善老年人社会福利和救助制度，统一高龄津贴制度，对80周岁及以上老年人按年龄梯度发放高龄津贴，最低标准为80-89周岁每人每月50元、90-99周岁每人每月100元、100周岁及以上每人每月300元，有条件的地区可适当提高标准。完善失能老年人护理补贴制度，对低保、低收入家庭中的失能老年人，按重度、中度、轻度失能分别给予每人每月不低于300元、200元、100元的护理补贴。完善老年人临时救助制度，对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等导致基本生活陷入困境的老年人，及时给予临时救助，确保不发生冲击社会道德底线的事件。（六）促进银发经济高质量发展1.优化银发经济发展政策环境，2026年出台《银发经济产业发展指导目录》，明确老年用品制造、养老服务、健康养生、老年旅游、老年教育等重点发展领域，对纳入目录的产业项目，在土地供应、财政补贴、税收优惠、金融支持等方面给予政策倾斜。全年安排中央预算内投资50亿元，支持银发经济产业园区建设，培育一批产业链完整、带动效应强的银发经济产业集群。2.加快老年用品产业发展，支持企业研发生产适合老年人的康复辅具、智能穿戴设备、养老照护产品、适老化家居产品等，重点发展失能老年人照护机器人、认知障碍老年人定位手环、智能健康监测设备等高科技产品，对研发投入占比超过5%的老年用品企业，按研发投入的10%给予最高500万元的补贴。建立老年用品质量监管体系，出台老年用品质量安全国家标准，严厉打击针对老年人的假冒伪劣产品，全年开展不少于2次的老年用品市场专项整治行动。3.培育养老服务新业态新模式，发展“互联网+养老服务”，建设全国统一的智慧养老服务平台，整合居家社区养老服务资源，实现老年人需求与服务供给的精准对接，2026年智慧养老服务平台覆盖全国50%以上的城市社区。发展老年旅游、老年教育、老年文化、老年体育等幸福产业，鼓励旅游企业开发适合老年人的慢节奏、高品质旅游产品，支持各类院校、社会力量举办老年大学，2026年老年大学（学校）覆盖全国70%以上的乡镇（街道）。4.加强养老服务人才队伍建设，实施养老服务人才素质提升工程，2026年全年培养培训养老护理员100万人次、养老院院长1万人次、老年社会工作者5万人次，落实养老护理员职业技能等级补贴制度，对取得初级、中级、高级、技师、高级技师职业技能等级证书的养老护理员，分别给予1000元、2000元、3000元、5000元、10000元的一次性补贴。建立养老服务从业人员薪酬指导制度，明确养老护理员最低工资标准不低于当地城镇非私营单位就业人员平均工资的80%，对在养老机构连续工作满5年的护理员，给予一次性1万元的岗位津贴。鼓励普通高校、职业院校开设老年服务与管理、老年医学、康复治疗等相关专业，对开设相关专业的院校给予每生每年1万元的专业建设补贴。（七）建设老年友好型社会1.推进老年友好社区建设，2026年新创建全国示范性老年友好型社区2000个，重点完善社区的适老化设施、养老服务设施、老年文化活动设施，建立社区老年人志愿服务队伍，为老年人提供互助养老、精神慰藉等服务。支持社区建立“时间银行”互助养老机制，鼓励低龄健康老年人为高龄、失能老年人提供照护服务，服务时间可兑换未来自身所需的养老服务，2026年“时间银行”覆盖全国30%以上的城市社区。2.加快公共服务设施适老化改造，推进城市道路、公共交通、公园广场、商超、银行、医院等公共服务场所的适老化改造，重点完善无障碍通道、扶手、电梯、无障碍卫生间等设施，2026年城市公共服务场所适老化改造覆盖率达到80%，农村公共服务场所适老化改造覆盖率达到50%。推进互联网应用适老化改造，所有政府网站、政务服务平台、公共服务类移动应用全部完成适老化改造，开发大字体、高对比度、语音辅助等功能，简化操作流程，解决老年人运用智能技术困难问题。3.丰富老年人精神文化生活，完善老年公共文化服务体系，公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等公共文化场所全部向老年人免费开放，定期开展面向老年人的文化讲座、艺术培训、展览展示等活动。广泛开展老年文体活动，组织开展全国老年文化艺术节、老年人健身运动会等群众性活动，支持社区组建老年合唱团、老年舞蹈队、老年健身队等文体团队，丰富老年人日常精神文化生活。4.维护老年人合法权益，完善老年人法律援助制度，在所有街道（乡镇）设立老年人法律援助工作站，为老年人提供免费法律咨询、法律援助等服务，对涉老年人的赡养、财产、婚姻等案件优先受理、优先办理、优先执行。严厉打击针对老年人的电信诈骗、养老诈骗、非法集资、虚假宣传等违法犯罪行为，建立常态化的老年人防诈骗宣传教育机制，全年开展老年人防诈骗宣传活动不少于10万场次，切实保护老年人的财产安全。5.促进老年人社会参与，实施“银龄行动”计划，鼓励低龄健康老年人参与志愿服务、基层治理、关心下一代、公益慈善等社会活动，2026年全国老年志愿者注册人数突破3000万。支持老年人就业创业，清理取消对老年人就业的不合理限制，对吸纳老年人就业的用人单位按规定给予社保补贴，支持有条件的老年人创办小微企业、参与乡村振兴等事业，实现老有所为。四、保障措施（一）强化组织领导健全党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下协同联动的积极应对人口老龄化工作领导机制，各级政府要将积极应对人口老龄化工作纳入年度重点工作任务，主要负责同志亲自抓、负总责，每年至少召开2次专题会议研究部署养老服务工作。完善考核评价机制，将养老服务体系建设、老年健康支撑体系建设、基本养老服务落实等内容纳入地方政府绩效考核指标体系，考核结果与地方政府领导班子评价、相关专项资金分配挂钩。（二）强化要素保障加大财政投入力度，2026年全国财政用于养老服务的支出占一般公共预算支出的比例不低于3%，优化财政支出结构，重点向兜底保障、居家社区养老、农村养老、护理型床位建设等领域倾斜。完善土地支