行政复议案件办理实施工作指南

行政复议案件办理实施工作指南总则本指南是2024年行政复议体制改革全面落地后，统一市、县（区）两级办案标准、压缩程序空转、提升复议公信力的核心操作规范，所有纳入本级人民政府行政复议机构职责范围的案件办理全流程必须严格对标执行，无弹性变通空间。适用范围：本指南适用于市、县（区）两级人民政府行政复议机构（以下简称复议机构）的专职复议员、办案辅助人员、值班公职律师办理的以本级政府为复议机关的各类行政复议案件，覆盖行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收征用、行政不作为、政府信息公开、行政确权等所有法定受案范围，不适用于法律规定的出入境管理终局裁决案件、已被生效司法判决羁束的重复申请案件。核心办案原则：一是合法公正原则，所有案件办理严格对标《中华人民共和国行政复议法》（2023年修订，2024年5月1日施行）要求，法律条文引用准确率达到100%，同案裁判标准偏差率控制在5%以内；二是高效便民原则，申请人可以选择现场、邮寄、线上、口头等任一渠道提交申请，严禁要求申请人重复提供政务数据共享可获取的身份证明、营业执照、不动产权属等材料；三是有错必纠原则，行政行为违法的纠错决定作出后15日内必须制发督促整改文书，纠错案件整改完成率达到100%，纳入法治政府建设考核；四是争议实质化解原则，把调解工作贯穿办案全流程，力争实现“案结事了、定分止争”，复议后上诉率控制在15%以下。办案资源配置标准：按照人均年办案量不超过80件的标准配齐专职复议员，每2名专职复议员配备1名办案辅助人员，办案经费全额纳入本级财政预算，保障标准化听证室建设、调查取证、专家论证、鉴定等必要支出；由复议机构主要负责人任组长组建案件质量管控小组，每月召开1次案件调度会，对在办案件的审限节点逐一核对，对距离审限不足10日的案件发出黄色预警，对已超期案件发出红色预警，会后24小时内下发会议纪要跟踪决议落实。案件风险分级管控：所有受理案件在分案当日完成风险等级评定，按严重程度分为三级：Ⅰ级（重大风险）为涉及10人以上群体性诉求、重大公共利益、可能引发网络舆情或越级信访的案件，由复议机构主要负责人包案，制定专项风险处置预案，每7天调度1次进展，主动对接信访、宣传部门做好舆情防控；Ⅱ级（较大风险）为涉及标的额500万元以上1000万元以下、5-9人共同申请、可能引发个体信访的案件，由业务处室负责人包案，每15天调度1次进展；Ⅲ级（一般风险）为事实清楚、争议不大、无信访隐患的普通案件，由主办人按常规流程推进，按时办结。收案与受理收案入口的审核精度直接决定后续办案的程序合法性，据2024年全国行政复议工作质量通报，72%的复议程序瑕疵源于受理阶段的时限计算错误、主体资格审核疏漏、管辖推诿等问题。收案渠道与登记规则所有渠道的申请材料实行“统一入口、集中登记”，严禁有案不录、体外循环：现场窗口：设在公共法律服务中心一楼行政复议专窗，工作日9:00-17:00安排专人值守，对书写困难的申请人当场制作《行政复议申请笔录》，逐页交申请人签字按指印确认，不得要求申请人必须提交书面申请。邮寄渠道：明确专门的复议邮件收件地址，标注“行政复议申请”字样的邮件由专人每日10:00、16:00两次签收，签收当日完成材料核对。线上渠道：安排系统管理员每个工作日整点巡查全国行政复议工作平台、本级政务服务网复议专区，收到线上申请后1小时内确认收件并自动发送回执。转送渠道：街道办事处、下级政府、其他职能部门收到的不属于自身管辖范围的复议申请，必须在收到后2个工作日内转送有管辖权的复议机构，不得直接退回申请人。所有渠道收到的申请材料，必须在收到后1小时内录入全国行政复议工作平台，生成唯一案号，登记要素包括申请人身份信息、被申请人全称、被申请行政行为作出时间、具体复议请求、材料清单明细，登记完成后立即进入初审流程。申请材料初核标准主办人必须在收到申请后3个工作日内完成初核，核心审核5项内容，缺一不可：一是申请人主体资格是否适格，即申请人是否为行政行为的相对人或存在直接利害关系，公益举报类案件因申请人与行政行为无直接利害关系，不予受理；二是被申请人是否具备行政主体资格，严禁将行政机关内设机构、临时协调机构列为被申请人；三是申请是否在法定期限内，即自申请人知道或应当知道行政行为之日起60日内，法律规定申请期限超过60日的从其规定，行政不作为案件需审核法定履行期限是否届满；四是是否存在重复救济情形，即同一事实、同一理由已经其他复议机关受理或已向人民法院提起行政诉讼且法院已立案的，不予受理；五是申请材料是否齐全，缺少身份证明、行政行为文书、基础证据材料的，一次性告知需补正的全部内容，补正期限为5个工作日，补正时间不计入受理审查期限，严禁分多次要求申请人补正材料，确有遗漏补正事项的需经处室负责人审批后合并告知。受理决定流程初核通过的案件，必须在收到申请之日起5个工作日内作出受理决定，制发《行政复议受理通知书》送达申请人，同时在受理之日起7个工作日内将《行政复议答复通知书》连同申请书副本、证据材料复印件送达被申请人，通知书中必须明确告知被申请人逾期举证的法律后果。初核不符合受理条件的，5个工作日内制发《不予受理决定书》，详细说明不予受理的事实依据、法律条文和后续救济途径，严禁不出具书面决定直接退回材料。若收到申请后5个工作日内未作出不予受理决定、也未告知补正要求的，自第6个工作日起视为受理，主办人必须立即在系统中标记受理时间，严禁因内部审批拖延导致程序被动。管辖异议与转送规则收到不属于本机关管辖的复议申请时，必须在收到之日起2个工作日内制作《行政复议申请转送函》，连同全部材料转送有管辖权的复议机构，同时书面告知申请人转送去向、经办人和联系电话，转送时间不计入受理审查期限；两个以上复议机构对管辖权有争议的，由争议双方在2个工作日内协商解决，协商不成的报共同上一级复议机构指定管辖，指定管辖决定作出前，最先收到申请的复议机构必须做好材料登记和申请人安抚工作，不得相互推诿。审理准备审理准备的核心是固定争议焦点、配齐办案资源，准备充分度不足会直接导致审理阶段证据突袭、程序遗漏、周期拉长，甚至出现决定被法院撤销的严重后果。答复材料接收与审核被申请人必须在收到答复通知书之日起10日内提交全套答复材料，包括《行政复议答复书》、作出行政行为的全部证据与法律依据、法定代表人身份证明、授权委托书，其中证据材料必须制作证据目录，注明证据来源、形成时间、证明内容，逐页加盖单位公章。这一规则的核心逻辑是行政机关必须遵循“先取证、后裁决”的基本原则，即行政行为作出时就应当有充分的证据支撑，而非在复议阶段临时补证；主办人收到答复材料后2个工作日内完成审核，发现被申请人未按时提交材料的，立即制发《责令提交答复材料通知书》，明确告知逾期提交的直接视为行政行为无证据、依据，将依法决定撤销，不存在补证空间。办案组组建规则案件受理后1个工作日内完成办案组配置：一般案件由1名专职复议员任主办人、1名辅助人员任协办人；Ⅰ级、Ⅱ级风险案件、涉及征地拆迁、生态环境、食品药品安全等专业领域的案件，由复议机构或处室负责人任主办人，配备1名公职律师加入办案组，必要时邀请相关领域专家、法律顾问参与论证，专家论证意见需签字确认后入卷备查，不得仅以“专家意见”作为决定依据而不记录具体内容。权利告知与第三人通知受理后10个工作日内，将《行政复议权利义务告知书》送达所有当事人，明确告知申请人享有申请回避、查阅案卷、申请听证、委托代理人的权利。对行政行为直接涉及利害关系人权益的（如治安处罚案件中的被侵害人、行政许可案件中的相邻权人、房屋征收案件中的公房承租人），必须在受理后7个工作日内通知其作为第三人参加复议，送达《第三人参加行政复议通知书》。这里存在明确的风险演化路径：若审理前未通知利害关系人作为第三人参与程序，利害关系人将因无法行使陈述、申辩、质证权利，在后续行政诉讼中以“复议程序严重违法”为由请求撤销复议决定，法院查实后将直接判决撤销，既增加当事人程序成本，也会损害复议机关公信力，因此主办人在阅卷时必须逐一梳理利害关系人清单，不得遗漏。回避规则办案人员存在以下情形的必须主动回避：是案件当事人或当事人近亲属、与案件处理结果有直接利害关系、曾参与过被申请行政行为的作出过程、与案件当事人有其他可能影响公正审理的关系。当事人提出回避申请的，必须在收到申请后3个工作日内作出书面决定，同意回避的立即更换办案人员，不同意回避的说明理由并告知申请人。阅卷与争议焦点梳理主办人在收到被申请人答复材料后3个工作日内完成全面阅卷，制作《阅卷笔录》，明确无争议事实、核心争议焦点（通常覆盖主体是否适格、执法程序是否合法、事实认定是否有充分证据、法律适用是否准确、行政行为内容是否明显不当五个维度），列明需要进一步调查核实的问题清单，严禁到听证现场临时梳理问题、无准备开庭。案件审理核心流程案件审理是查明事实、辨明是非的核心环节，所有审理活动必须围绕证据的真实性、合法性、关联性展开，坚决杜绝“书面审走过场、决定文书套模板”的形式主义问题。审理方式选择审理方式实行分层选择规则：优先采用公开听证方式，凡是申请人提出听证申请、事实存在重大争议、涉及当事人重大人身或财产权益的案件，一律组织听证，听证原则上安排在受理后30日内完成，听证时间不计入审理期限；若各方当事人均书面同意书面审理、案件事实清楚无实质争议（如简单的政府信息公开答复案件、适用简易程序的2000元以下罚款案件），可以采用书面审理，但主办人必须通过电话或视频方式听取申请人的核心意见，通话全程录音并整理成书面记录附卷；严禁对所有案件一律实行书面审理、不听取申请人任何意见直接出具复议决定，2025年底前本级行政复议案件听证率不得低于45%，听证开展情况纳入办案人员绩效考核。调查取证规范办案人员开展调查取证时必须2人以上同行，主动出示行政复议人员证：优先调取证据原件，调取复印件的需由提供人签字注明“与原件一致”并标注提供日期；对专门性问题需要鉴定的，委托具备法定资质的鉴定机构开展鉴定，鉴定费用由复议机构承担，不得向当事人收取，鉴定期限最长不超过30日，鉴定时间不计入审理期限；需要开展现场勘验的，提前2个工作日通知各方当事人到场，勘验时制作《现场勘验笔录》，记录勘验时间、地点、现场情况，由到场人员签字确认，当事人拒不到场的，不影响勘验开展，但需在笔录中注明情况，邀请2名属地社区或村委会工作人员到场见证签字。行政复议审理实行举证责任倒置，即被申请人对行政行为合法性承担举证责任，办案人员不得要求申请人提供证明行政行为违法的证据；被申请人在复议过程中自行向申请人、证人收集的证据，一律不得作为维持行政行为的依据。听证全流程规范听证按照标准化流程开展，不得随意简化环节：听证准备：听证前3个工作日将《听证通知书》送达各方当事人，明确听证时间、地点、听证人员名单、当事人权利义务，听证地点设在标准化听证室，全程同步录音录像。听证开始：由书记员核对到场人员身份，宣布听证纪律，再次告知回避申请权利，核对无误后宣布听证开始。调查阶段：按照“申请人陈述复议请求与事实理由—被申请人陈述答复意见—第三人发表意见—各方逐一出示证据并质证”的顺序开展，所有证据必须经各方质证后方可作为定案依据，质证需围绕证据的真实性、合法性、关联性展开，未经质证的证据不得采信。辩论阶段：主持人引导各方围绕争议焦点发表辩论意见，及时制止与案件无关的言论，避免辩论演变为争吵。最后陈述：各方当事人作最终陈述，陈述结束后主持人可以当场组织调解，调解不成的宣布听证结束。笔录确认：听证结束后书记员当场打印《听证笔录》，交各方当事人逐页签字确认，当事人拒绝签字的，由书记员在笔录上注明拒签情况和原因。规范性文件附带审查规则申请人在申请复议时一并提出对行政行为所依据的规范性文件（不含规章、国务院制定的文件）审查申请的，主办人需在3个工作日内启动审查程序：属于本机关有权处理的，在30日内完成审查，确认规范性文件违法的，制作《行政复议规范性文件审查决定书》，明确该文件相关条款不予适用，并督促制定机关限期整改；无权处理的，在7个工作日内转送有权处理的机关依法审查，转送期间裁定中止案件审理，待有权机关作出处理结论后立即恢复审理，严禁对申请人提出的规范性文件审查申请置之不理。简易程序适用规则对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件（如2000元以下罚款的行政处罚、政府信息公开案件、行政机关明确逾期不履行法定职责的案件），可以适用简易程序，由1名复议人员独任审理，在受理之日起30日内审结，无需经过普通程序的合议环节，但必须听取申请人意见，保障当事人陈述、申辩的基本权利。办案纪律办案人员必须严格遵守保密规定，严禁泄露案件讨论情况、当事人隐私、商业秘密和国家秘密；严禁接受当事人的请客送礼、财物或其他利益安排；严禁在办案过程中偏袒一方当事人，为被申请人说情施压。发现违纪违法线索的，第一时间移送纪检监察机关处理。复议决定作出与送达复议决定是行政复议制度权威性的最终载体，文书的说理精度、法律适用准确率、送达合规性直接决定复议公信力，也是后续行政诉讼中法院审查复议行为合法性的核心依据。决定类型与适用条件主办人必须严格根据审理查明的事实选择对应的决定类型，不得为了降低纠错率违法维持明显违法的行政行为：维持决定：必须同时满足“事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当”五个要件，缺一个要件不得适用维持。撤销决定：适用于主要事实不清证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的行政行为，撤销的同时可以责令被申请人在最长不超过60日的期限内重新作出行政行为，明确要求被申请人不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行为（因程序违法被撤销的除外）。履行决定：适用于被申请人不履行法定职责的案件，决定中必须明确被申请人履行职责的具体期限，如针对政府信息公开不作为案件，责令被申请人在15个工作日内对申请人的申请作出书面答复。确认违法决定：适用于行政行为违法但不具有可撤销内容、撤销会给国家利益或公共利益造成重大损害、被申请人已改变原违法行政行为但申请人仍要求确认原行为违法的情形，确认违法的同时责令被申请人采取补救措施，造成申请人损失的，告知申请人可以依法申请行政赔偿。变更决定：适用于行政行为认定事实清楚、证据确凿但适用法律错误，或行政行为内容明显不当（如行政处罚畸轻畸重、金额计算错误）的案件，变更决定不得加重对申请人的处罚，除非利害关系人同为申请人且提出加重处罚的请求。驳回决定：适用于申请人不符合受理条件、行政行为合法且申请人的请求无事实和法律依据的情形。审批流程与审限管控主办人需在审理期限届满前10日完成《行政复议决定书》草拟稿，附阅卷笔录、证据清单、听证笔录等全套材料，依次经协办人复核、处室负责人审核、复议机构负责人审批；Ⅰ级风险案件、标的额1000万元以上的案件，必须提交行政复议委员会集体讨论，讨论记录入卷备查，最终报本级政府分管负责人签批。普通程序案件审理期限为受理之日起60日，情况复杂确需延长的，由主办人在审限届满前10日提交延期申请，说明具体延期理由，经复议机构主要负责人批准后最多延长30日，《延期审理通知书》必须在审限届满前5个工作日送达各方当事人，告知延期理由和期限；严禁无理由延期、延期超过30日、延期不告知当事人，此类情形均属于程序违法，申请人可以就超期审理行为向人民法院提起行政诉讼。文书制作标准行政复议决定书必须做到要素齐全、说理充分：首部列明当事人、代理人的基本信息；正文部分逐一列明申请人的复议请求和理由、被申请人的答复意见、第三人的意见、审理查明的事实、证据采信理由、针对申请人每一项请求的说理回应、决定所依据的具体法律条文、决定主文、救济途径（明确告知不服决定的，可在收到决定书之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，终局裁决案件除外）。严禁使用“申请人的请求无事实依据，本机关不予支持”这类无实质内容的套话，必须针对申请人的主张逐一说明采信或不采信的理由，做到“让当事人看得懂、让被申请人心服、让法院审得过”。送达规则与异常处置所有复议文书必须在作出后2个工作日内启动送达程序：优先采用直接送达，由当事人在送达回证上签字注明收到日期；直接送达有困难的，采用EMS司法专递邮寄送达，邮寄单上准确标注文书名称，保留邮寄底单和签收记录，邮件签收日期为送达日期；当事人书面同意电子送达的，可以通过全国行政复议工作平台、政务实名短信、专用公务邮箱送达，发送成功并确认当事人收悉的日期为送达日期；受送达人下落不明、采用其他所有方式都无法送达的，在本级政府门户网站和当事人住所地张贴公告，公告期30日，公告期满视为送达，严禁随意采用公告送达方式拖延程序。送达时当事人拒绝签收文书的，邀请2名基层组织工作人员到场见证，由送达人在送达回证上注明拒收情况和日期，将文书留在当事人住所即完成留置送达，不得因当事人拒收就不履行送达程序导致文书不生效。特殊程序适用规则调解、中止、终止等特殊程序不是拖延办案期限的“口袋理由”，而是化解行政争议、保障程序正义的法定安排，必须严格适用条件、严禁随意启用。行政复议调解规则调解必须遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益，适用范围限定为行政机关行使自由裁量权的案件、行政赔偿补偿案件（如行政处罚幅度争议、征收补偿金额争议等）。调解流程为：主办人在查明事实、分清责任的基础上，可以主动提出合法合理的调解方案，也可以由当事人自行提出方案；调解达成一致的，制作《行政复议调解书》，载明调解协议的具体内容，由各方当事人签字、加盖复议机关印章，调解书送达后即发生法律效力，当事人必须履行；调解不成的，立即终止调解进入决定程序，不得久调不决，单次调解期限最长不超过20日，调解时间不计入审理期限。严禁强迫申请人接受调解方案，严禁以“不接受调解就作出不利决定”威胁申请人，发现此类违规行为的，按法治政府建设考核标准对办案人员扣减绩效，造成严重后果的依法追责。复议中止的适用与管控中止审理必须严格对照法定情形，包括：申请人死亡需要等待近亲属表明是否参加复议；申请人丧失行为能力尚未确定法定代理人；作为申请人的法人或组织终止尚未确定权利义务承受人；申请人下落不明或被宣告失踪；涉及法律适用问题需要有权机关作出解释确认；案件需要以其他未结案件的审理结果为依据；对规范性文件开展附带审查。中止必须制作《行政复议中止通知书》送达当事人，说明中止的具体法定理由，不得仅以“案情复杂”为由中止；中止情形消失后，办案人员必须在2个工作日内恢复审理，书面通知各方当事人，中止时间不计入审理期限。复议终止的适用情形出现以下情形时可以终止审理：申请人自愿撤回复议申请经复议机构准予撤回；申请人死亡无近亲属或近亲属放弃复议权利；作为申请人的法人终止无权利义务承受人；被申请人在复议期间改变原行政行为，申请人认可改变后的行为并撤回复议申请。终止审理需制作《行政复议终止决定书》送达当事人，终止后申请人非因被胁迫、欺诈撤回复议申请的，不得就同一事实和理由再次申请行政复议。决定履行与监督问责行政复议决定的履行是复议制度发挥实效的“最后一公里”，重决定、轻履行的办案模式会直接消解复议公信力，导致程序空转、争议升级为信访或群体性事件。履行跟踪机制每起案件建立《行政复议决定履行跟踪台账》，对撤销、变更、履行、确认违法的纠错类决定，主办人需在决定载明的履行期限届满后3个工作日内联系申请人，核实被申请人的履行情况：被申请人重新作出行政行为的，审核新作出的行政行为是否符合复议决定要求，是否存在以同一事实和理由作出与原行为基本相同内容的问题；涉及赔偿、补偿款项支付的，核实款项是否按时足额支付到申请人指定账户。不履行的处置措施被申请人不履行或无正当理由拖延履行复议决定的，复议机构需在履行期限届满后5个工作日内制发《责令履行行政复议决定通知书》，责令被申请人在15日内履行，同时将不履行情况通报被申请人的上级主管部门和纪检监察机关，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法提出处分建议；申请人逾期不起诉又不履行复议决定的，维持原行政行为的决定由作出原行政行为的机关依法强制执行或申请人民法院强制执行，变更决定由复议机构依法强制执行或申请人民法院强制执行。复议意见书与建议书制发办案过程中发现被申请人存在普遍性执法问题、制度漏洞、程序瑕疵的（如多起案件均反映执法人员不出示证件、文书送达不规范、证据收集不完整等），需在案件办结后10日内制发《行政复议意见书》，指出具体问题，提出可落地的整改建议，要求被申请人在收到意见书后60日内书面反馈整改情况；对不属于被申请人职责范围的共性问题，向相关责任单位制发《行政复议建议书》提出改进建议。行政复议意见书的整改反馈情况占法治政府建设考核权重不低于5%，整改不到位的单位取消当年法治政府建设评优资格。败诉复盘与责任追究复议决定作出后申请人不服提起行政诉讼的，由原办案组作为复议机关的应诉代理人，在收到起诉状副本后10日内提交答辩状和全套证据材料，按时出庭应诉。人民法院判决复议机关败诉的，在判决生效后10日内由案件质量管控小组组织复盘，查找办案过程中存在的事实认定、法律适用、程序合规性问题，形成书面复盘报告提出改进措施；属于办案人员主观过错导致败诉的，按照公职人员过错责任追究规定追责，当年发生2件以上过错败诉案件的办案人员，取消年度评优评先资格。案卷归档与质量评查行政复议案卷是办案全流程的唯一书面凭证，案卷质量直接反映办案规范化水平，也是行政问责、司法审查中的核心追溯依据。归档时限与标准案件办结（即文书送达完成、决定履行完毕）后30日内，由协办人负责整理案卷材料，按照档案管理要求装订成册，归档材料包括：立案审批表、复议申请书及证据材料、各类通知书及送达回证、被申请人答复材料及证据、阅卷笔录、听证材料、调查取证材料、集体讨论记录、文书草拟稿及审批材料、复议决定书、决定履行跟踪记录等。案卷装订需做到材料齐全、顺序正确、装订整齐，电子案卷同步上传至全国行政复议工作平台，采用符合长期保存要求的PDF/A格式，实现电子档案与纸质档案一一对应，严禁用Word文档、零散图片作为电子归档材料。季度案卷评查机制复议机构每季度组织一次案卷评查，评查小组由3名以上资深复议人员、外聘公职律师组成，按照统一评查标准对本季度办结的案件逐案评分，90分以上为优秀、60分以下为不合格，评查结果在机构内部通报，不合格案卷退回主办人限期10日内整改补正。年度案卷平均评查分数低于80分的办案人员，需参加为期1周的业务培训，培训合格后方可继续独立办案。案卷查阅管理当事人、代理律师申请查阅案卷材料的，需出示身份证明和授权委托书，在复议机构专门的阅卷室查阅，不得将案卷带出阅卷室，不得涂改、毁损案卷材料，办案人员需在场陪同；经批准可以复印无涉密内容的案卷材料，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料不得查阅、复制，严禁办案人员私自将案卷材料交给当事人带走。附录附录A行政复议案件办理时限节点对照表流程节点责任主体办理时限核心产出超期/违规后果申请材料登记窗口/辅助人员收到申请后1小时内系统录入完成、案号生成因登记延误导致受理期限起算点错误的，扣减当月绩效受理初审主办人收到申请后3个工作日内初审意见（受理/补正/不予受理/转送）未按时初审导致5个工作日期限届满视为受理的，按程序瑕疵通报补正告知主办人初审完成后1个工作日内《补正通知书》，一次性列明补正事项分多次要求补正的，纳入年度办案质量扣分送达答复通知辅助人员受理后7个工作日内被申请人签收《答复