自然景观资源可持续利用技术规范-编制说明

团体标准《自然景观资源可持续利用技术规范编制说明2021年12月《一、标准制定的必要性党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计。2018年全国生态环境保护大会确立习近平生态文明思想。党的“十九大”把“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”作为重要内容写入习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻回答了发展与保护的关系，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力。自然景观资源具有直接服务价值，即以不引起资源消耗和退化为前提所提供的服务；直接产出实物价值，即区域内自然产出的实物产品的市场货币价值，但不包括不可再生的资源或经人工培育加工的产品；间接生态价值，即保持自然景观良好的生态环境能产生巨大的生态价值，以及独特的存在价值。自然景观资源具有多重功能、多重价值，开发利用方向和途径多种多样，使用方式不同，景观的价值不同。可持续利用的自然景观资源是当前和将来文化的丰富与和谐发展的一个源泉。能否合理确定其利用方向，最大程度地发挥资源价值，是关系自然景观资源可持续利用的重要问题，而目前国内外尚无专门针对自然景观资源可持续利用的技术规范，更为科学、系统、协调的自然景观资源可持续利用技术规范将有利于推动生态文明建设，充分利用自然景观资源价值，切实实现生态保护、绿色发展及民生改善相统一的愿景。二、标准编制依据1.按照GB/T1.1－2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》要求进行编写。2.参照相关法律、法规和规定，在编制过程中着重考虑了科学性、适用性和可操作性。3.相关技术规范：《山岳型风景资源开发环境影响评价指标体系》（HT/T6—94）、《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972—2017）、《风景名胜区总体规划标准》（GB/T50298—2018）、《自然保护区功能区划技术规程》（GB/T35822—2018）、《自然资源开发利用生态环境恢复治理方案技术评估导则》（DB61/T1293—2019）、《自然资源分等定级通则》（TD/T1060—2021）、《旅游景区可持续发展指南》（GB/T41011—2021）。三、标准制定的基本原则1.自然性原则：保护自然景观资源和维持自然景观过程及功能，是保护生物多样性及合理开发利用资源的前提，是景观资源持续利用的基础。2.持续性原则：景观是自然与文化的复合载体，自然景观资源利用必须从整体出发，对整个景观进行综合分析，使区域景观结构、格局和比例与区域自然特征和经济发展相适应，谋求生态、社会、经济三大效益的协调统一，以达到自然景观资源的整体优化利用。3.公平性原则：兼顾代际公平与代内公平，统筹协调资源环境与社会经济发展之间关系，在环境、社会、景观资源利用等不同维度找到动态平衡点。4.全面性原则：在主要保护对象能够得到有效保护的前提下，统筹考虑当地社区生产生活的基本需要和社会经济发展需求。既考虑景观资源开发、利用及保护方面存在问题的解决，又重视文化冲突与社会变迁方面存在问题的应对，妥善调试不同利益相关者的诉求。5.针对性原则：针对自然景观资源的开发利用及保护，选择科学可行的方法，因地制宜的进行可持续利用。6.完整性原则：为保证自然景观资源的长期安全和稳定，尽量保持核心单元的完整性。只有保护和保存好核心单元的真实性和完整性，才能体现出它的科学和历史文化价值。7.多元性原则：公众、非政府组织、政府等都为自然景观资源保护及利用的管理者，成功的管理应通过具有包容性的、透明的机制，确保多重利益相关者的对话、共识和合作。8.创新性原则：应在遵守相关法律法规的基础上，结合智慧化、科技化方法，探索先进环境技术方法，采取创新性的管理方法。三、项目背景及工作情况（一）任务来源由国家重点研究发展计划“漓江流域喀斯特景观资源可持续利用模式研发与可持续发展进展效果评估”(项目编号：2019YFC0507505)和国家自然科学基金面上项目“SDGs本土化评估技术方法与应用”(项目编号：42071292)进行资助。（二）标准起草单位本标准的主要起草单位是南开大学环境规划与评价所、南开大学环境科学与工程学院、天津市环境影响评价协会、农业农村部环境保护科研监测所、广西师范大学。本标准的主要起草人邵超峰、高俊丽、战雪松、师荣光、魏子章、于航、陈思含、马姜明、鞠美庭等。（三）标准研制过程及相关工作计划1.从2019年以来，团队在系列国家和省部级科技项目资助下，对自然景观资源问题进行了持续、深入、系统研究，获得了系列创新性研究成果，研究成果示范应用取得了显著经济效益和社会效益，为了更好促进自然景观资源可持续利用，把握和践行绿水青山就是金山银山的理念，助推生态价值转化，编制本技术规范，有重要实用价值。2.规范编制过程中，深入系统梳理了团队先进的研究成果，提取了技术比较成熟、先进、示范应用价值较大的新技术新方法，用于编制该技术规范。3.规范编制中，主编首先拟定编制纲要，成立规范编制专家组，线上线下相结合，讨论规范编制提纲，并分头开始撰写规范初稿。4.规范初稿完成后，主编对初稿进行了整体完善，把握编制原则，形成规范的统一初稿。5.编制专家组对规范初稿进行了多次研讨，形成了“送审稿”。五、标准主要内容1适用范围本技术规范提供了自然景观资源可持续利用的总体原则、可持续利用规划编制、可持续利用总体技术路径、技术措施、约束机制方面的指导，提供自然景观资源调查、生态适宜性评价、生态价值转化路径方面的参考。本技术规范适用于自然景观资源的开发、保护、可持续利用及管理方面的工作。2规范性引用文件（略）3术语和定义（略）4总体原则（略）5自然景观资源可持续利用规划5.1规划目标。自然景观资源可持续利用规划的目标为运用景观生态学的原理和方法，根据自然景观的异质性进行景观分区及资源分类，确定自然景观类型对某一用途的适宜性和限制性，结合自然景观资源的不同价值区域设置差异化的利用措施，设计自然景观资源的合理开发利用路径。5.2规划依据。自然景观资源可持续利用规划的编制，应当符合下列要求：（1）符合国家有关法律法规的相关要求；（2）符合当地国民经济与社会发展规划的相关要求；（3）符合城市总体规划、土地利用总体规划，并与镇规划、村庄规划以及水资源保护、文物保护、森林保护等规划相衔接；（4）符合经行政主管部门批准的自然保护区条例、风景名胜区条例及森林公园管理办法；（5）符合国家、地方、行业有关技术标准；（6）保持自然景观和人文景观风貌，维护生态平衡，促进自然资源和人文资源的可持续利用；（7）协调处理好保护与利用、近期与远期、局部与整体的关系。5.3规划步骤。（1）确定规划范围与规划目标。（2）自然景观资源资料的搜集。（3）自然景观资源生态分类和制图。（4）自然景观资源生态适宜性分析。（5）自然景观资源可持续利用规划与设计。（6）自然景观资源可持续利用规划实施和调整。5.4规划编制程序。自然景观资源可持续利用规划编制一般应包括以下程序：（1）立项与准备。（2）专项调查与评估。（3）规划编写。（4）送审与修改。6自然景观资源调查6.1调查准备。（1）调查组成员应具备与该调查区生态环境、景观资源、开发情况有关的专业知识，一般应吸收环境保护、景观生态学、地学、生物学、旅游、建筑园林、历史文化等方面的专业人员参与。（2）根据要求，对调查组成员进行技术培训。（3）准备实地调查所需的设备，如定位仪器、简易测量仪器、影像设备等。（4）准备表格等可记录调查结果的材料。6.2调查步骤。（1）资料收集。（2）实地调查。通过考察、访问、观测、测量、摄影摄像、注记、标本采集、样方调查等方法，进行实地踏勘、挖潜、校核。（3）进行地图编制（自然景观资源分布、人口分布、产业分布）、资料归纳整理（自然与环境资料、社会与经济资料、现有产业资料、现有经营及设施资料）、资料汇总。7自然景观资源生态适宜性评价自然景观资源生态适宜性评价的一般性程序如下。7.1评价体系。（1）评价结构。自然景观资源生态适宜性评价是在景观生态与开发建设行动之间进行综合评价，其目的是实现自然景观资源的可持续利用。自然景观资源生态适宜性评价是基于自然景观环境特征、人地关系特征两个方面进行综合评价。（2）评价指标。指标选择在于突出开发建设行为与自然景观生态之间建立内在联系并具有全面性、代表性和典型性的评价指标。图1自然景观资源生态适宜性评价7.2自然景观资源环境特征评价。（1）自然度评价。自然景观的自然性和自然景观环境的原生性程度是限定开发利用类型和强度的重要指标，自然景观生态适宜性在于保护自然景观资源的自然性和原生性不被破坏。应当根据自然度的评价结果，合理控制自然景观资源规划区内的开发利用行为。（2）美景度评价。是对自然景观和风景质量的量化评价，自然景观美景度高是开展旅游观光活动的重要基础。（3）旷奥度评价。是对自然景观开阔性和幽密性的评价。自然景观的旷奥度不仅取决于地形的破碎度和封闭性，还取决于植被的郁闭度和森林化特征等。一方面是基于自然景观开发为导向的价值评价，另一方面是对自然景观生态特征的一种认知评价。因此面对自然景观生态的旷奥度评价可通过构建旷奥度指数ε来衡量自然景观旷奥特性。7.3人地关系特征评价。（1）敏感度评价。敏感度是指自然景观生态环境的单一性和脆弱性，敏感度较高的自然景观环境具有较强的限制性。（2）相容度评价。自然景观—行为相容度评价是自然景观适宜性评价的核心。自然景观资源的生态特色和景观资源特色决定了适宜的开发利用行为组合。并且从自然景观资源规划的角度来看，一部分自然景观资源不适合开发利用，一部分自然景观资源则非常适宜开发利用。7.4生态适宜性评价。依据自然景观资源的适宜性特点，立足于自然景观资源的保护和合理开发利用，对自然景观资源可持续利用规划区域的总体生态适宜性进行综合评价，并且确定自然景观资源最适宜的开发利用行为。8自然景观资源可持续利用总体技术路径8.1严格控制开发建设空间，确定适宜的开发建设行为。按照自然景观资源生态适宜性评价结果，将规划区域划分为禁止建设区、限制建设区、优化建设区及重点建设区，开发利用措施应以评价得到的最适开发建设行为为基础，合理开发，因地制宜，科学规划，控制开发规模。禁止建设区不应实施任何开发建设行为，限制建设区及优化建设区应限制经济开发，可视情况开展科学考察等特种活动，重点建设区可在采取有效措施，保护山体林草植被覆盖率，控制水土流失，维护自然景观资源生态环境功能的同时开展生态旅游、生态农业、绿色工业等活动。8.2建立自然景观资源生态保护体系。应根据自然景观资源特性建立保护区，加强保护区的建设，建立自然保护管理网络，对其保护制定短期计划、中期计划、长期计划等，并在每一个保护阶段都要有相关专业人员参与设计和规划，从而能够保证在自然景观资源保护过程中的合理性和长期有效性；在建立保护区的同时，还需要大力发挥自然景观资源的自身价值，从而能够使其不仅作为一处保护区进行利用，更是需要实现自然景观资源的自身价值，要加强不同领域专业人员的合作，促进生态系统的平衡发展。8.3适度发展生态旅游。对自然景观资源进行合理定位，充分挖掘景观要素、环境要素，立足文化底蕴，开拓文化创意，整合景观资源，谨慎而适度开展生态旅游，科学地进行旅游分区，加强管理、控制规模及旅游路线；生态旅游发展应当加强景观资源旅游基础设施、信息化服务设施和公共服务体系建设，构建旅游供给和保障机制，推进统筹城乡智慧、生态旅游业发展。按照景观资源环境的可承载能力，合理确定景区的旅游环境容量。应当采取分区封闭轮休制度，限制游客数量，减少人为活动的影响。8.4适度发展生态农业。进行第一产业结构优化调整。调整不适宜景观资源特点的种植业结构与布局，减少和控制容易造成水土流失等后果的作物种植；制定农药、化肥减量计划和措施，统筹规划建设农村污水、垃圾处理社会和废旧农膜以及农药包装废弃物回收点，实现农业废弃物实施循环回收利用；推进景观资源保护区内生态农业创新、循环发展，推广健康绿色养殖和种养循环农业，实施高效生态农业生产基地建设与示范工程，建设要素集中、产业集聚、技术集成、经营集约的现代特色农业示范区；通过政策奖励扶持、延伸资源产业链、推进绿色农业认定等措施，大力发展符合本地实际的生态农业。8.5适度发展绿色工业。鼓励和推动更加符合生态标准的产业结构与布局，最大限度降低工业生产对生态环境的干扰，从根本上解决工业污染、提高资源利用率。促进工业之间的相互匹配、相互关联的布局规划，形成低污染、资源可循环的具有共生关系的绿色工业园，促成工业的“绿色”新陈代谢；重视绿色工业区景观的营造，利用山水景观资源要素丰富优势，发挥绿地系统的综合效益，构建富有特色的景观系统，形成人工景观与自然景观相融合的景观格局。8.6建立复合生态系统，促进农商文旅体融合发展。探索农商文旅体融合发展，促进城乡融合发展。完善城乡一体的产权制度和要素市场化配置机制，开创景观资源利用新局面。可采取贷款贴息、以奖代补等优惠措施，鼓励社区居民以多种形式参与旅游业，扶持社区居民开发具有观光、民俗、休闲等当地特点的旅游项目。8.7注重自然景观资源科研价值的开发利用。禁止开发区及限制开发区内自然景观资源要经过专家严格的研究，对其进行分类保护，对于珍贵程度较高的自然景观资源相关部门进行编码，将其资料载入国家档案。经过相关部门批准后，可以进行少量的有组织的参观学科或者国际交流活动，可以进行适量的科学研究及科普活动，加快其科研价值的开发利用。8.8发展特色产业，开发自然景观资源的生态价值。依托自然景观资源优势，发展特色产业综合模式，可与高校、科研机构、企业等合作开发特色生态产品，推动自然景观资源生态价值的实现。8.9加强自然景观资源可再生利用及生态恢复。充分认识森林资源等自然景观资源的可再生性，利用植树造林、林木深加工等方式，使森林资源等自然景观资源的潜能充分发挥，大大提升其利用价值。为了实现自然景观资源与生态环境的持续、健康发展，需要对自然景观资源进行必要的修复。自然资源开发利用生态环境恢复治理可参照《自然资源开发利用生态环境恢复治理方案技术评估导则》（DB61/T1293—2019）。8.10自然景观资源利用过程中注重节能减排，积极推进落实“双碳”目标。9自然景观资源生态价值转化路径自然景观资源生态价值向人文价值、经济价值、生活价值转化的实现路径主要有以下几个。9.1生态补偿路径。生态补偿路径是实现自然景观资源生态价值实现的最重要路径。具体的补偿路径包括生态补偿基金、生态税反哺补偿、生态转移支付和生态福利彩票等方式。依据自然景观资源特性，在自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等特定区域建立资金补偿为主，实物、技术、政策、智力补偿为辅的多元化生态补偿机制，逐步提高生态补偿的标准和水平。9.2生态产业化路径。资本化路径是将生态资源转化为生态资产再将其变现为生态资本的过程，是自然景观资源生态价值实现的探索路径。通过坚持生态产业化，因地制宜的发展农业、渔业、牧业、旅游业等生态产业，“宜农则农”“宜游则游”“宜牧则牧”“宜渔则渔”，推动“生态洼地”变身“产业高地”。9.3直接市场化开发利用路径。直接的市场化开发利用是指通过一系列的市场开发和市场交易以实现生态资源价值转化，是自然景观资源生态价值实现的有效路径。9.4保护及管护路径。保护及管护路径是实现自然景观资源价值的一条传统路径。如基于自然景观资源的特有性、稀缺性和重要性，成立自然保护区、自然保护小区、生态保护区、生态廊道、风景名胜区、森林公园等；自然景观资源的所有者或经营者可以通过分享保护经费、管护经费、补偿经费、共管收益等实现其资源价值和货币收益。9.5生态资源指标及产权交易路径。通过设置森林覆盖率、水质等约束性生态资源考核指标，形成森林覆盖率、水质等达标地区和不达标地区之间的交易需求，搭建生态产品直接交易平台，实现自然景观资源生态价值。9.6生态修复及价值提升路径。推动自然景观资源整体保护、系统修复和综合治理，大幅增加优质生态产品的生产能力，实现生态环境持续向好，用地结构持续优化，将生态恢复区域建设保护区或各类公园，带动区域产业转型升级与乡村振兴，从而实现自然景观资源生态价值。10自然景观资源可持续利用技术措施10.1自然资源资产价值核算技术。自然资源资产是具有稀缺性和明确的产权，并能在今后和未来给所有者带来经济收益或其他福利的自然资源。对其核算要遵循“实物量和价值量并重，先实物量后价值量”的核算路径。通过明晰界定产权，推动市场发展，设置生态指标，编制生态产品目录清单，编制生态价值核算指标等行动，推动生态价值的核算。在盘点生态资源实物量的基础上，分项核算指标价值，即对各个“功能量”块进行整合核算。根据市场的形成，分别运用市场价值核算或其他评估方法，确定生态产品的价格和各项生态指标因素的价值，最后核定局部地区自然景观资源生态价值总量。10.2自然景观资源生态补偿标准核算技术。生态补偿标准的计算在生态补偿机制中起着非常重要的作用，一般采取基于价值理论、市场理论和半市场理论的生态补偿标准核算方法。补偿标准核算应考虑自然景观资源的具体情况，根据不同时间、不同区域、不同经济状况明确划分不同的补偿类型，进而根据不同类型的生态补偿给出标准制定的主要参考指标，多方面考虑利益相关者补偿分配，构建基于时空变化的自然景观资源生态补偿，使补偿标准具有科学性、合理性并可持续发展。10.3受损自然景观生态修复技术。针对自然资源开发利用过程中造成的生态环境问题及带来的景观受损，采用工程、生物措施结合管理手段，使生态环境得以恢复或重建。着力景观资源保护任务，重点开展受损景观的生态修复，继承生态系统适应性修复，物种多样性应用与景观耦合技术，形成植被生态修复的系统性方案。11自然景观资源可持续利用约束机制应从以下几方面建立健全自然景观资源可持续利用约束机制。11.1健全法律法规。加快自然景观资源管理立法。我国现行管理法规仅有《风景名胜区管理暂行条例》，《自然保护区管理条例》和《森林公园管理办法》都难以适应自然景观资源开发的现状和实际中的管理操作，急需设立《国土空间开发保护法》《自然景观资源管理条例》《自然景观资源有偿使用管理办法》《自然景观资源委托经营（门票收入）与特许经营管理条例（管理办法）》《自然景观资源地役权出让条例（管理办法）》及涉及自然资源资产产权制度的法律法规等文件以适应实际情况。11.2健全管理体系。（1）理顺自然景观资源管理机构职能。在自然景观资源管理中，要克服重建轻管的思想，加强自然景观资源的宏观管理和地区管理。明确政府职能，加强部门间的合作，提高政府政策的一致性和协调性。自然景观资源管理机构的职能是负责相关计划的执行和考核、区域内的生态环境保护、建设与监督、秩序维护以及与各部门之间的协调等工作。应明确自然景观资源管理机构、管理机构之间的隶属关系等。（2）完善自然景观资源管理体制。坚持所有者和监管者的分离，区分自然景观资源所有者权利和管理者权力，积极推进自然景观资源管理体制改革。（3）建立自然景观可持续发展职能部门。可持续发展职能部门或工作组（或工作委员会），通过有效的组织体系、不同部门规划与建设管控携手合作的方法与途径，促进自然景观资源可持续利用。（4）建立自然景观资源多元参与体系。不断提高决策过程中的公众参与程度，促进决策的民主化、科学化，广泛动员利益相关者参与各项可持续发展行动，在共同实现可持续发展目标方面达成更多共识，推动自然景观资源保护及可持续利用行动的利益相关方从被动参与到主动参与的转变。开展全民可持续发展教育，提高全民的自然景观资源可持续利用和生态保护意识。11.3加强制度建设。（1）构建自然资源资产产权制度。自然资源资产产权