食品药品监管体制历史沿革、现状与发展

食品药品监管体制历史沿革、现状与发展

对当今食品药品监管体制的分析应当主要聚焦在食品平安监管体制

的发展变更匕药品监管体制自国家食品药品监督管理局成立以后并没有

什么变更，只是随着食品平安监管体制的变更在变换所属部门，其实际监

管体制、机制与制度设计始终保持着相对稳定的状态。但是，当今一些地

区以“市场监管体制”替代“食品药品监管体制”的变革也对药品监管

产生了巨大的影响，这一点在后文中将一并分析。

对当今食品平安监管体制的分析同时还必需建立在对既往体制产生、

发展的历史沿革的分析总结之上。因此，本文第一部分是对食品平安监管

体制历史沿革的简洁回顾与分析。在厘清既往体制的由来与利弊之后，可

以清楚地看到当今食品药品平安监管体制的历史渊源。本文其次部分将着

重对当今食品药品监管体制的不同类型进行分析，得出初步结论。第三部

分是本文的重点。在对食品药品监管体制的发展方面，本文将尝试得出适

合中国当今国情、将食品药品平安保障这一公共目标收益最大化的体制建

设构想。

本文强调“基于监管实践的分析”，是希望从“自下而上”的角度对

体制的利弊做深化的探讨。对某一行政休制的分析当然离不开行政管理

学、行政法学等理论的借鉴，但是罔顾食品药品监管实践生态的存在，则

分析将无法难免“不接地气”，结论最终可能“大而无用”。

一、2016年以前食品药品监管体制的回顾与分析[1]

迄今为止，笔者将食品平安监管的历史变迁大致分为四个阶段，即：

以“食品卫生”为主导思想的“单一部门”监管阶段；以“食品平安”为

主导思想的“多部门”初级监管阶段；食品平安监管的“多部门”纵深发

展阶段；和以食品平安为主的多种体制并存的“一体化监管”阶段。

几个对体制变革产生巨大影响却存在争灰的事实。

一是，XX年以前，中国的食品平安监管是以“食品卫牛”为概念、

以卫生行政部门负责的“单一部门”监管体制。这种体制初现于1953年,

“新中国成立初期，中国政府对食品的关注主要是足够的粮食供应问题，

对食品平安的关注则主要源于由卫生问题引发的疾病和中毒事

务。”[2]1953年，政务院第167次政务会议确定成立与行政区划相一样

的省、地、县三级卫生防疫站。

1965年，国务院批转《食品卫生管理试行条例》，条例规定：“卫生

部门应当负责食品卫生的监督工作和技术指导”。这种“单一部门”的体

制模式始终延长到xx年。这一时期的监管以“结果”导向为主，监管的

外延领域、范围、以与内容都相对较为简洁。其间，尽管1979年改革开

放以后的食品卫生监管内容渐渐丰富，法律法规逐步建立，但是整体的

“单一部门”的“食品卫生”监管形态并没有发生根本性的变更。在此期

间，虽然卫生部门几经变革、努力适应不断发展变更的食品平安客观形势

的须要，但却依旧不能够满意食品平安监管任务的要求。尽管有观点认为

食品平安监管的“多部门化”是从1995年起先的，但是从体制变迁的历

史与各部门“三定方案”的规定、以与实际行使的监管职责分析，没有证

据表明在xx年以前，农业、质监和工商部门在详细履行行政监管职责方

面真正参加了食品平安监管。[3]有观点把出入境检验检疫部门对进口食

品的监管作为是当年已然是“多部门监管”体制的一个证据列出，这明显

是不成立的。

二是，在中国食品平安监管体制的历史发展中，以“食品平安”为正

确概念出现的食品平安监管，是与“多部门分环节监管”模式同时出现

的。其标记应当以XX年《国务院关于进一步加强食品平安工作的确定》

为标记。这也是“食品平安”概念第一次出现在国家级规范性文件里。

三是，于XX年成立的国家食品药品监督管理局并未履行过详细的食

品平安监管职责。站在历史的角度回顾其角色定位，充其量不过是一个

“协调者”的角色。与其“三定方案”的职责给予的确比较吻合，即“综

合监督、组织协调、依法组织对重大食品平安事故的查处”。当时该局内

部主责食品平安的机构设置也证明白这一点。

XX年至2016年的食品平安监管体制的回顾与特点。

一是“多部门分环节监管”是当时监管体制的主要模式。食品平安监

管的详细职责由农业、质监、工商和卫生等四个部门主要负责。同时，商

务、出入境、公安、城管等部门也分别担当了一些相关职责。二是国家食

品平安协调机构的设立，以与在省级出现的三种协调机构设立的模式是凸

显食品平安监管制度与体制起先正式登上历史舞台的标记，其宣示意义大

于其实际发挥的作用。三是从中心到地方的纵向体制建立顺畅，各部门是

在原有建制上增加职能，对食品平安监管体制的建立并无影响。四是各级

地方政府作为食品平安的责任主体的制度设计起先运行。但是积蓄已久的

食品平安问题“井喷式”的爆发使公众的容忍底线不断上升，政府面临的

压力不断增大，在无法有效遏制食品平安问题的现实中，对食品平安监管

的责难自然日益高涨。然而，相对于刚刚组合到一起的食品平安监管“多

兵种”混合编队而言，迎战这种没有缓冲期的“硬仗”多少有些无奈，由

三是肯定程度上解决了权利过于集中导致的“规制被俘获”和“寻

租”问题。权力导致腐败，肯定权力导致肯定腐败［4］。“单一部门”体

制极易产生相对的“肯定权力”。多部门监管使食品平安监管的权力分属

于不同部门，并且由于食品生产经营活动之间的自然相关性，各部门之间

自然形成了相互监督、相互制约的现实。

2、在形式上实现了从某一食品生产经营行为的监管到从“农田到餐

桌”的全过程监管。“从农田到餐桌”的全过程监管是食品平安监管的基

本思想之一。实现这一思想不仅须要与监管需求相适应的专业监管执法人

员队伍，并且还须要针对不同类型食品生产经营活动的监管措施、方法与

结果评估。多部门分环节监管在肯定程度上做出了解决这个问题的尝试。

3、“分散化的公共治理”模式使食品平安监管的透亮度、社会参加

度发生显著变更。多部门监管使得食品平安风险的信息不再是在一个封闭

的“单一部门”内部流淌，而“被迫”进行跨部门流淌。这种信息流淌随

着部门连接的刚性需求、“分环节问责制”力度的加大、以与食品平安统

一目标的整合要求等因素变更，渐渐变得公开透亮。加上政府信息公开要

求的力度不断增大，食品平安的公众参加度在这一时期发生了较为显著的

变更。

4、“多部门”的协同治理推动了中国食品平安监管的历史进程。对

同一目标的不同治理使很多过去被掩盖的问题浮出水面，成为各部门常常

争辩的话题。争辩的负收益可能是推诿扯皮、“齐抓不管”，但是，不容

忽视的一个正收益是问题的曝光与建立在争辩基础之上的辨析。与问题被

掩盖相比，问题的暴露意味着解决的可能，而争辩往往是得出正确结论的

必由之路。站在历史的今日回顾这一时期各部门的争辩，一个不争的事实

是：很多问题的解决真正推动了食品平安监管的发展。

“负收益”分析

1、多部门监管的“边界”不清导致权责不清、推诿扯皮、“齐抓不

管”的状况屡见不鲜，成为社会公众诟病的众矢之的。对同一公共事物的

跨部门协同监管必定会出现协同不力的诸多问题。“边界”不清便是其中

之一。在这一时期，食品平安概念与如何监管的“新生态”状态，和各部

门“初学乍练”的“新生态”交织在一起，再加上分环节监管只是一个基

本分工，对于详细职责确权在标准体系、风险管理、行为监管、行政惩罚

等诸多方面都存在着须要进一步厘清的问题，所以各部门之间的“边界”

模糊不清是一种客观事实。出于“趋利避害”的“理性经济人”选择，各

部门的推诿扯皮成为这一时期渐渐显现的问题。在肯定程度上造成了一些

食品平安问题的监管“真空”。

2、各部门各自为政的监管模式导致食品平安监管的各自为政，造成

信息沟通不畅、监管原则、制度、方法、行为等不一样现象，客观上造成

了食品平安监管的“混乱”局面。食品平安监管是建立在肯定自然科学专

业基础之上的政府公共管理事务。就专业学问与监管阅历而言，除当时分

工负责餐饮服务环节的卫生行政部门以外，农业、质监、工商部门均属严

格意义上的“外行”。与此同时:各部门在各自的监管领域均有一套相对

成熟固定的监管思想与实践方法，“路径依靠”便自然而然地成为了各部

门的选择。如质监部门将食品平安法给予的“食品生产许可”职责与其原

来执行的“工业生产许可证管理制度”合二为一；工商部门对“食品流通

许可”的详细做法基本参照《营业执照》的注册方法，等。客观来说，这

种“路径依靠”是可以理解的。但是却对食品平安的统一监管原则形成了

负面影响。一个直观的问题就是：食品生产经营者将无所适从。他们要在

不同的“环节”根据不同部门的要求去办理相关事项；而由于标准、检验

检测、监管行为与方式、案件查办等详细职责行使方面的差异，食品生产

经营者同样的行为却很可能遭受来自不同部门的不同判定。同时、由于部

门间的自然分野，“信息割据”成为常态，尽管有食安办、食品药品监管

部门等综合协调部门的信息整合，但是相对于大量须要无缝隙连接的详细

监管信息沟通而言，其作用并不明显。

3、食品平安监管的“无缝隙”化、整体化要求无法实现；无法适应

食品生产经营活动和食品消费多样化、多元化的发展趋势。形式上的多部

门全过程分环节监管体制遭受了跨部门协同监管的问题瓶颈。这种“缝

隙”的存在使全过程监管的实际效果大打折扣，食品平安整体化的目标在

“协同逆境”下难以实现。与这一监管体制逆境形成对比的是：食品消费

随着社会的发展呈现出多元化需求的趋势，食品生产经营活动在市场需求

的驱动下也起先快速发展。本已捉襟见肘的多部门监管更加无法适应这种

变更。在此形势下，催生了当今食品药品监管体制的改革。

二、当今食品药品监管体制利弊分析

当今全国食品药品监管体制在两个维度上存在着不一样的情形:一是

在部门设置的“横向”维度上存在着食品药品监督管理部门和市场监管

部门的状况；二是在“纵向”维度上存在着“垂直”管理与“属地”管理

的状况。两个维度的交叉使当今的食品药品监管体制呈现出一种奇妙的

“混乱”局面。

当今食品平安监管体制类型

1、“属地管理”且省级为“食品药品监管部门”、基层监管为市场

监管部门的模式。代表省市：全国大部分省方。

2、“垂直管理”的市场监管模式。代表省市：天津。

3、“垂直管理”的食品药品监管模式。代表省市：北京。

体制对比分析

1、“属地管理”模式与“垂直管理”模式的比较分析

“属地管理”模式是指基层食品药品监管部门由同级地方人民政府

管辖、即所谓“人、财、物”和工作均由同级地方政府负责的体制模式。

“垂直管理”模式是指基层食品药品监管部门由上级食品药品监管

部门管辖、“人、财、物”和工作均由上级食品药品监管部门负责的体制

模式。

从食品药品监管的角度动身，两种体制模式的对比与利弊分析如下。

一是监管“驱动力”分析。

食品药品平安是关系到每一个人身体健康、生命平安的基本民生问

题。对于这一“公共产品”本质的相识，在两种管理体制模式中应当没有

区分，也是食品药品监管的最根本的驱动力。但是，由于同级地方政府和

上级食品药品监管部门的职责区分较大，基于同一相识的驱动力并不相

同。地方政府除了须要对本地区的各种平安负责以外，还担当着经济发展、

社会稳定、地区建设、环境优化等很多公共管理职责。现实中“身兼数职”

的地方政府实际存在着以下“驱动力”不足的情形：在多项政府绩效评估

面前，完成能够彰显政绩的经济增长、财政税收、社会稳定等指标自然会

排在以“一帆风顺”为标记的食品药品平安监管前面；在食品药品监管力

度加大、对地区食品药品生产经营者违法行为的惩罚往往会与生产经营者

形成正面博弈，而这一博弈的第三方参加者一一地方政府则可能由于“规

制被俘获”的缘由，以“维护地区经济发展”等理由而明示或示意监管部

门“放水”，这时候“属地管理”的体制将形成负向“驱动力”。这并非

是逻辑推断，在当今很多食品药品监管“属地管理.”的地区这种状况并不

罕见。

就“驱动力”而言，在“垂直管理”体制中，同为食品药品监管部门

的上一级管理者则可以从体制上规避上述问题。不仅如此，在以“平安换

市场”的问题博弈中，“垂直管理”体制还可以在肯定程度上对地方政府

形成制约。

二是监管的“权责对应”关系分析。

食品平安“属地管理”的相识源于“权责对应”的思想，依据是刚刚

修订的《食品平安法》。本法第六条规定："县级以上地方人民政府对本

行政区域的食品平安监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区

域的食品平安监督管理工作以与食品平安突发事务应对工作，建立健全食

品平安全程监督管理工作机制和信息共享机制。”应当说，“权责对应”

的思想没有问题。问题在于：奉行这一思想并不意味着应当将食品平安监

管以“属地管理”体制进行落实。因为各级地方政府应当全面负责属地的

“食品平安”，而不仅仅是“食品平安监管”责任。众所周知，食品平安

的第一责任人是食品生产经营者。所以，地方政府应当以“属地”的食品

平安“源头限制”为重点，从这一地区的发展布局、产业结构、招商引资

政策等起先，以政策工具为主要手段，从政府管理的“源头”对食品生产

经营者进行平安规制。较之上述全面规制手段，食品平安监管具有单一性、

滞后性、专业化、高成本等特点，属于行政部门的职责特征。将政府职责

定位在“食品平安监管”方面，事实上是弱化了地方政府食品平安的管理

实力与责任，将食品平安的限制点后置，与食品平安“源头限制”的思想

相悖。同时，以食品平安法作为“属地管理”的法律依据并不正确。食品

平安法所指的“负责”是后文中的详细表述“统一领导、组织、协调食品

平安监督管理工作”，而不是让地方政府将详细担当监管职责的执法队伍

“据为己有”。

此外，将食品药品监管部门“属地管理”的做法与《药品管理法》的

规定不符。《药品管理法》第五条其次款规定：“省、自治区、直辖市人

民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。省、自

治区、直辖市人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监

督管理工作。”据此规定，药品监管职责在省级政府与同级食品药品监管

部门。“属地管理”的体制并不适用于药品监管。

三是履职履责实力分析。

食品平安监管是任何“单一部门”都不能包打天下的公共管理事物。

“属地管理”在综合调度各部门执法资源、统一领导、协调指挥、联合行

动等方面具有优势。但是，出于同样的缘由，地方政府将食品药品监管部

门作为一支“综合执法力气”而委派以其它执法任务的状况也屡见不鲜。

而“垂直管理的优势在于其管理目标与职责的“专一”、指挥管理的专

业化与解除地方干扰的实力。此外，由于“属地管理”体制对“人、财、

物”的肯定限制。食品平安监管专业人员的非专业流淌不能被解除，可能

造成监管队伍的专业素养下降、监管人员学习与提高专业实力的动力不

足、监管目标短期化、表面化等现象。

2、“市场监管”体制与“食品药品监管”体制的比较分析

“市场监管”体制模式是将原工商、质监、食品药品等部门合并为一

个行政监管执法部门的体制。这种改革的理论依据可以从“大部制”改革

的理论中找到影子，现实的支持往往是以“机构人员得到精简、监管力气

整合、对市场主体的行政检查整合”等作为体制的正收益评价。下面，本

文就两种体制的公共事物性质、设计目标的可行性、监管实践中的问题等

方面进行对比分析。

一是两种体制的公共管理性质分析。

如前文所述，食品药品监管是对基本民生问题的规制，是聚焦食品药

品等这些特别商品特定风险的公共管理行为，是以食品药品的“市场化”

为前提、但并不局限于“市场”的全过程监管。但工商、质监等部门的“市

场监管”职责指向的是竞争秩序、产品质量优劣等市场秩序问题，尽管其

中某些问题可能会严峻到涉与人身平安，但也属于特别态的特别情形，就

一般而言，其监管并不指向基本民生问题。

所以，就公共管理性质而言，食品药品监管不是“市场监管”，其治

理问题的重要性、治理幅度和治理目标均与“市场监管”迥然不同。

二是体制设计目标的可行性分析。

从《食品平安法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》等法律

法规和“三定方案”的规定分析，食品药品监管“一体化”体制设计的目

标主要是：整合食品药品德政监管职责，形成专业化的监管队伍与职能归

属，规范食品药品德政执法行为。从当前国家食品药品监督管理总局以与

各省食品药品监督管理局的履职状况看，目标的设计基本得到实现：法律

法规和食品平安标准在逐步建立与整合；食品药品监管的各项制度设计正

在不断的统一完善之中；监管与执法行为在全国范围内逐步规范。

在《国务院关于促进市场公允竞争维护市场正常秩序的若干看法》中

有这样一段表述：“立足于促进企业自主经营、公允竞争，消费者自由选

择、自主消费，商品和要素自由流淌、同等交换，建设统一开放、竞争有

序、诚信遵守法律、监管有力的现代市场体系。加快形成权责明确、公允

公正、透亮高效、法治保障的市场监管格局”。这一段表述可以视为“市

场监管”体制设计的目标表达。以这样的目标设计来衡量当今把食品药品

监管也纳入其中的市场监管体制，可以发觉，这个体制的目标实现与《若

干看法》中的表述存在着三点不一样：首先，关于市场监管的“立足点”

与食品药品监管的立足点基本完全不同；其次，建设现代市场体系的要求

无法通过食品药品监管实现；再次，食品药品监管的目标实现在《若干看

法》中没有相关的表述。可见，当今将食品平安监管也包括在内的市场监

管体制与体制设计的“初心”，即目标设计目的存在着较大的差异。

三是当今食品药品监管实践中若干问题的分析。

其一，食品药品监管的专业化要求与市场监管体制下执法职责整合要

求的冲突。

市场监管体制中，每一名执法人员都面对着不同的监管执法学府、实

力要求，无论是理论上还是实践中，都不行能做到同时精通食品药品监管、

工商行政管理.、质量监督管理等全部监管工作。然而，假如将执法人员根

据不同的监管领域进行专业性职责划分，则与“市场监管”建立的初衷相

违反。另一方面，市场监管部门内部人员的岗位流淌是这一体制建立的另

一目的，即实现监管力气的整合。但是现实中可能出现的真实状况是：专

业人员可能会以“工作须要”等各种理由被调离专业岗位，专业监管需求

被“工作须要”的理由所屏蔽。

其二，基层监管执法存在着避重就轻、避难就易等的“理性经济人选

择”、权力过大的“寻租”、以与监管“幅度”过宽而导致的“深度”不

够的情形。

不同监管领域的执法难度存在着差异，问责的力度也差别很大。尤其

是近年来，食品药品监管的问责力度越来越大。出于简洁完成和免责的

“理性经济人选择”，基层执法人员往往会选择T•商职责等以秩序维护为

目标的工作任务岗位。市场监管的行政权力覆盖了一个市场经济主体几乎

全部的行为规制，为权力寻租预设了可能的空间。另外，在管理学中，管

理的“幅度”与“深度”成反比是一个常识。市场监管的幅度之广，足以

造成监管人员“走马观花”式的监管方式。或许这种“一批大檐帽只去一

次”的监管可以让企业倍感轻松，但却可能付出公众身体健康甚至生命平

安得不到有力保障的代价。

其三，上下体制不统一、再加上“属地管理”的模式，食品药品监管

的逆境形成了“叠加”的趋势。

“2016年以来，部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质

检、物价等部门合并为'多合一’的市场监管局。这一方面有利于精简机

构，整合行政执法力气；但是，另一方面也有些地方弱化了食品平安监管

职能。基层建立了市场监管部门，上一级仍是食品药品监管、工商、质检

等部门，上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等状况。同时，监管

机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统

一等问题，影响了法律实施的效果。”[5]“监管体制机制须要进一步探

讨，'多合一’的市场监管局有利于精简机构，但也在有些地方弱化了食

品平安监管职能”[6]。全国人大在对部分省市进行《食品平安法》执法

检查时发觉了市场监管体制存在的部分问题，其中，上级部门分别设立、

基层执法机构统一为市场监管机构的体制暴露出来的问题尤为突出。“政

出多门”历来是行政执行的大忌，出现问题并不足为怪。在此问题百出的

体制上再叠加“属地管理”体制，市场监管部门可以堂而皇之地拒绝执行

上级监管部门的要求，食品药品监管的“最终一公里”问题由此而凸显。

三、食品药品监管体制的发展分析：建立统一、权威、高效的食品药

品监管体制，努力实现食品药品监管“-一体化”目标

通过以上的分析可以看出，“横向”的市场监管体制与“纵向”的属

地管理体制不适合我国食品药品监管的须要，应当尽快予以修正。

本文认为，食品药品监管体制的改革尚未完成，应当以我国的基本国

情为动身点，以当前的行政生态为基础，尽快将食品药品平安监管体制从

不具有“同质性”的市场监管体制当中“剥离”出来，构建“统一、权威、

高效”的食品药品监管体制，努力实现食品药品平安“一体化”监管。

告辞“单一部门监管”与“多部门监管”的历史，努力实现食品药品

平安的“一体化监管”目标。

很多反对多部门监管的文章提出“单一部门监管”才是解决食品平

安问题的正确路径。或许他们真正想说的是“一体化监管”。与“单一部

门监管”的本质区分在于：“一体化监管”是指以食品药品平安的客观属

性为依据，以公共管理的“权、责、能”的科学配制为原则，将具有“同

质性”的监管职责尽量交由同一行政部门；监管部门之间的“边界”由食

品药品平安的“异质性边界”和科学分工的原则所确定；部门之间的无缝

隙连接则依靠制度、绩效与问责。在“监管全覆盖」的前提下，尽量削减

监管部门的设置；在科学管理的前提下，尽量满意食品药品监管对行政资

源的需求。形成监管目标清楚明确、监管部门职责清楚、监管执法深化到

位、全过程监管无缝隙连接的统一、权威、高效的食品药品监管体制。

建立“统一、权威、高效”的食品药品监管体制是实现食品药品监管

一体化目标的唯一路径。

“统一、权威、高效”的食品药品监管体制至少应当包括以下三个方

面的特征。

1、将食品药品监管从非“同质性”的市场监管体制中“剥离”，从

国家到乡镇一级自上而下建立专业的食品药品监管执法机构。

只有将监管的载体职责清楚明确，并去除与食品药品监管无关的职

责，食品药品监管的专业化特征才能予以凸显，其专业化监管的作用才能

够得以发挥。国家层面各项关于食品药品平安保障的“顶层设计”可以最

大程度的到达基层执法层面。食品药品的问题得到真正的关注与与时的回

应。监管执法队伍的专业化素养提升获得动力和工作实践的熬炼机会将大

幅提高。

2、实行省以下食品