从动态演进剖析美国外资并购国家安全审查制度的晚近变革与启示

从动态演进剖析美国外资并购国家安全审查制度的晚近变革与启示一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化的浪潮下，跨国投资活动日益频繁，外资并购作为国际直接投资的重要形式，深刻改变着全球经济格局。美国，作为全球最大的经济体和主要的外资流入国，其外资并购活动极为活跃。与此同时，随着国际政治经济形势的不断变化，特别是“9・11”事件后，美国对国家安全的关注度显著提升，外资并购中的国家安全问题愈发受到重视。美国外资并购国家安全审查制度经历了漫长的发展历程，从初步形成到逐步完善，其每一次变革都与特定的历史背景和政治经济环境紧密相连。20世纪80年代，日本对美国的大规模投资引发了美国国内的担忧，在此背景下，1988年美国国会颁布了《埃克森—弗洛里奥修正案》，首次确立了针对在美外资并购进行国家安全审查的制度和审查流程，成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。此后，该制度在实践中不断发展演变，1992年的《伯德修正案》从多个方面对其进行了调整，进一步强化了审查机制。2007年，美国国会通过《外国投资与国家安全法案》，将外国投资委员会（CFIUS）的执法地位法律化，拓宽了国家安全审查范围，增多了国家安全审查考虑因素，并明确了“控制”“关键基础设施”等核心概念。2018年，特朗普政府签署的《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）更是对该制度带来了重大变革，扩大了CFIUS的审查范围，优化了审查流程，强化了执法手段。近年来，中国企业对美投资并购活动不断增加，美国外资并购国家安全审查制度对中国企业的影响日益凸显。众多中国企业在美投资并购计划因该审查制度而受阻，如2012年三一重工计划收购美国风电设备制造商Caterpillar的一家子公司，却遭到CFIUS以国家安全为由的严格审查并最终被阻止。这一案例不仅反映了美国外资并购国家安全审查制度在实际操作中的严格性和主观性，也凸显了中国企业在“走出去”过程中面临的严峻挑战。美国外资并购国家安全审查制度在审查标准、审查程序等方面存在诸多不确定性，这使得中国企业在赴美投资并购时面临较高的风险和成本，不仅直接影响了企业的经济效益与投资布局，也对中国企业的国际化战略和中国的对外投资政策产生了深远影响。深入研究美国外资并购国家安全审查制度的晚近发展具有重要的理论和现实意义。从理论层面来看，有助于丰富国际投资法领域的研究内容，加深对国家安全与外资并购关系的理解，为构建科学合理的外资并购国家安全审查理论体系提供参考。从实践角度而言，一方面，能帮助中国企业更深入地了解美国的审查制度，提前做好应对准备，提高投资并购的成功率，降低投资风险；另一方面，为中国完善自身的外资并购国家安全审查制度提供有益借鉴，有助于中国在积极引进外资的同时，有效维护国家安全和产业安全，更好地应对经济全球化带来的挑战和机遇。1.2研究方法与创新点本论文在研究美国外资并购国家安全审查制度的晚近发展过程中，综合运用了多种研究方法，力求全面、深入、准确地剖析这一复杂的制度体系。案例分析法是本研究的重要方法之一。通过对一系列具有代表性的外资并购案例进行深入剖析，如三一重工收购美国风电设备制造商Caterpillar子公司案、华为在美国市场的投资受阻案例等，从实际发生的事件中挖掘美国外资并购国家安全审查制度在实践中的具体应用和操作方式。这些案例不仅反映了该制度在不同行业、不同投资主体背景下的审查重点和标准，还揭示了审查过程中存在的问题和争议，为理论分析提供了丰富的现实依据，使研究更具针对性和实用性。文献研究法也是不可或缺的。广泛查阅国内外关于美国外资并购国家安全审查制度的学术文献、法律法规、政府报告以及新闻报道等资料。一方面，梳理该制度的历史发展脉络，从其起源的相关法案，如1917年的《与敌国贸易法案》，到后续不断演进的《埃克森—弗洛里奥修正案》《外国投资与国家安全法案》《外国投资风险评估现代化法案》等，分析各阶段法律条文的变化及其背后的政治、经济和社会因素；另一方面，综合学术界对该制度的各种观点和研究成果，了解不同学者从法学、经济学、国际关系学等多学科角度对其进行的分析和评价，为本文的研究提供坚实的理论基础和多元的研究视角。比较分析法在本研究中也发挥了关键作用。将美国的外资并购国家安全审查制度与其他国家，如欧盟、加拿大、澳大利亚等国的相关制度进行横向比较，分析不同国家在审查机构设置、审查范围界定、审查标准制定以及审查程序设计等方面的异同。通过这种比较，不仅能更清晰地凸显美国制度的特点和优势，还能发现其存在的不足，同时为我国构建和完善外资并购国家安全审查制度提供更全面的国际经验借鉴，促进我国在该领域与国际规则的接轨和协调。本研究的创新点主要体现在以下两个方面。一是挖掘新的案例素材，在以往研究的基础上，关注近年来美国外资并购国家安全审查领域出现的新案例，尤其是涉及新兴技术领域和中国企业的投资并购案例。随着科技的飞速发展，人工智能、大数据、新能源等新兴技术领域成为外资并购的热点，同时中国企业在全球投资市场的活跃度不断提升，对这些新案例的研究能够及时反映美国外资并购国家安全审查制度在新形势下的发展变化和应用趋势，为相关研究注入新的活力和内容。二是从多维度视角进行研究，突破传统单一学科的研究局限，综合运用法学、经济学、政治学等多学科知识，全面分析美国外资并购国家安全审查制度。从法学角度分析其法律体系的构建和完善，从经济学角度探讨该制度对美国国内产业结构、市场竞争以及国际投资流动的经济影响，从政治学角度研究其背后的政治考量和国家战略意图。这种多维度的研究视角能够更深入、全面地理解美国外资并购国家安全审查制度的本质和运行机制，为相关政策制定和企业决策提供更具综合性和前瞻性的建议。二、美国外资并购国家安全审查制度的历史溯源2.1起源与早期发展美国外资并购国家安全审查制度的起源可追溯至第一次世界大战期间。1917年，美国国会通过了《与敌国贸易法案》（TradingwiththeEnemyAct）。当时，正值第一次世界大战，德国公司在美国化学与制药产业进行了大量直接投资，这些产品在作战方面具有重要性，引发了美国国内对外资可能引发国家安全风险的担忧。该法案虽并非专门针对外资并购安全审查，但却成为美国最早的外资审查法。它详细阐述了“敌人”“敌人联盟”概念，列举了“不合法交易”类型，并授予总统在国家处于战争或其他紧急状态期间处理与敌对国家贸易关系的权力，包括没收和征用外商在美投资的权力。这一法案为后续美国对外资的监管奠定了初步基础，体现了美国在特殊时期对国家安全与外资关系的关注，开启了以法律手段维护国家安全免受外资威胁的先河。第一次世界大战结束后，美国在一些特殊领域设置了外资限制。20世纪30年代和40年代，美国国会相继通过了一系列相关法律法规，如1927年的《无线电法》（RadioActof1927）、1933年的《紧急银行救济法》（EmergencyBankingReliefActof1933）、1934年的《电信法》（CommunicationActof1934）、1935年的《联邦电力法》（TheFederalPowerActof1935）以及1936年的《商船法》（MerchantMarineActof1936）等。这些法律在一定程度上限制了外国大量投资涌入美国的关键行业和特殊领域，如无线电广播、电信、电力、航运、银行等。这表明美国在战后持续关注外资对国内关键产业的影响，通过法律限制外资进入特定领域，以维护国家在这些关键领域的安全和稳定，进一步强化了对外资的管控措施。1950年，朝鲜战争爆发，美国国会制定并颁布了《国防生产法案》（DefenseProductionAct,DPA）。该法案授予总统加强动员基础、生产军用物资、控制和稳定国民经济，以及全面动员国家资源支援战争等广泛的权利，总统继而把这些权力授予国防动员局局长，让他负责协调和控制国家的动员活动。其中，该法第721节经过多次修订已成为美国审查外国投资的一项基础性法律。《国防生产法案》的出台，进一步凸显了美国在战争时期对国家安全的高度重视，以及通过法律手段确保国防生产和国家资源能够满足战争需求，保障国家安全的意图。它将外资审查与国防生产和国家安全紧密联系起来，为后续外资并购国家安全审查制度的发展提供了重要的法律依据和实践经验。20世纪70年代，美国国内经济进入滞胀期，国际经济形势发生显著变化。石油输出国组织（OPEC）国家凭借“石油美元”大举购买美国资产，引发了美国社会各界的强烈抵触情绪。在这一背景下，1974年美国国会颁布了《外国投资研究法案》（ForeignInvestmentStudyAct），授权美国商务部、财政部等对外国直接投资和证券投资事项进行调查和研究。1976年，美国又制定了《国际投资调查法案》（InternationalInvestmentSurveyAct），授权总统至少每隔5年进行一次外资综合性调查。这两部法案的出台，标志着美国开始系统地关注和研究外资对本国经济和国家安全的影响。通过对外国投资事项的调查和研究，美国试图全面了解外资的规模、流向、行业分布等情况，为制定更加有效的外资政策和监管措施提供依据，为后续建立专门的外资审查机构和制度奠定了基础，是美国外资并购国家安全审查制度发展历程中的重要铺垫。1975年，福特总统签署《11858号行政命令》，设立美国外商投资委员会（CFIUS）。CFIUS是一个跨部门的政府机构，由财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、贸易代表办公室和科技政策办公室代表人员组成，主席由美国财政部长担任。成立之初，CFIUS的职能主要是分析美国境内外国投资趋势及发展，审查可能对美国国家利益产生重大影响的外国投资，为外国资本在美国投资提供指南，并根据需要拟定新的外国投资法案。此时的CFIUS没有明确的监督职权，也缺乏强制执行的能力，主要充当一个信息搜集、分析、评估和建议部门，其核心任务是监测外国投资给美国带来的影响并协调外资政策的实施。尽管CFIUS在成立初期权力有限，但它的设立标志着美国开始建立外资审查制度，为后续外资并购国家安全审查制度的发展提供了组织框架和协调机制，具有重要的开创性意义。1977年，美国国会通过《国际紧急经济权力法案》（InternationalEmergencyEconomicPowersAct,IEEPA）。该法案授权美国总统在国家安全遭到威胁时，可以动用包括阻止投资和交易等方式来避免国家安全危险。这一法案进一步强化了总统在应对国家安全威胁时对外资投资和交易的干预权力，使得美国在面临国家安全风险时，能够采取更加直接和有效的措施来维护国家安全，为美国外资并购国家安全审查制度增添了重要的权力保障和应对手段，是美国在维护国家安全与外资监管方面的又一重要法律举措。2.2初步确立与发展20世纪80年代，国际经济格局发生显著变化，日本对美国的投资急剧增加，掀起了并购美国企业的热潮。1985年，日本企业收购、兼并美国企业达3165起。1986年，三井不动产公司以6.1亿美元买下埃克森总部大楼，斯瓦公司以6.2亿美元买下阿科广场，第一共同人寿保险公司以0.94亿美元收购了梯法尼大楼。1989年，日本索尼公司出资34亿美元购买美国哥伦比亚影片公司，三菱地产公司收购了洛克菲勒中心80％的股权。1990年，松下电器产业公司宣布以61.3亿美元买下美国音乐公司。这些大规模的并购案引发了美国国内对国家安全的高度关注和担忧，美国国会与公众担心日本的投资会对美国的关键产业和国家安全构成威胁。在此背景下，1988年美国国会颁布了《埃克森—弗洛里奥修正案》（Exon-FlorioAmendment），作为《1950年国防生产法案》的修正案，该法案首次确立了针对在美外资并购进行国家安全审查的制度和审查流程，成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。《埃克森—弗洛里奥修正案》授权美国总统在有可信证据表明外资并购交易可能对美国国家安全构成威胁时，有权采取任何适当措施，包括中止或禁止该交易。该法案明确规定由CFIUS负责具体实施对外资并购的国家安全审查工作，标志着CFIUS从一个单纯的外资信息分析和政策协调机构转变为具有实质审查权的国家安全审查机构。这一转变使得CFIUS在维护美国国家安全方面发挥了更为关键的作用，为美国对外资并购进行有效的监管提供了重要的组织保障和权力支撑。例如，在后续的外资并购案例中，CFIUS依据该法案对众多交易进行审查，评估其对国家安全的潜在影响，成为美国外资并购国家安全审查制度的核心执行机构。1992年，美国国会通过《伯德修正案》（ByrdAmendment），对《埃克森—弗洛里奥修正案》进行了多方面的修改和完善。在增加强制调查机制方面，《伯德修正案》规定，当涉及外国政府控制的并购交易时，CFIUS必须进行调查，无需总统指令。这一规定强化了CFIUS对特定类型外资并购交易的审查力度，确保在涉及外国政府背景的投资时，能够更及时、全面地评估其对国家安全的影响。例如，对于一些由外国政府主导的关键产业投资，CFIUS可以依据强制调查机制，深入审查其背后的政治意图和潜在风险，避免可能的国家安全威胁。在国会报告制度上，《伯德修正案》要求CFIUS在审查结束后，需向国会提交详细的审查报告。报告内容涵盖审查过程、考虑因素、决策依据等，使国会能够全面了解外资并购国家安全审查的情况，加强了国会对CFIUS审查工作的监督。通过国会报告制度，国会可以对CFIUS的工作进行评估和指导，确保审查工作符合国家利益和法律规定，同时也增加了审查工作的透明度和公信力。该修正案还增多了国家安全考虑因素，除了国防安全外，将国内关键产业的竞争力、能源安全等纳入其中。这一调整适应了当时美国经济和国际形势的发展变化，使国家安全审查更加全面和综合。在评估外资并购对国内关键产业竞争力的影响时，CFIUS会考虑并购是否会导致市场垄断、技术外流等问题；在能源安全方面，会关注外资对美国能源资源的控制和影响。例如，在涉及能源领域的外资并购审查中，CFIUS会综合考量能源供应的稳定性、能源技术的安全性等因素，以保障美国的能源安全和产业发展。在CFIUS成员结构方面，《伯德修正案》新增了能源部和贸易代表办公室为正式成员。这一调整使CFIUS在审查过程中能够更全面地考虑能源和贸易相关因素，增强了审查机构在不同领域的专业能力和决策的科学性。能源部的加入，使CFIUS在审查涉及能源产业的外资并购时，能够获取更专业的能源领域知识和信息；贸易代表办公室的参与，则有助于从国际贸易政策和利益的角度，评估外资并购对美国贸易平衡和产业竞争力的影响。在规范技术评估方面，《伯德修正案》要求CFIUS在审查中充分考虑交易涉及的技术对国家安全的影响。随着科技的飞速发展，技术在国家安全中的重要性日益凸显，这一规定使CFIUS在审查过程中更加重视技术因素，能够更准确地评估外资并购可能带来的技术风险。例如，在涉及高新技术产业的外资并购审查中，CFIUS会对交易中涉及的关键技术进行深入评估，包括技术的先进性、保密性、对美国国家安全的潜在影响等，防止关键技术外流对美国国家安全造成威胁。三、美国外资并购国家安全审查制度晚近发展的主要内容3.1晚近发展的标志性法规3.1.1《外国投资与国家安全法》（FINSA）2007年，美国国会通过了《外国投资与国家安全法》（ForeignInvestmentandNationalSecurityAct，FINSA）。该法案是美国外资并购国家安全审查制度发展历程中的重要里程碑，对原有的审查制度进行了多方面的重大改革，旨在进一步加强美国在面对外资并购时对国家安全的保护力度，适应不断变化的国际经济和政治形势。FINSA将CFIUS的执法地位法律化，使其从以往依据行政命令运行转变为有明确法律授权的执法机构。在此之前，CFIUS主要依据总统行政命令开展工作，其权力来源和执法依据相对较为模糊。FINSA的出台明确了CFIUS在国家安全审查中的法定职责和权力范围，为其执法活动提供了坚实的法律基础，增强了CFIUS在审查过程中的权威性和独立性。这一转变使得CFIUS在对外资并购进行审查时，能够更加有效地行使权力，确保审查工作的规范性和稳定性，提高了审查结果的公信力。该法案拓宽了国家安全审查范围。在FINSA颁布之前，美国外资并购国家安全审查的范围相对较窄，主要集中在一些传统的敏感领域。而FINSA将审查范围扩大到包括“关键基础设施”“关键技术”等领域，对涉及这些领域的外资并购交易进行更为严格的审查。例如，在“关键基础设施”方面，涵盖了能源、交通、通信、金融等多个对国家经济和社会正常运转至关重要的领域。一旦外资并购可能对这些关键基础设施的安全和稳定产生影响，CFIUS便有权介入审查。这一举措体现了美国对国家安全概念的拓展，认识到关键基础设施和关键技术在国家安全中的核心地位，通过扩大审查范围，提前防范潜在的国家安全风险。FINSA增多了国家安全审查考虑因素。除了原有的国防安全等因素外，新增了并购活动对美国重要基础设施、重要技术构成的与国家安全有关的潜在影响，并购活动是否为外国政府所控制，以及酌情对相关交易进行审查与评估等因素。在评估并购活动对美国重要技术的潜在影响时，CFIUS会考虑技术的先进性、技术转移可能带来的风险等。如果一项外资并购涉及美国先进的航空航天技术，CFIUS会深入分析技术转移后是否会削弱美国在该领域的技术优势，是否会对美国的国防安全和国际竞争力产生负面影响。对于外国政府控制的并购交易，CFIUS会更加关注其背后的政治意图和战略考量，防止外国政府通过并购对美国关键产业和国家安全施加不当影响。在核心概念的界定上，FINSA明确了“控制”“关键基础设施”等概念。对于“控制”，FINSA采用了较为宽泛的定义，不仅包括传统的股权控制，还涵盖了通过合同安排、表决权协议等方式对企业决策产生实质性影响的情形。这一宽泛的定义使得CFIUS能够对更多可能影响美国国家安全的外资并购交易进行审查，避免了一些企业通过巧妙设计交易结构来规避审查的情况。在“关键基础设施”的界定上，FINSA详细列举了包括能源设施、通信网络、交通运输系统等多个领域的基础设施，明确了哪些基础设施属于国家安全审查的重点关注对象，增强了审查标准的可操作性和确定性。3.1.2《关于外国人兼并、收购和接管的条例》2008年11月，美国财政部公布了《关于外国人兼并、收购和接管的条例》（RegulationsPertainingtoMergers，AcquisitionsandTakeoverbyForeignPersons）。该条例作为《外国投资与国家安全法》（FINSA）的实施细则，对外资并购国家安全审查的原则、范围、标准和程序等问题作了明确而详细的规定，使外资并购国家安全审查制度更加完备和具有操作性，为CFIUS的审查工作提供了具体的执行指南。在审查原则方面，该条例强调了维护国家安全的首要原则。明确指出在审查外资并购交易时，一切以保障美国国家安全为出发点和落脚点，其他因素均需服从和服务于这一核心目标。这一原则贯穿于整个审查过程，无论是对审查范围的界定、审查标准的运用还是审查程序的执行，都以是否对国家安全构成威胁作为判断的首要依据。例如，在评估一项外资并购交易时，如果该交易可能导致美国关键技术的流失，进而威胁到国家安全，即使该交易在经济层面可能带来一定的利益，CFIUS也会依据维护国家安全的首要原则，对该交易进行严格审查，并可能采取阻止交易的措施。在审查范围上，该条例进一步细化和明确了FINSA中规定的审查范围。详细列举了各类可能受到审查的外资并购交易类型，包括直接并购、间接并购以及通过特殊目的实体进行的并购等。对于不同类型的交易，条例规定了相应的审查要点和判断标准。在间接并购的审查中，会关注并购交易的实际控制人、交易资金的来源和流向等因素，以确定该间接并购是否可能对美国国家安全产生潜在影响。对于涉及关键技术、关键基础设施和敏感个人数据的交易，条例明确将其列为重点审查对象，无论交易形式如何，都要进行严格的审查，防止这些领域的国家安全风险。审查标准方面，该条例对FINSA中规定的国家安全审查考虑因素进行了进一步的阐释和细化。对于“关键基础设施”，不仅列举了具体的基础设施类别，还对每一类基础设施的关键程度和对国家安全的重要性进行了详细说明。在能源领域，明确指出石油、天然气等重要能源的生产、输送和储存设施属于关键基础设施，这些设施的安全直接关系到美国的能源安全和经济稳定。对于“关键技术”，条例结合美国的产业政策和技术发展战略，明确了哪些技术属于关键技术，以及在审查涉及关键技术的外资并购交易时，需要考虑的技术保密、技术创新能力等因素。例如，对于涉及人工智能、生物技术等前沿技术的外资并购，CFIUS会重点评估交易是否会导致美国在这些关键技术领域的领先地位受到威胁，是否会影响美国的技术创新能力和国家安全利益。在审查程序方面，该条例规定了详细的审查流程和时间节点。从交易方提交申报材料开始，到CFIUS进行初步审查、调查以及最终做出决定，每个环节都有明确的时间限制和程序要求。交易方需要在规定的时间内提交完整的申报材料，CFIUS在收到材料后的一定时间内进行初步审查，如果初步审查发现交易可能存在国家安全风险，则会进入进一步的调查阶段，调查结束后，CFIUS会在规定时间内做出是否批准交易的决定。这一明确的审查程序不仅提高了审查工作的效率，减少了审查过程中的不确定性，也为交易方提供了清晰的指引，使其能够更好地了解审查流程，做好应对准备。3.2审查对象的新界定3.2.1“受管辖的并购交易”范围明确美国外资并购国家安全审查制度晚近发展中，对“受管辖的并购交易”范围做出了更为明确的界定。2007年《外国投资与国家安全法》（FINSA）及其后续相关规定，在确定受管辖的并购交易范围方面有了更清晰的阐述。在对外国人的界定上，涵盖了广泛的主体范围。包括外国政府、外国公司、外国合伙企业、外国社团、外国信托、外国非公司组织以及外国自然人等。这一宽泛的定义使得几乎所有来自国外的投资主体进行的并购交易都有可能受到审查，充分体现了美国对外资并购监管的全面性和严格性。无论是大型跨国公司，还是小型的外国投资者，只要其参与美国境内的并购交易，都可能被纳入CFIUS的审查视野。例如，一家外国小型科技企业试图收购美国一家拥有先进通信技术的初创公司，尽管该外国企业规模较小，但由于其属于外国人范畴，该并购交易就可能受到美国外资并购国家安全审查制度的管辖。对于并购交易类型，不仅包括传统的股权并购，还涵盖了资产并购、合并、收购、接管等多种形式。在股权并购中，无论是通过直接购买目标公司的股份，还是通过认购目标公司新增股份等方式获取股权，只要达到一定的控制程度，都属于受管辖的交易。资产并购方面，外国投资者购买美国公司的核心资产，如关键生产设备、专利技术、商标等，若这些资产对美国国家安全具有重要意义，该并购交易也会被纳入审查范围。在一些涉及美国关键基础设施领域的资产并购案例中，即使外国投资者仅收购了部分关键资产，但这些资产对于维持美国关键基础设施的正常运行至关重要，CFIUS也会对该并购交易进行严格审查，以评估其对国家安全的潜在影响。在涉及关键领域的交易方面，FINSA将“关键基础设施”“关键技术”等领域的外资并购交易明确列为受管辖的重点对象。对于“关键基础设施”，涵盖了能源、交通、通信、金融等多个对国家经济和社会正常运转至关重要的领域。在能源领域，石油、天然气等重要能源资源的勘探、开采、生产、输送和储存设施相关的外资并购交易，会受到严格审查。美国国内的一些大型油田或天然气管道项目，如果有外国投资者试图参与并购，CFIUS会从能源安全、国家战略储备等多个角度进行评估，确保交易不会对美国的能源供应和国家安全造成威胁。在交通领域，涉及机场、港口、铁路等关键交通枢纽设施的外资并购，也在审查范围内。这些交通枢纽是美国物流运输的关键节点，其安全和稳定运行直接关系到国家的经济发展和国防安全，因此任何可能影响其运营和控制权的外资并购交易都需接受CFIUS的严格审查。在“关键技术”方面，包括军事技术、航空航天技术、信息技术、生物技术等前沿和核心技术领域的外资并购交易备受关注。随着科技的飞速发展，这些关键技术在国家安全中的战略地位日益凸显，美国通过明确将这些领域的外资并购交易纳入受管辖范围，旨在保护本国的技术优势和国家安全利益。例如，在信息技术领域，对于涉及5G通信技术、人工智能算法、大数据处理技术等关键技术的外资并购，CFIUS会深入审查技术转移的风险、外国投资者获取技术后的潜在用途等因素，防止关键信息技术外流，维护美国在该领域的领先地位和国家安全。3.2.2“不受管辖的并购交易”列举美国外资并购国家安全审查制度在明确“受管辖的并购交易”范围的同时，也对“不受管辖的并购交易”进行了列举，以合理界定审查的边界，避免过度审查对正常商业活动的干扰。特定的金融机构投资在一定条件下被豁免审查。例如，外国投资者对美国金融机构进行的纯投资性活动，仅为获取财务回报，不涉及对金融机构经营管理的实质性控制，且投资比例未达到一定标准时，这类投资交易通常不受审查。一些外国投资者通过购买美国银行的少量股票，仅作为财务投资，不参与银行的日常运营决策，也不谋求对银行的控制权，这种情况下的投资交易不在CFIUS的审查范围内。这一豁免规定旨在平衡金融市场的开放与国家安全审查的关系，既鼓励外国资本对美国金融机构的合理投资，促进金融市场的繁荣和发展，又能确保国家安全不受威胁。它为外国投资者提供了相对明确的投资指引，使其在符合条件的情况下能够顺利开展对美国金融机构的投资活动，同时也减轻了CFIUS的审查负担，使其能够将更多精力集中在可能对国家安全构成实质威胁的并购交易审查上。不涉及控制权变更的交易通常不受审查。当外国投资者对美国企业进行投资，但并未取得对该企业的控制权，即无法对企业的重大决策、经营管理等方面产生实质性影响时，该投资交易一般不被视为受管辖的并购交易。外国投资者对美国一家制造业企业进行小额股权投资，投资比例较低，在企业的董事会中没有席位，也无法参与企业的战略决策制定，这种情况下的投资交易通常不会受到CFIUS的审查。这一规定符合商业活动的实际情况，许多外国投资者进行的小额投资主要是为了获取资本收益，而非控制美国企业，将这类不涉及控制权变更的交易排除在审查范围之外，有利于减少不必要的审查程序，提高投资效率，促进美国与其他国家之间的正常商业往来。还有一些特定的交易，如外国政府出于外交目的进行的投资且符合特定条件的，也被列为不受管辖的并购交易。这类豁免规定主要是基于外交关系和国际合作的考虑，在保障国家安全的前提下，维护与其他国家正常的外交和经济交往。外国政府在美国设立外交代表机构或相关附属设施时进行的投资，只要符合相关外交协定和国际惯例，就不会受到美国外资并购国家安全审查制度的管辖。这有助于营造良好的国际外交环境，促进各国之间的友好合作与交流，同时也体现了美国在国家安全审查制度中对特殊情况的灵活处理。3.3审查标准的细化3.3.1“关键性基础设施”的界定“关键性基础设施”在美外资并购国家安全审查中占据核心地位，其准确界定对于维护国家安全至关重要。美国对“关键性基础设施”的定义较为广泛，涵盖多个重要领域。美国国土安全部（DHS）将关键基础设施定义为那些对社会至关重要的系统和资产（无论是物理的还是虚拟的），一旦其能力丧失或遭到破坏，就会影响国家安全、经济安全、公共健康或安全、环境安全或者这些重要方面的任意组合。在《总统政策指令-关键基础设施的安全性和弹性》中，重新确定了16类关键基础设施部门，包括化学、商业设施、通讯、关键制造部门、水库大坝、国防工业基础部门、紧急救援部门、能源部门、金融部门、食品和农业部门、政府设施、医疗保健和公共健康部门、信息技术部门、核反应装置、材料和废弃物、交通运输系统、水供应和污水处理系统。能源领域的关键性基础设施对美国国家安全意义重大。石油、天然气等能源的生产、输送和储存设施是能源领域的关键组成部分。这些设施的安全稳定运行直接关系到美国的能源供应安全，而能源供应又是国家经济发展和国防建设的重要支撑。一旦石油生产设施遭到破坏或被外国势力控制，可能导致美国能源供应短缺，进而影响工业生产、交通运输等多个领域，甚至危及国防安全。在审查涉及能源领域的外资并购时，CFIUS会重点关注并购交易是否会对能源设施的安全运行、能源供应的稳定性以及美国在能源领域的战略布局产生负面影响。例如，若外国投资者试图收购美国重要油田的部分股权，CFIUS会评估该交易是否会导致能源生产和供应的控制权发生转移，是否会影响美国在国际能源市场上的话语权和战略地位。交通领域的关键性基础设施同样不可或缺。机场、港口、铁路等交通枢纽是人员和物资流动的关键节点，对于美国的经济发展和国防安全起着基础性作用。机场是空中运输的核心，其安全运行关乎人员的出行安全和货物的快速运输；港口则是国际贸易的重要门户，掌控着大量物资的进出口；铁路在国内运输中承担着重要的货物和旅客运输任务。若这些交通枢纽设施被外资不当控制，可能会在战时或紧急情况下影响军事运输和物资调配，对国家安全构成严重威胁。在审查涉及交通领域的外资并购时，CFIUS会考量并购交易对交通设施的运营管理、安全保障以及与国防需求的适配性等方面的影响。例如，当外国投资者计划收购美国某重要港口的运营权时，CFIUS会详细评估该投资者的背景、运营能力以及是否有潜在的安全风险，确保港口的运营能够符合美国国家安全的要求。在判定一项基础设施是否属于“关键性基础设施”时，CFIUS通常会综合多方面因素进行考量。会评估该基础设施在国家安全体系中的战略地位，判断其对国家经济、社会和国防安全的重要程度。会分析其受到攻击或被控制后可能产生的后果，包括对相关产业的连锁反应、对公共安全的影响以及对国家战略目标实现的阻碍等。CFIUS还会考虑基础设施的脆弱性，即其容易受到攻击或遭受破坏的程度，以及现有的安全防护措施是否足以应对潜在的风险。通过综合评估这些因素，CFIUS能够更准确地判定一项基础设施是否属于“关键性基础设施”，从而在对外资并购进行审查时，能够有针对性地评估交易对国家安全的潜在影响，采取相应的措施来保障国家安全。3.3.2CFIUS审查考虑因素的增加CFIUS在审查外资并购交易时，考虑因素不断增加，以更全面地评估交易对国家安全的潜在影响。2007年《外国投资与国家安全法》（FINSA）在原有的审查考虑因素基础上，新增了6项因素，使审查标准更加细化和全面。新增因素中，对关键技术的影响是重要考量之一。随着科技的飞速发展，关键技术在国家安全中的战略地位日益凸显。美国高度重视关键技术的保护，防止其因外资并购而流失或被不当利用。在评估外资并购对关键技术的影响时，CFIUS会关注交易是否会导致美国关键技术的转移，以及外国投资者获取技术后是否可能将其用于损害美国国家安全的目的。对于涉及人工智能、生物技术、航空航天技术等前沿和核心技术领域的外资并购，CFIUS会进行严格审查。在人工智能领域，若外国投资者收购美国一家拥有先进人工智能算法和技术的企业，CFIUS会深入分析该交易是否会导致美国在人工智能领域的技术优势被削弱，是否会使外国投资者获取敏感的技术信息，进而对美国的国家安全和国际竞争力产生负面影响。并购交易对供应链的影响也是CFIUS重点考虑的因素。供应链的稳定和安全直接关系到美国各产业的正常运转，特别是在关键产业领域，如国防工业、信息技术产业等。CFIUS会评估外资并购是否会对美国关键产业的供应链造成中断或不稳定的风险，是否会使美国在关键物资和零部件的供应上过度依赖外国供应商。在国防工业领域，美国对武器装备的生产和供应有着严格的安全要求，若外资并购可能导致国防工业供应链中的关键环节被外国控制，CFIUS会高度警惕。如果外国投资者收购美国一家为国防军工企业提供关键零部件的供应商，CFIUS会审查该交易是否会影响国防装备的生产进度和质量，是否会增加供应链的安全风险，以确保国防工业供应链的自主可控和安全稳定。外国政府控制也是CFIUS审查时的重要考量因素。当并购交易涉及外国政府控制的企业时，CFIUS会更加谨慎地评估交易的潜在风险，因为外国政府的介入可能使交易背后存在政治意图和战略考量。CFIUS会关注外国政府对并购企业的控制程度、外国政府的政策导向以及该交易是否可能被用于实现外国政府的非商业目的，如获取美国的敏感信息、影响美国的关键产业发展等。若某外国国有企业，在其本国政府的支持下，计划收购美国一家涉及关键技术和基础设施的企业，CFIUS会深入调查外国政府在该交易中的角色和意图，评估交易对美国国家安全的潜在威胁，防止外国政府通过并购对美国关键产业和国家安全施加不当影响。在具体案例中，这些新增因素的考量方式较为复杂。在华为在美国市场的投资受阻案例中，CFIUS就综合考虑了多个新增因素。华为作为一家在通信技术领域具有领先地位的企业，其在美国的投资涉及关键技术和通信基础设施领域。CFIUS在审查过程中，认为华为的投资可能导致美国关键通信技术的转移，威胁到美国的通信安全和国家安全。由于华为与中国政府的关系，CFIUS担心华为的投资可能受到中国政府的影响，存在潜在的政治风险。尽管华为多次声明与中国政府无直接关联，且其投资是纯粹的商业行为，但CFIUS仍然基于对关键技术和外国政府控制等因素的考量，对华为在美国的投资设置了重重障碍，最终导致华为在美国市场的投资计划难以推进。3.4审查程序的优化3.4.1审查前磋商的增加审查前磋商是美国外资并购国家安全审查程序晚近发展中的一个重要变化。在正式审查前，交易方与CFIUS进行磋商，旨在提前沟通交易相关信息，了解CFIUS的审查重点和关注点，以便交易方能够更好地准备申报材料，提高审查效率。审查前磋商通常是交易方主动发起，向CFIUS提交初步的交易信息，包括交易双方的基本情况、交易的性质、目的、涉及的资产或业务等。CFIUS在收到这些信息后，会与交易方进行沟通，提出相关问题和建议，帮助交易方明确需要重点关注的事项。在某一涉及外国投资者收购美国一家小型通信技术企业的案例中，交易方在正式申报前与CFIUS进行了审查前磋商。交易方详细介绍了收购的目的是为了获取该通信技术企业的部分专利技术，以用于自身在其他国家的业务拓展，同时说明了收购后企业的运营管理模式和技术使用计划。CFIUS在了解这些信息后，指出该交易涉及通信技术领域，可能会对美国的通信安全产生潜在影响，建议交易方在申报材料中详细说明专利技术的具体内容、技术转移的方式和范围，以及如何确保美国国内相关企业和机构对该技术的合理使用和访问。交易方根据CFIUS的建议，对申报材料进行了精心准备，在正式申报后，CFIUS的审查过程相对顺利，大大缩短了审查时间。通过审查前磋商，CFIUS能够提前对交易进行初步评估，确定审查的重点和方向，避免在正式审查过程中因信息不充分而反复要求交易方补充材料，从而提高审查效率。对于交易方而言，审查前磋商提供了一个与CFIUS直接沟通的机会，使其能够了解CFIUS的审查标准和要求，提前做好应对准备，减少审查过程中的不确定性和争议。审查前磋商还可以促进双方的相互理解，有助于在审查过程中建立良好的合作关系，推动审查工作的顺利进行。3.4.2交易方须提供信息的补充随着美国外资并购国家安全审查制度的发展，交易方须提供的信息不断补充和细化，以满足CFIUS全面评估交易对国家安全影响的需求。除了传统的交易基本信息，如交易双方的身份、交易的形式、交易价格等，交易方还需要提供更多与交易背景、资金来源、技术信息等相关的详细内容。交易方需要详细说明交易背景，包括交易的商业目的、战略意图以及是否存在其他潜在的政治或经济动机。如果一家外国企业收购美国一家能源企业，交易方需要解释收购的商业逻辑，是为了获取能源资源、拓展市场份额还是基于其他战略考虑。交易方还需阐述是否受到本国政府或其他外部势力的影响，以及这种影响可能对交易产生的作用。这有助于CFIUS判断交易背后是否存在非商业因素，以及这些因素是否会对美国国家安全构成潜在威胁。资金来源也是交易方需要重点提供的信息之一。交易方要披露收购资金的具体来源，包括资金是来自自有资金、银行贷款、私募股权投资还是其他渠道。如果资金来源于银行贷款，需要说明贷款银行的背景、贷款协议的主要条款以及还款计划。对于来自私募股权投资的资金，要提供私募股权基金的投资人信息、投资策略以及对交易的预期收益等。详细的资金来源信息可以帮助CFIUS评估交易的财务稳定性和潜在的金融风险，防止通过复杂的资金结构进行非法资金转移或利用外资并购进行洗钱等违法活动，确保交易不会对美国的金融安全和经济稳定造成负面影响。在涉及关键技术的交易中，交易方需要提供全面的技术信息。包括技术的类型、先进性、应用领域、研发背景以及技术的所有权和使用权情况等。如果交易涉及人工智能技术，交易方要详细介绍该技术的算法、数据处理能力、在相关领域的应用案例以及是否存在技术专利纠纷等。对于技术的研发背景，要说明技术是自主研发还是通过合作研发获得，研发过程中是否涉及美国政府的资助或其他敏感信息。提供这些技术信息，有助于CFIUS准确评估交易对美国关键技术领域的影响，判断是否会导致关键技术的流失或被不当利用，从而保障美国在关键技术领域的领先地位和国家安全利益。这些补充信息对于CFIUS的审查决策具有重要意义。通过全面了解交易背景，CFIUS能够更深入地分析交易的潜在影响，准确判断交易是否符合美国的国家利益和国家安全需求。详细的资金来源信息可以帮助CFIUS评估交易的财务风险和合规性，防止金融风险对美国经济的冲击。而关键技术信息的提供，则使CFIUS能够在技术层面进行深入评估，采取相应的措施保护美国的关键技术和国家安全。3.4.3审查重新提起程序的规定审查重新提起程序是美国外资并购国家安全审查制度晚近发展中为应对交易情况变化而设立的重要程序。当出现特定情形时，CFIUS有权重新提起对已审查交易的审查，以确保交易在实施过程中不会对美国国家安全产生新的威胁。该程序的适用情形主要包括交易方在申报过程中存在重大隐瞒或虚假陈述、交易完成后出现新的信息表明交易可能对国家安全构成威胁、交易实施过程中出现与申报情况不符的重大变更等。如果交易方在申报时故意隐瞒了其与外国政府的密切关联，或者提供了虚假的技术信息，CFIUS在发现这些问题后，有权重新提起审查。当交易完成后，出现新的国际政治形势变化或技术发展动态，使得原本被认为安全的交易可能对国家安全产生新的风险，CFIUS也可以依据审查重新提起程序对交易进行再次审查。审查重新提起程序的条件较为严格，CFIUS需要有充分的证据证明存在上述适用情形。在重新提起审查时，CFIUS会启动类似于初次审查的程序，对交易进行全面评估。CFIUS会要求交易方提供相关的解释和说明，补充新的信息，并对交易各方进行调查。在调查过程中，CFIUS会综合考虑各种因素，包括交易方的诚信记录、新出现的风险因素的严重程度以及交易对美国国家安全的潜在影响等。根据评估结果，CFIUS可能会采取不同的措施，如要求交易方采取补救措施以降低风险、修改交易条款，甚至可能阻止交易的继续进行。审查重新提起程序在应对交易情况变化时具有必要性。在复杂多变的国际经济和政治环境下，外资并购交易的情况可能在审查后发生重大变化，原有的审查结论可能不再适用。通过设立审查重新提起程序，CFIUS能够及时发现和应对这些变化，保障美国国家安全不受损害。这一程序也对交易方起到了约束作用，促使其在申报过程中提供真实、准确、完整的信息，避免故意隐瞒或虚假陈述，维护了外资并购国家安全审查制度的严肃性和权威性。3.5审查机构的调整3.5.1CFIUS成员的增加和变动美国外资并购国家安全审查制度晚近发展中，CFIUS成员经历了显著的增加和变动，以更好地适应复杂多变的审查需求，提升审查的专业性和全面性。2007年《外国投资与国家安全法》（FINSA）实施后，CFIUS的成员构成发生了重要变化。新增了国家情报总监办公室和劳工部为正式成员。国家情报总监办公室的加入，使CFIUS在审查过程中能够更充分地获取和利用情报信息，增强了对涉及国家安全风险的情报分析能力。在审查涉及敏感技术领域的外资并购时，国家情报总监办公室可以凭借其专业的情报资源和分析能力，为CFIUS提供有关外国投资者背景、技术来源以及潜在安全威胁等方面的情报支持，帮助CFIUS更准确地评估交易对国家安全的影响。劳工部的参与，则使CFIUS在审查中能够从劳工权益和就业安全的角度进行考量。在评估外资并购对美国国内产业的影响时，劳工部可以提供有关就业岗位变化、劳工权益保障等方面的专业意见，确保外资并购不会对美国的就业市场和劳工权益造成负面影响。例如，当外资并购涉及美国制造业企业时，劳工部可以分析并购是否会导致大规模裁员、工作条件恶化等问题，为CFIUS的审查决策提供全面的参考依据。除了正式成员的增加，CFIUS还引入了多个部门作为观察员。能源部、国土安全部、国务院、国防部、商务部、司法部、贸易代表办公室、科技政策办公室等部门的代表作为观察员参与CFIUS的工作。这些观察员部门在各自领域拥有专业知识和信息资源，能够在审查过程中为CFIUS提供多方面的支持和建议。能源部作为观察员，在审查涉及能源领域的外资并购时，可以凭借其在能源政策、能源资源管理等方面的专业知识，为CFIUS提供关于能源安全、能源市场稳定等方面的分析和建议。国土安全部则可以从国土安全的角度，对并购交易可能带来的安全风险进行评估，包括对关键基础设施的保护、边境安全等方面的影响。国务院可以提供外交政策和国际关系方面的视角，帮助CFIUS考虑外资并购对美国外交关系和国际形象的潜在影响。通过引入这些观察员部门，CFIUS能够充分整合各部门的专业优势，实现信息共享和协同工作，从而更全面、深入地评估外资并购交易对国家安全的影响，提高审查工作的科学性和准确性。3.5.2牵头部门的引入为了进一步优化审查流程，提高审查效率，美国外资并购国家安全审查制度晚近发展中引入了牵头部门。在具体的审查工作中，牵头部门承担着重要的协调职责。当一项外资并购交易进入审查程序时，牵头部门负责组织各成员部门和观察员部门进行沟通和协作。牵头部门会召集相关部门召开会议，共同商讨审查工作的重点和方向，确保各部门能够在审查过程中形成合力。在审查某一涉及关键技术和基础设施的外资并购交易时，牵头部门会协调商务部提供关于交易方商业背景和市场竞争情况的信息，科技部提供技术评估和分析报告，国防部从国防安全角度提出意见，国土安全部关注交易对国土安全的潜在影响。通过牵头部门的协调，各部门能够明确各自的职责和任务，避免出现工作重复或职责不清的情况，提高审查工作的效率和质量。牵头部门在审查中的工作方式灵活多样。在审查前，牵头部门会与交易方进行沟通，了解交易的基本情况和交易方的诉求，为后续的审查工作做好准备。在审查过程中，牵头部门会及时收集各部门的审查意见和建议，对这些意见进行整理和分析，并根据审查进展情况调整审查策略。如果在审查过程中发现交易可能存在一些潜在的安全风险，牵头部门会组织相关部门进行深入调查和评估，共同商讨应对措施。在审查结束后，牵头部门会负责汇总各部门的审查结果，形成最终的审查报告，并向交易方和相关机构反馈审查意见。在实际案例中，牵头部门在提高审查效率方面发挥了显著作用。在某一外国投资者收购美国一家通信技术企业的案例中，牵头部门迅速组织各部门开展审查工作。通过协调商务部、科技部、国防部等部门，在较短时间内完成了对交易方背景、技术情况、安全风险等多方面的评估。在审查过程中，牵头部门及时解决了各部门之间的沟通协调问题，避免了因信息不畅导致的审查延误。最终，在牵头部门的高效协调下，CFIUS按时完成了审查工作，并做出了合理的审查决策，既保障了美国的国家安全利益，又提高了审查工作的效率，减少了对正常商业活动的影响。3.5.3国会监督的加强国会监督在美外资并购国家安全审查制度中扮演着重要角色，对保障审查的公正性和合理性发挥着关键作用。国会主要通过立法监督和听证监督等方式来行使其监督职责。在立法监督方面，国会通过制定和修改相关法律法规，为CFIUS的审查工作提供法律依据和规范。2007年的《外国投资与国家安全法》（FINSA）以及2018年的《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）等重要法律的制定，都是国会立法监督的体现。这些法律明确了CFIUS的职责权限、审查范围、审查程序以及审查标准等关键内容，使CFIUS的审查工作有法可依，确保审查工作在法律框架内进行，防止CFIUS滥用权力，保障了审查的合法性和公正性。国会还会对CFIUS的审查工作进行定期评估，根据评估结果对相关法律法规进行修订和完善，以适应不断变化的国际经济和政治形势。听证监督也是国会监督的重要方式之一。国会会定期举行听证会，要求CFIUS的官员和相关专家出席，就外资并购国家安全审查的相关问题进行汇报和解答。在听证会上，国会议员会对CFIUS的审查工作进行全面审查，包括审查流程是否合理、审查标准是否严格执行、审查结果是否公正等。议员们会提出各种问题和质疑，要求CFIUS官员做出解释和说明。如果国会发现CFIUS在审查工作中存在问题，会及时提出整改意见和建议，督促CFIUS进行改进。在某一涉及外资并购的听证会上，国会议员对CFIUS在审查过程中对某一关键技术的评估提出质疑，认为CFIUS的评估不够全面和准确。CFIUS官员在听证会上进行了详细的解释和说明，并承诺重新对该技术进行评估。通过这次听证会，CFIUS对审查工作进行了改进，提高了审查的准确性和公正性。国会监督对审查公正性的保障体现在多个方面。国会的监督使CFIUS的审查工作更加透明，公众能够通过国会的听证会和相关报告了解审查工作的进展和结果，增强了公众对审查工作的信任。国会的监督能够及时发现和纠正CFIUS审查工作中的问题，确保审查工作符合国家利益和法律规定，防止审查过程中出现偏袒或不公的情况。国会的监督还能够促进CFIUS与其他部门之间的协调和合作，提高审查工作的效率和质量，保障了美国外资并购国家安全审查制度的有效运行。四、美国外资并购国家安全审查制度晚近发展的特点4.1审查范围的扩大化美国外资并购国家安全审查制度晚近发展呈现出审查范围显著扩大的特点，这一趋势在多方面得以体现。从传统领域向新兴技术领域扩展是审查范围扩大的重要表现之一。在过去，美国外资并购国家安全审查主要集中在国防、能源等传统敏感领域。随着科技的飞速发展，新兴技术在国家安全中的战略地位日益凸显，美国逐渐将审查范围延伸至人工智能、大数据、生物技术、量子计算等新兴技术领域。在人工智能领域，美国高度关注外资并购对其人工智能技术发展和应用安全的影响。由于人工智能技术在军事、金融、交通等多个关键领域具有广泛应用前景，一旦关键的人工智能技术因外资并购落入外国投资者手中，可能会对美国的国家安全和国际竞争力产生重大影响。美国担心外国政府或企业通过并购获取美国先进的人工智能算法和数据，用于军事目的或提升自身在相关领域的竞争优势，从而威胁到美国的国家安全。因此，对于涉及人工智能技术企业的外资并购交易，CFIUS会进行严格审查，评估交易是否会导致技术外流、数据安全风险增加以及对美国在人工智能领域的领先地位造成挑战等。大数据领域同样成为审查重点。大数据蕴含着巨大的商业价值和战略意义，涉及海量的个人信息、商业数据和国家关键数据。美国意识到，外资并购可能使外国投资者获取美国的大数据资源，从而对美国的信息安全、公民隐私和国家战略决策产生潜在威胁。在审查涉及大数据企业的外资并购时，CFIUS会重点考量数据的存储、使用、传输等环节的安全性，以及外国投资者获取数据后可能的用途和影响。若外国投资者计划收购美国一家拥有大量消费者数据的互联网企业，CFIUS会深入调查该投资者的数据保护措施和数据使用政策，评估交易是否会导致数据泄露风险增加，是否会使美国在数据主权和信息安全方面面临挑战。生物技术领域也不例外。生物技术的发展与人类健康、农业安全、生物国防等密切相关。美国在生物技术领域处于世界领先地位，对该领域的外资并购保持高度警惕。涉及基因编辑、生物制药、农业生物技术等关键生物技术的外资并购交易，都会受到CFIUS的严格审查。对于基因编辑技术相关的外资并购，CFIUS会关注交易是否会导致美国在基因技术研究和应用方面的领先优势被削弱，是否会引发生物安全风险，如基因技术被不当用于生物武器研发等。量子计算领域，作为具有颠覆性潜力的前沿技术，也被纳入审查范围。量子计算技术的突破可能会对密码学、金融安全、国防安全等领域产生深远影响。美国担心外资并购可能导致量子计算技术的关键知识产权和技术人才流失，使美国在该领域的战略优势受损。当有外国投资者试图收购美国量子计算企业时，CFIUS会评估交易对美国量子计算技术研发能力、技术创新生态系统以及国家安全的潜在影响，确保美国在量子计算领域的领先地位和安全利益不受损害。在关键基础设施领域，审查范围也在不断拓宽。传统的关键基础设施主要包括能源、交通、通信等领域，而晚近发展中，美国将审查范围进一步扩大到新兴的基础设施领域，如数据中心、云计算设施等。随着数字化时代的到来，数据中心和云计算设施成为信息存储、处理和传输的核心枢纽，对国家的经济运行、社会稳定和国家安全至关重要。美国认识到，这些新兴基础设施一旦被外国投资者控制，可能会面临数据泄露、网络攻击等安全风险，从而影响到整个国家的信息安全和关键业务的正常运行。因此，对于涉及数据中心和云计算设施的外资并购交易，CFIUS会进行严格审查，评估交易是否会对美国的信息安全和关键基础设施的稳定运行造成威胁。在能源领域，美国不仅关注传统能源的生产、输送和储存设施，还将新能源相关设施纳入审查范围。太阳能、风能等新能源产业的快速发展，使其在国家能源结构中的地位日益重要。美国担心外资并购可能导致新能源技术和关键设施被外国控制，影响国家的能源安全和能源转型战略的实施。对于涉及新能源企业和设施的外资并购，CFIUS会综合考虑技术转移、市场竞争、能源供应稳定性等因素，确保美国在新能源领域的发展和安全利益得到保障。以中国企业并购美国科技企业受阻案例为具体实例，能更清晰地看到审查范围扩大化的影响。华为在美国市场的投资受阻就是典型案例。华为作为全球领先的通信技术企业，在5G通信技术领域具有显著优势。然而，美国以国家安全为由，对华为在美国的投资和业务拓展设置重重障碍。美国政府声称华为的设备和技术可能被用于间谍活动，威胁美国的通信安全和国家安全。在审查华为相关投资并购交易时，美国不仅关注传统的通信基础设施领域，还将审查范围扩大到5G技术这一新兴技术领域，以及与5G相关的产业链上下游企业和技术研发环节。尽管华为多次声明其技术和产品的安全性，并愿意接受第三方的检测和监督，但美国依然基于其扩大化的审查范围和对国家安全的过度解读，阻止华为在美国的投资和业务发展。又如，中国企业对美国人工智能、大数据等领域企业的并购计划也常常因美国外资并购国家安全审查制度而受阻。一些中国企业试图收购美国具有先进人工智能算法或大数据分析技术的初创企业，以获取技术和市场资源，实现企业的国际化发展。然而，美国CFIUS在审查过程中，以这些交易可能涉及关键技术转移、数据安全风险等为由，对并购计划进行严格审查，最终导致许多并购交易无法顺利进行。这些案例充分表明，美国外资并购国家安全审查制度审查范围的扩大化，对中国企业在美投资并购活动产生了重大影响，也反映出美国在维护国家安全的名义下，对新兴技术和关键基础设施领域外资并购的高度警惕和严格管控。4.2审查标准的模糊化与弹性化美国外资并购国家安全审查标准呈现出模糊化与弹性化的显著特点，这在相关法律法规和实际审查案例中均有体现。美国法律对“国家安全”并未给出明确统一的定义，这使得在审查过程中，CFIUS拥有较大的自由裁量权。这种模糊性为CFIUS在面对复杂多变的国际投资形势时，能够灵活地根据具体情况进行判断和决策提供了空间。在涉及新兴技术领域的外资并购审查中，由于技术的快速发展和应用场景的不断拓展，很难预先制定明确的标准来界定其对国家安全的影响。CFIUS可以依据自身对国家安全的理解和判断，综合考虑各种因素，对涉及新兴技术的外资并购交易进行审查，以确保美国在技术领域的安全和领先地位。在国家安全审查考虑因素方面，虽然相关法律法规列举了诸多因素，但这些因素大多较为宽泛和模糊，缺乏明确的界定和量化标准。在评估外资并购对关键基础设施的影响时，虽然明确了关键基础设施的大致范围，但对于一项具体的基础设施在何种程度上受到外资控制才会对国家安全构成威胁，并没有明确的量化指标。CFIUS需要根据具体情况，综合考虑基础设施的重要性、外资控制的程度、可能产生的风险等多方面因素来进行判断。在判断外资并购是否会对美国关键技术构成威胁时，对于“关键技术”的界定相对模糊，不同的审查人员可能会根据自身的理解和经验有不同的判断标准。这种模糊性使得CFIUS在审查过程中能够更灵活地应对各种复杂情况，但同时也增加了审查结果的不确定性。在实际审查案例中，审查标准的模糊化与弹性化表现得尤为明显。在华为在美国市场的投资受阻案例中，美国以华为可能对其国家安全构成威胁为由，对华为的投资和业务拓展进行限制。然而，美国并没有明确指出华为的哪些行为或技术会对其国家安全造成具体的威胁，更多的是基于一些模糊的担忧和推测。美国政府声称华为的设备和技术可能被用于间谍活动，但始终未能提供确凿的证据。在审查过程中，CFIUS主要依据一些宽泛的国家安全审查考虑因素，如外国政府控制、关键技术影响等，对华为进行审查。由于这些因素的模糊性，CFIUS能够在没有充分证据的情况下，对华为的投资计划进行严格限制，这充分体现了审查标准的模糊化与弹性化在实际审查中的应用。又如，在三一重工收购美国风电设备制造商Caterpillar子公司案中，CFIUS以国家安全为由对该收购案进行审查并最终阻止了交易。在审查过程中，CFIUS对于“国家安全”的考量较为模糊，并没有明确说明三一重工的收购行为会对美国国家安全的哪些具体方面造成威胁。CFIUS可能考虑了收购可能对美国能源领域的影响、三一重工与中国政府的关系等因素，但这些因素的判断标准并不明确，CFIUS在审查过程中拥有较大的自由裁量权，最终导致三一重工的收购计划失败。这一案例也进一步说明了美国外资并购国家安全审查标准的模糊化与弹性化在实际操作中可能给外国投资者带来的不确定性和风险。4.3审查程序的复杂化与规范化美国外资并购国家安全审查程序在晚近发展中呈现出明显的复杂化与规范化趋势。从审查程序的环节来看，新增了审查前磋商环节，要求交易方与CFIUS进行沟通，提前了解审查重点和要求。这一环节虽然为交易方提供了与CFIUS交流的机会，有助于交易方更好地准备申报材料，但也增加了交易的前期时间和成本投入。交易方需要花费时间和精力与CFIUS进行沟通，了解其关注重点，并根据反馈意见调整申报策略。在交易方须提供信息方面，补充了更多与交易背景、资金来源、技术信息等相关的详细内容。交易方需要详细说明交易背景，包括交易的商业目的、战略意图以及是否存在其他潜在的政治或经济动机。资金来源方面，要披露收购资金的具体来源，包括资金是来自自有资金、银行贷款、私募股权投资还是其他渠道。涉及关键技术的交易，还需提供全面的技术信息，包括技术的类型、先进性、应用领域、研发背景以及技术的所有权和使用权情况等。这些补充信息的要求使得交易方在申报过程中需要投入更多的资源进行信息收集和整理，增加了申报的难度和复杂性。审查重新提起程序的规定也使审查程序更加复杂。当出现特定情形时，CFIUS有权重新提起对已审查交易的审查，这意味着交易完成后，仍存在因各种因素导致交易被重新审查的风险。如果交易方在申报过程中存在重大隐瞒或虚假陈述、交易完成后出现新的信息表明交易可能对国家安全构成威胁、交易实施过程中出现与申报情况不符的重大变更等，CFIUS都可以重新提起审查。这不仅增加了交易的不确定性，也使得交易方在交易完成后仍需持续关注审查情况，防范可能的重新审查风险。在审查程序规范化方面，美国通过一系列法律法规对审查程序进行了明确规定。2007年《外国投资与国家安全法》（FINSA）以及2008年的《关于外国人兼并、收购和接管的条例》对外资并购国家安全审查的程序作了详细规定，包括审查的阶段划分、各阶段的时间限制、审查机构的职责和权限等。在审查阶段划分上，明确了初审、调查和总统决定等阶段，每个阶段都有相应的程序要求和时间限制。初审阶段，CFIUS需要在规定时间内对申报材料进行初步审查，确定是否需要进入调查阶段；调查阶段，CFIUS会对交易进行全面深入的调查，收集相关信息和证据；总统决定阶段，总统根据CFIUS的建议和调查结果，做出是否批准交易的最终决定。这些明确的规定提高了审查程序的透明度和可预测性，减少了审查过程中的随意性和不确定性。审查程序的复杂化与规范化对交易成本和不确定性产生了显著影响。审查程序的复杂化增加了交易的时间成本和经济成本。交易方需要投入更多的时间和精力与CFIUS进行沟通、准备申报材料，应对可能的审查重新提起程序。在申报材料准备过程中，交易方可能需要聘请专业的律师、会计师等中介机构，对交易背景、资金来源、技术信息等进行详细的梳理和分析，这无疑增加了交易的经济成本。审查程序的复杂化也增加了交易的不确定性，交易方难以准确预测审查结果和审查时间，可能导致交易机会的丧失或交易计划的延误。规范化虽然提高了审查程序的透明度和可预测性，但由于严格的程序要求，交易方必须严格按照规定的程序和要求进行申报和应对审查，否则可能面临审查不通过或交易被阻止的风险。这也在一定程度上增加了交易的成本和不确定性。如果交易方在申报过程中未能按照规定的时间节点提交申报材料或提供的信息不符合要求，CFIUS可能会要求交易方补充材料或重新申报，从而延长审查时间，增加交易成本。4.4政治因素的深度介入美国外资并购国家安全审查制度中，政治因素深度介入，对审查结果产生着重大影响。在众多实际案例中，华为、中兴等中国企业在美国的投资遭遇审查，充分揭示了美国政府出于政治目的利用审查制度限制外国企业投资的现象。华为作为全球领先的通信技术企业，在5G通信技术领域具有显著优势。然而，美国却以所谓“国家安全”为由，对华为在美国的投资和业务拓展设置重重障碍。从2012年美国众议院情报委员会发布报告建议美国网络提供者寻找非中国供货商，到2020年美国联邦通信委员会禁止美国电信运营商使用联邦政府补贴购买华为设备，再到2021年将华为列入“实体名单”禁止联邦政府和相关机构采购其设备，美国对华为的限制不断升级。美国政府声称华为的设备和技术可能被用于间谍活动，威胁美国的通信安全和国家安全，但却始终未能提供确凿的证据。实际上，华为一直强调其技术和产品的安全性，并愿意接受第三方的检测和监督。美国对华为的审查更多是出于政治目的，一方面，华为在通信技术领域的崛起对美国相关企业构成了强有力的竞争挑战，美国试图通过限制华为来保护本国通信企业的市场份额和利益；另一方面，美国将华为视为中国科技实力的代表，通过打压华为来遏制中国在高科技领域的发展，维护其在全球科技领域的霸权地位。中兴同样未能幸免。2018年，美国商务部发布禁止令，禁止美国企业向中兴出售零部件产品，期限为7年。美国给出的理由是中兴违反美国对伊朗的制裁规定，但这背后隐藏着更深层次的政治考量。中兴作为中国重要的通信设备制造商，在国际市场上具有一定的影响力。美国对中兴的制裁，不仅是对中兴企业本身的打击，更是对中国通信产业的一次威慑。美国试图通过这种方式，阻碍中国通信产业的发展，确保美国在通信技术领域的领先地位。美国情报部门还以“国家安全”为由，呼吁美国人不要用中兴手机，进一步从市场层面限制中兴在美国的发展。从华为、中兴的案例可以看出，美国政府在利用外资并购国家安全审查制度时，往往将政治因素置于首位，忽视企业的实际情况和商业合理性。美国政府的这种做法，不仅违背了市场经济的公平竞争原则，也损害了美国自身的国际形象和商业信誉。这种政治化的审查方式，使得外国企业在美国投资并购时面临巨大的不确定性和风险，阻碍了国际投资的正常流动，对全球经济的发展产生了负面影响。美国政府应摒弃政治偏见，客观、公正地对待外国企业的投资，使外资并购国家安全审查制度回归到维护国家安全的初衷，而不是成为政治工具。五、美国外资并购国家安全审查制度晚近发展的影响5.1对美国自身的影响5.1.1经济层面美国外资并购国家安全审查制度的晚近发展，在经济层面产生了多方面影响，利弊兼具。从吸引外资角度看，审查制度的严格化和不确定性对美国吸引外资产生了一定的抑制作用。根据相关数据统计，近年来，随着美国外资并购国家安全审查制度的不断强化，外国对美直接投资（FDI）的增长速度明显放缓。在2018年《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）实施后，许多外国投资者对美国市场持谨慎态度，担心其投资项目会因国家安全审查而受阻。2019年，外国对美直接投资流量为1340亿美元，较上一年下降了16%。一些新兴市场国家的投资者，由于对美国审查制度的不熟悉和担忧，纷纷减少了对美投资计划。某中国企业原本计划投资美国一家新能源汽车企业，但因担心审查风险，最终放弃了投资，转而将资金投向其他国家。对美国国内产业发展而言，审查制度具有双重影响。一方面，审查制度在一定程度上保护了美国国内的关键产业和战略产业。在涉及关键技术和关键基础设施的领域，严格的审查可以防止外国资本对美国企业的不当控制，保障美国在这些领域的技术优势和产业安全。在半导体产业，美国通过严格的审查，限制外国资本对美国半导体企业的并购，保护了美国在半导体技术领域的领先地位，有利于美国半导体产业的自主创新和发展。另一方面，过度严格的审查也可能阻碍产业的正常发展。审查制度的不确定性增加了企业的投资风险，使得一些企业在进行技术研发合作和产业整合时面临困难，从而影响产业的升级和竞争力提升。在人工智能产业，一些美国企业因担心与外国企业的技术合作会引发国家安全审查，放弃了一些具有潜力的合作项目，导致技术研发进度放缓，在国际竞争中逐渐失去优势。在就业方面，美国外资并购国家安全审查制度的影响也较为复杂。从短期来看，一些被阻止的外资并购项目可能导致相关企业的扩张计划受阻，进而影响就业机会的创造。在某一涉及制造业的外资并购案例中，由于审查未通过，原本计划扩大生产规模的企业不得不搁置计划，取消了原定的招聘计划，导致当地就业机会减少。从长期来看，审查制度对就业的影响取决于美国国内产业的发展状况。如果审查制度能够有效保护美国国内产业的安全和发展，促进产业的创新和升级，将有助于创造更多高质量的就业机会。若审查制度过度限制外资进入，阻碍了产业的正常发展，可能会导致就业岗位的流失。在一些依赖外资投资的地区，如一些传统制造业地区，如果外资因审查制度而减少投资，可能会导致当地企业倒闭，工人失业。5.1.2政治层面美国外资并购国家安全审查制度的晚近发展在政治层面有着重要影响，既发挥了积极作用，也潜藏着一定风险。在维护国家安全形象方面，该审查制度强化了美国在国际社会对国家安全重视的形象。通过对涉及国家安全领域的外资并购进行严格审查，向国际社会展示了美国对国家安全的高度关注和坚定维护决心。这有助于提升美国在国际政治舞台上的话语权和影响力，让其他