2026 年多灾并发条件下群众转移避险指南

基层应急管理干部专题培训2026年多灾并发条件下群众转移避险指南2026年8月课程导览01形势认知多灾并发成为新常态，认清严峻挑战02风险研判多灾种叠加风险识别与预警响应03转移全流程从决策到安置的系统化操作指南04特殊场景应对夜间、弱势群体等复杂情境处置05保障与善后组织体系、资源储备与持续改进形势认知认清形势是科学应对的第一步认清形势是科学应对的第一步多灾并发已成为基层应急管理的新常态，必须从单一灾种思维转向复合风险应对01多灾并发成为基层应急新常态从单一灾种思维，转向复合风险应对定义与特征多灾并发定义同一时段、同一区域遭遇两种及以上自然灾害叠加或链式发生，形成复合型灾害系统核心特征灾害耦合效应使总体破坏力远超单灾种简单相加，呈现

1+1>2

的放大效应典型场景与趋势台风链式灾害强台风登陆引发风暴潮、暴雨洪涝与地质灾害同步暴发汛期叠加风险洪水与水库泄洪、山体滑坡多灾叠加地震次生灾害地震引发堰塞湖与次生洪灾趋势判断受全球气候变化影响，极端天气事件频次和强度持续上升，我国多灾并发风险正从

偶发低频

向

常态高频

转变2026年我国灾害形势展望洪涝台风与地质灾害，仍是多灾并发的主要组合形态极端强降水偏多洪涝灾害风险维持高位台风登陆数量偏多地质灾害诱发可能性增大叠加风险突出流域性洪水与山洪、内涝叠加五类灾害风险等级构成多灾并行典型案例复盘教训案例警示500mm48小时内累计降雨量台风登陆后48小时内累计降雨量超500毫米，引发山洪、泥石流、滑坡等次生灾害因预警传递链条中断，部分村庄未及时收到转移指令，造成人员被困核心教训：多灾种预警信息整合不足、基层"最后一公里"传递失效经验案例优秀实践12小时提前启动转移3.2万人安全转移群众科学研判上下游水情，提前12小时启动沿河低洼地带群众转移累计安全转移群众3.2万人，实现零伤亡核心经验：上下游联动研判、果断提前决策转移、多部门协同作战预警整合与果断决策，是多灾并发转移成败的分水岭单一灾种应对模式的三大局限必须从单灾种思维转向复合风险应对风险识别局限单灾种评估体系无法捕捉灾害耦合放大效应，导致复合风险被低估和漏判仅评估暴雨而忽略其诱发地质灾害的可能，将造成致命盲区耦合放大效应资源配置失衡按单灾种配置的人力物力在多灾并发时形成严重挤兑同一救援力量同时面临洪涝救援与山体滑坡搜救的冲突需求人力物力挤兑指挥协同割裂各灾种分属不同主管部门，预警渠道分散、响应标准不一、指令相互矛盾基层无所适从，延误最佳转移窗口期渠道分散多灾并发对转移避险的复合挑战决策压力倍增多灾信息叠加，判断优先级与窗口期急剧压缩路线安全不确定次生灾害随时中断通道，需动态调整安置点二次威胁一灾未平一灾又起，形成灾中灾困局弱势群体困境加剧脆弱人群自救能力骤降，组织化依赖陡升信息混乱秩序失控预警混杂、谣言滋生，无序转移或拒转两极化政策要求与基层能力建设方向预案体系升级从单灾种预案转向多灾种综合预案，明确多灾并发时的优先响应次序和协同处置流程监测预警融合整合气象、水文、地质等多源监测数据，构建一张图综合预警平台，实现灾害链式推演和影响范围预判转移能力标准化制定不同规模、不同场景下的转移避险能力建设标准，涵盖人员组织、路线规划、运力保障等关键指标基层赋权赋能赋予乡镇街道在紧急状态下先期处置权和临机决断权，减少逐级请示延误，确保第一时间启动转移风险研判看不到风险才是最大的风险看不到风险才是最大的风险多灾种耦合放大效应使传统单灾种研判方法失效，必须建立综合风险研判体系02多灾种耦合风险识别框架耦合关系是研判复合风险的关键灾害链识别分析原生灾害诱发的次生灾害序列，逐级评估触发阈值与影响范围叠加效应评估判断多种灾害同一时空叠加后的复合冲击力脆弱性叠加分析识别同时暴露于多种灾害的脆弱人群与关键设施风险等级动态评估标准灾害强度影响范围人口暴露度脆弱性风险等级灾害强度影响范围建议行动Ⅰ级（极高）多灾并发且持续增强成片区域、人口密集区立即组织全面转移Ⅱ级（高）单灾强度大、有并发趋势局部地区、风险点位做好转移准备、优先转移脆弱群体Ⅲ级（中）灾害已发生、范围可控零星点位加强监测、落实包保责任Ⅳ级（低）预警级别较低潜在风险区常态化巡查、宣传告知评估必须动态化，随灾害发展和环境变化实时更新多源预警信息整合与研判信息整合是精准研判的前提多渠道接收同步关注气象、水文、地质预警及上级应急指令，确保信息来源全覆盖时空叠加比对将多源预警标注于同一地图，识别空间重叠与时序重合，锁定叠加高危区专业会商研判组织气象、水利、自然资源、应急等部门联合会商，明确灾害链发展路径与关键时间节点形成研判结论以通俗语言转化专业研判，明确"何时、何地、何种灾害、可能叠加何种次生灾害、建议采取什么措施"基层风险排查的五个关键点位排查到位，才能精准锁定转移对象地质灾害隐患点山体滑坡、泥石流、崩塌等已知隐患点重点核查强降雨激活可能性威胁范围扩大情况低洼易涝区域沿河低洼地带、桥涵隧道、地下空间评估不同量级洪水暴雨下的积水深度评估淹没速度老旧房屋与危房低保户、五保户、留守老人住房评估洪水浸泡条件下的结构安全评估强风条件下的结构安全水库下游与行洪通道核定泄洪影响范围、河道行洪能力排查占用行洪通道的建筑设施生命线设施变电站、供水厂、通信基站、医院等评估多灾并发冲击下的抗灾韧性评估保障能力抗灾韧性重点排查，确保转移对象精准锁定预警响应启动与升级机制响应速度决定转移避险的成败Ⅳ级响应（准备就绪）收到蓝色预警，指挥部值班，盘点物资运力，通知各村保持通信畅通Ⅲ级响应（重点布防）收到黄色预警，危险区域责任人到岗，救援队伍集结，老弱病残实行一对一包保确认Ⅱ级响应（转移启动）收到橙色预警，启动危险区域群众转移，按预案路线撤离，确保高危点位人员应转尽转Ⅰ级响应（全面转移）收到红色预警或多灾并发研判确认，启动全域紧急转移，全部运力投入，安置点全面开放，不计代价确保人员安全预警等级提升、次生灾害发生、转移路线中断等任一情况出现，必须自动升级响应级别，禁止等待上级指令动态风险评估与转移调整转移不是一次性决策，而是持续过程闭环管理确保转移全程安全①

灾情实时监控持续接收信息，监测灾中灾②

安置点安全复评二次评估，不通过即二次转移④

人员清点与核查比对名单，失联即搜救③

转移路线动态调整备选路线，向上转移优先闭环转移全流程转移避险，环环相扣，一个都不能少转移避险，环环相扣，一个都不能少以全流程标准化操作确保群众转移避险高效有序、不漏一人03转移决策的三个核心判断依据决策必须基于风险而非感觉灾害强度与影响范围综合气象预报降雨量级、洪水预报水位、地质灾害预警等级，判断是否达到转移启动阈值。当预报降雨量超过当地历史成灾雨量的80%时，应果断进入转移准备关键阈值80%承灾体脆弱性评估受威胁区域的人口结构和建筑质量。老旧房屋集中区、弱势群体密集区、基础设施薄弱区，应降低转移启动门槛，实行提前转移提前转移转移可行性窗口计算从发布转移指令到危险来临之间的可用时间窗口。考虑夜间、恶劣天气、交通状况等因素对转移速度的影响，预留充足的安全余量。当可用时间小于预估转移所需时间的1.5倍时，必须立即启动转移安全余量1.5倍转移对象精准锁定与分类管理确保人员信息准确、联系方式有效——动态管理是转移避险的基础保障分类管理才能确保不落一人一类（红色）立即优先转移地质灾害直接威胁区洪水淹没高危区危房住户应转尽转、不等不靠二类（橙色）重点组织转移低洼地带水库下游影响区行动不便的弱势群体一对一帮扶人，指令直达个人三类（黄色）准备转移潜在影响区风险预警区边缘地带告知路线安置点，随时待命四类（蓝色）自愿转移风险等级较低群众自主判断需要转移者提供信息，不做强制要求建立动态台账，每半年更新一次转移对象名单转移路线规划与安全评估路线设计原则双路线制度一主一备，绕开同一灾害威胁区域，避免同时中断向上转移原则优先向地势较高、地质稳定区域规划，海拔每上升30米，安全系数显著提升备选方案每个转移区域至少规划两条以上路线安全保障机制承载能力最大承载人流量结构安全沿途桥梁涵洞通行能力暴雨条件路面状况灾害隐患滑坡、崩塌风险沿途安全驿站临时避险点与物资补给站，配备饮用水、急救药品、照明设备，为年老体弱者提供中途休整场所每一条转移路线，都应有备选方案人员组织与网格化动员三级网格体系一级·行政村统筹全村转移工作二级·自然村（村民小组）片区人员清点与组织三级·10-15户

微网格逐户敲门、逐人确认四支队伍配置信息通知队发布转移指令和路线指引转移护送队组织群众有序撤离弱势帮扶队专门协助老弱病残孕转移留守清场队最后清查、切断电源气源动员信号统一多渠道同步发送铜锣、手摇报警器、村广播、微信群

同步发送确保信号质量信号

清晰明确、无歧义转移过程中的七项安全保障措施首尾呼应、不掉一人——转移过程的安全管理是避险成败的关键防线基础管控措施统一编队行进以转移小组为单位出发，指定带队负责人和断后安全员夜间照明保障配备强光手电或应急照明，危险路段设灯光指引标识涉水安全管控水深超膝盖禁止徒步涉水，须车辆或舟艇转运；湍急处设安全绳索通讯持续畅通至少携带两套不同制式通讯设备，公网中断仍有备用手段重点守护措施医疗伴随保障随队急救箱与常用药，急救技能人员跟队，伤病及时处置老幼专人看护高龄老人、幼儿指定贴身看护人，全程搀扶或背负，严禁独自跟随动态清点人数每到达安全节点立即清点，人数不符立即暂停并组织查找特殊人群转移专项方案特殊人群的转移质量，是整体转移成败的关键指标高龄及失能老人担架、轮椅等转运工具提前到位青壮年两人一组负责搀扶或抬运无法快速转移者，就近转至邻里二层以上安全房屋暂避两人一组二层暂避残疾人视障者：帮扶人全程牵引导航听障者：手写卡片或震动提醒传递指令肢残者：专用转运车辆预先准备严禁使用农用三轮车等不安全交通工具专人帮扶禁三轮车孕产妇及婴幼儿优先安排舒适交通工具，备齐保暖衣物、奶粉等必需品临产孕妇直接转运至县级医院，不安排在普通安置点待产县级医院专车慢性病及重症患者建立一人一档，注明病情、用药需求和紧急联系人随队医护人员重点跟进携带足量急救药品和氧气袋等生命支持设备一人一档医护跟进精神障碍患者家属或监护人全程陪同避免嘈杂混乱环境引发情绪波动必要时由医务人员采取安抚和镇静措施家属陪同安抚镇静安置点设置标准与管理规范"安置点不能成为新的风险点"安置点卫生防疫与次生灾害防范集中安置环境下，公共卫生管理与次生灾害防范同等重要，任何一环失守都将危及群众生命安全卫生防疫饮用水安全优先瓶装/桶装水集中供水须水质快速检测，余氯达标每50人配置一个取水点食品安全热食48小时留样严禁食用来源不明及洪水浸泡食材传染病防控设置体温监测发热腹泻人员单人隔离并送医加强通风与定期消毒垃圾粪便管理生活垃圾日产日清临时厕所每日消毒不少于两次粪便石灰覆盖或集中转运次生灾害防范用火安全严禁室内明火做饭取暖统一设置室外安全炊事区用电安全严禁私拉乱接电线定期检查电气线路转移信息报送与动态跟踪信息通才能指挥灵01首次报送30分钟内完成，含应转/已转人数、路线、安置点，用标准模板02定时续报每2小时报送，更新在途/接收人数、伤亡失踪，零变动也报03突发即报10分钟电话首报，30分钟书面详报，重大情况立即响应动态地图标注转移队伍位置、安置点容量、中断路段，形成可视化态势图辅助调度终报销号逐人核对名单，确认应转尽转后终报，未转移注明原因及后续处置特殊场景应对最复杂的场景，检验最扎实的准备最复杂的场景，检验最扎实的准备特殊场景下的转移避险能力，是衡量基层应急管理水平的试金石04夜间转移避险的特殊挑战与应对夜间转移避险的特殊挑战与应对挑战应对措施能见度骤降配备高流明强光手电和应急照明无人机，关键路口设置频闪警示灯，为转移人员佩戴反光标识或发光手环疲劳与恐慌加剧转移前广播安抚情绪，告知路线和预计时间；安排人员在队伍前后不断喊话，保持人群心理稳定老人儿童行动困难严禁老人儿童独立行走，实行一老一青壮结对、一幼一成年人抱行；准备背篓、担架等转运工具方向辨识难度大沿线设置荧光引导标识，每100米安排指路员手持发光棒引导方向次生灾害发现滞后先遣组提前探路，重点检查桥梁、陡坡和沟谷；安全确认后转移队伍方可通过通讯联络不畅备用卫星电话和对讲机，确保独立通信链路；夜间实行更频繁人员清点，每半小时一次通讯中断情况下的应急措施五级保障层层递进，确保极端条件下信息必达通讯中断绝不能成为转移中止的理由对讲机网络3-5公里覆盖统一频道卫星电话至少两部专人保管测试人力传信五户联保十户联防青壮年接力约定信号锣声哨声旗语烽火三声转移长哨解除信息简码制度011立即转移022启用备选路线交通中断情况下的替代转移方案交通中断必须有预案，不能坐等抢通水上转运适用：有水域条件地区预先征用渔船、冲锋舟、橡皮艇等水上工具在桥梁中断的河段开设临时渡口每渡口配安全员和救生设备徒步绕行适用：山区丘陵地区预先踏勘并标记山间小路、田埂便道等非等级道路作为应急步道，关键岔路口设引导标识安排人员值守指路空中转运适用：紧急救援场景针对受困孤岛区域的极危险群体（重伤人员、临产孕妇等）请求上级协调直升机点对点转运提前选定并标记直升机起降点共性保障所有替代方案须提前向群众宣传告知，建立"没有大路走小路、没有车就用脚"的底线思维，替代路线所需时间须重新计算并预足余量老弱病残孕群体的前置转移策略早转一小时，安全多一分前置转移原则与时机为什么必须提前自救能力弱转移速度慢途中风险高何时启动转移暴雨黄色预警即启动转移准备橙色预警立即实施转移，不打折扣、不讲条件三项执行要点优先级排序(1)卧床失能→(2)独居高龄→(3)孕晚期待产→(4)严重残疾→(5)婴幼儿学龄前→(6)慢性重症分散安置优先投亲靠友+邻里结对安置，避免集中安置点长时间停留健康档案随身带制作随身健康卡：姓名、病情、过敏史、紧急联系电话，装入防水袋全程佩戴地质灾害与洪涝叠加场景处置山区多灾叠加是转移避险的极端难题叠加场景特征强降雨同时引发山洪暴发、河水猛涨和多点滑坡泥石流，转移路线频繁被滑坡体和洪水双重阻断，形成进退两难困境研判要点重点观察上游雨量和沟谷水流量突变。河水突然由清变浑、水量骤增、出现异常声响，必须立即停止沿河转移转移方向选择优先向山脊和山梁转移，严禁向河谷、沟口、山脚低洼处转移。遵循向高、向稳、向上三向原则孤岛围困处置转移路线全被阻断时，立即带领群众向最近高层坚固建筑、高台地集中，就地避险等待救援，同步通过卫星电话报告位置与人员情况禁止行为清单严禁强行穿越滑坡体和洪水激流|严禁在沟谷中停留休息|严禁单独行动脱离队伍台风暴雨与风暴潮三碰头应对三碰头是沿海转移避险的最严重威胁三碰头定义：台风登陆期间，强风、特大暴雨和天文高潮位同时发生，形成风、雨、潮三碰头极端灾害提前转移窗口登陆前24小时海上作业人员回港，沿海养殖人员撤离登陆前12小时沿海低洼地带群众转移完成登陆前6小时所有人员进入安全区域，禁止户外活动核心操作要点转移区域划定依据风暴潮漫滩预报模型，划定最大潜在淹没区并外扩一档；重点覆盖一线海堤外及二线堤内低洼区域避风安置要求安置点须为抗风等级达标的钢筋混凝土建筑，严禁使用简易工棚和轻钢厂房回港船只管控实行人船分离，人员上岸集中安置，专人港口值守，严防冒险返回多灾种同时发生时的优先级判定优先级判定依据处置原则第一优先直接威胁生命、时间窗口最短调集主力力量，不计代价第二优先威胁范围大、人口密度高迅速投入大部力量第三优先弱势群体高度集中区域优先保障转移运力第四优先威胁程度可控、尚有缓冲时间有序组织、逐步推进资源有限时必须有所取舍—多种灾害同时爆发，救援力量与转移资源严重供不应求时，必须依照优先级模型调配动态调整原则优先级不是固定不变的，必须根据灾害发展态势实时重新评估示例：第二优先区域威胁突然升级时，立即调整为第一优先级禁忌行为严禁按行政级别高低决定救援顺序严禁因等待请示而延误第一优先区的救援行动保障与善后转移不是终点，安全才是目标转移不是终点，安全才是目标以强有力的组织保障和持续改进机制，筑牢群众生命安全最后一道防线05应急指挥组织体系与职责分工指挥架构三层级01乡镇级转移避险指挥部书记或镇长任指挥长，统筹全域转移工作02片区前线指挥所班子成员分片包干，靠前指挥03村级转移执行组村支书为第一责任人，落地执行关键部门职责应急办统筹协调、信息汇总报送派出所交通管制、治安维护卫生院医疗救护、安置点防疫供电所电力保障、危险区域断电武装部组织民兵急难险重任务协同与应急机制联席会议制度每4小时碰头会，通报进展、研判风险、协调资源临机处置授权通讯中断时前线指挥员先行动后报告宁可越位、不可缺位的容错原则应急物资与装备储备标准储备到位才能保障有力生活保障类按辖区人口

10%

紧急转移规模，储备

3天

饮用水和方便食品帐篷、棉被、折叠床按安置点最大容量

80%

储备关键数字转移工具类每村至少

2艘

冲锋舟/橡皮艇、20件

救生衣、50根

安全绳山区村额外储备担架、背篓配备指标照明通讯类每转移小组

1部

对讲机、2把

强光手电、1个

手摇报警器乡镇级储备卫星电话、应急发电机配备指标医疗急救类每安置点配备急救箱，含止血带、夹板、常用急救药品及慢性病常用药医疗器械协议储备与超市、五金店、加油站签订

应急征用协议明确紧急调用程序与补偿标准征用协议每季度盘点物资，过期及时更换，确保随时可用培训演练机制建设演练一次比背诵十遍预案更管用培训体系干部培训每年至少组织2次专题培训，重点覆盖多灾种风险研判、指挥协同和应急处置；新任村干部3个月内必须完成培训群众宣传教育利用防灾减灾日、汛前宣传周等节点，通过明白卡、宣传片、夜间课堂等方式，让群众知晓转移信号、路线和安置点位