(2026版)医养结合发展历程与经验总结

(2026版)医养结合发展历程与经验总结第一篇我国医养结合的发展，伴随人口老龄化程度加深逐步演进，历经三十余年的自发探索、政策引导、试点推开到深化提质，截至2025年底已经建成覆盖城乡、衔接居家社区机构的医养结合服务网络，站在2026年的时间节点梳理发展脉络、总结实践经验，对下一步推动医养结合高质量发展具有核心支撑作用。从发展阶段划分来看，我国医养结合发展共经历四个清晰的历史阶段：第一阶段为1990年代初至2012年的自发探索起步阶段。1999年我国正式进入老龄化社会，这一阶段养老服务以民政部门主导的基本保障型机构养老为主，全社会对老年人医疗护理与养老服务结合的需求认知逐步觉醒，部分老龄化程度较高的地区开始基于实际需求自发探索实践，主要形成两种初级形态：一是公办养老机构自主设置医务室、护理站，解决入住老人日常取药、基础健康监测需求；二是部分地方企业医院、街道卫生院依托闲置医疗资源尝试开展养老服务，少数城郊民办养老机构与周边村医、基层诊所签订非正式合作，为老人提供定期巡诊服务。这一阶段的核心特征是缺乏全国统一的政策引导与制度规范，发展呈现零散化、本地化特点，整体服务能力弱、覆盖范围小，截至2012年底，全国养老机构中能够提供规范医疗服务的占比不足20%，90%以上的居家老年人无法获得稳定的医养结合服务。第二阶段为2013年至2015年的顶层设计确立阶段。2013年国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次在国家层面明确提出“推进医养结合，鼓励医疗机构与养老机构合作，多种形式开展养老服务”，正式将医养结合确立为我国应对人口老龄化的核心政策方向，明确了医养结合的核心定位是破解老年人“养老缺医疗、医疗缺养老”的双重痛点，满足老年人全生命周期的健康养老需求。2015年国务院办公厅转发原卫生计生委、民政部等九部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，这是我国第一份专门针对医养结合发展的国家级专项政策，文件明确了医养结合的发展目标、主要任务、部门分工和保障政策，提出到2020年基本建立符合我国国情的医养结合体制机制和政策法规体系。这一阶段，国家层面完成了医养结合的顶层设计搭建，各地陆续启动配套政策制定工作，医养结合正式从地方自发创新上升为国家应对人口老龄化的核心战略，进入政策引导的规范化发展阶段。第三阶段为2016年至2020年的试点扩面模式成型阶段。为探索符合我国国情的医养结合发展路径，2016年原国家卫生计生委、民政部启动第一批国家级医养结合试点工作，确定90个地级市为试点单位，2017年启动第二批试点，新增40个试点单位，实现试点覆盖全国所有省份。试点期间国家鼓励各地打破路径依赖，结合本地资源禀赋探索差异化发展模式，经过五年试点验证，逐步形成了五类适配不同场景的成熟发展模式：一是“养老内设医疗”模式，要求规模以上养老机构根据入住规模内设医务室、护理站或康复医院，满足入住老人日常医疗护理需求；二是“医疗延伸养老”模式，支持二级以上医院开设老年医学科，引导基层医疗卫生机构利用闲置床位开设康复护理、养老服务床位，拓展养老服务功能；三是“医养签约合作”模式，对不具备内设医疗条件的中小养老机构，由周边医疗机构与其签订合作协议，为入住老人提供预约就诊、上门巡诊、急诊转运、定期体检等服务；四是“居家社区医养结合”模式，由基层医疗卫生机构为居家老年人建立健康档案，提供家庭医生签约、上门医疗护理、家庭病床等服务；五是“一体化医养综合体”模式，鼓励社会力量投资建设集医疗、康复、养老、护理于一体的综合性医养机构，满足多元化、个性化医养需求。这一阶段国家同步出台了一系列配套支持政策，包括放宽医养结合机构准入、将符合条件的机构纳入医保定点、加大财政补贴力度、启动医养结合人才培养等，截至2020年底，全国养老机构医养结合服务覆盖率提升至67%，较2015年提高了近40个百分点，全国登记在册的医养结合机构超过5000家，所有地级市均出台了本地医养结合实施细则，医养结合的制度框架和发展模式基本成型。第四阶段为2021年至2025年的全面推开深化提质阶段。进入“十四五”时期，我国60岁以上老年人口占比突破20%，正式进入中度老龄化社会，全国失能半失能老年人口规模超过5000万，医养结合服务需求进入爆发式增长期。2021年国务院印发《“十四五”老龄事业发展和养老服务体系规划》，明确提出“深入推进医养结合”的发展要求，设定了“到2025年养老机构医养结合服务覆盖率不低于90%”的量化目标，发展重心从前期的“扩规模、搭框架”转向“补短板、提质量”，重点推动医养结合服务从机构向居家社区延伸，从城市向农村延伸。这一阶段，国家启动了全国医养结合示范创建行动，先后命名两批共200个国家级示范医养结合机构、100个示范区县，发挥典型引领作用；实施老年人健康关爱工程，为65岁以上老年人免费提供年度健康管理服务，要求家庭医生签约服务实现失能老年人全覆盖；深化“放管服”改革，将医养结合机构的两个审批事项整合为“一件事一次办”，审批时限从平均60天压缩至15天以内，大幅降低准入门槛；落实土地供应、税费减免、财政补贴等支持政策，鼓励社会力量兴办医养结合机构；针对人才短缺痛点，推动全国各类职业院校扩大老年护理、医养服务相关专业招生规模，明确医养结合机构医护人员享受与公立医疗机构医护人员同等的职称评定、岗位培训待遇，提高岗位吸引力。截至2025年底，全国养老机构医养结合服务覆盖率达到92.3%，超额完成“十四五”预定目标；全国基层医疗卫生机构为超过2.1亿老年人建立了规范健康档案，家庭医生签约服务覆盖率达到76.2%，失能老年人居家医养服务覆盖率超过85%；二级以上综合性医院老年医学科设置率达到85.7%；全国医养结合服务从业人员规模达到380万人，已经建成覆盖居家、社区、机构，衔接健康管理、医疗护理、康复养老、临终关怀全链条的医养结合服务网络，基本满足了不同健康状况、不同收入水平老年人的医养服务需求。梳理三十余年的发展实践，我国医养结合发展积累了六方面核心经验：一是坚持党对医养结合工作的全面领导，构建党政统筹的协同推进机制，这是医养结合发展的根本政治保证。医养结合涉及卫生健康、民政、医保、财政、发改、自然资源等多个部门，长期存在部门权责不清、政策壁垒突出的问题，我国在发展过程中逐步建立起党中央统一领导、国务院统筹协调，省级负总责、市县抓落实的工作机制，全国90%以上的市县都成立了由党委或政府分管领导任组长的医养结合工作领导小组，定期召开协调会议，集中解决审批难、医保报销难、土地供应难等瓶颈问题，逐步形成了部门分工明确、责任清晰、协同推进的工作格局，打破了“多龙治水”的困局。实践证明，只有坚持党政统筹，打破部门壁垒，才能凝聚发展合力，推动医养结合持续健康发展。二是坚持立足我国基本国情，探索多元化差异化发展模式，不搞“一刀切”。我国地域辽阔，东中西部经济发展水平差异大，城乡人口结构、资源禀赋和老年人支付能力差异显著，医养结合发展过程中始终坚持因地制宜，鼓励地方探索适配本地的发展路径：在经济发达、人口密度高的东部大城市，支持社会力量发展规模化医养结合综合体，满足多元化、高端化医养需求；在中西部农村地区，依托乡镇卫生院和敬老院整合资源，推广“院院合一”模式，一套人马、两块牌子，既整合了闲置资源，又满足了农村特困失能老人的刚需，大幅降低了运行成本；在大城市中心城区，针对土地资源紧张、新建机构成本高的问题，重点发展医养签约合作和居家社区医养服务，依托现有医疗机构和社区服务中心整合资源，避免了盲目扩张造成的资源浪费。实践证明，只有立足国情、因地制宜，才能走出一条低成本、可持续的医养结合发展道路，避免了照搬国外模式、盲目追求高端化造成的资源错配问题。三是坚持以人民为中心的需求导向，始终把保障刚需群体放在突出位置。我国医养结合发展的核心目标是解决广大老年人最迫切的医养服务需求，政策设计从一开始就明确，首要保障对象是高龄、失能半失能、贫困老年人等刚需群体，避免行业发展脱实向虚、房地产化。国家在补贴、医保等政策上始终向刚需倾斜，对接收失能老人的医养结合机构，按照失能等级给予阶梯式财政补贴，失能等级越高补贴标准越高；对居家失能老人的上门医疗护理服务，符合条件的纳入医保和长期护理保险报销范围；对农村特困、城镇低保家庭的失能老人，由政府购买服务，免费或低收费提供基本医养服务，截至2025年底，全国所有符合条件的贫困失能老人全部纳入基本医养服务保障范围。发展过程中部分地区曾经出现过盲目发展高端医养项目、刚需服务供给不足的问题，国家及时调整政策方向，加大对基本医养服务的财政投入，扭转了重高端轻基本的倾向。实践证明，只有聚焦刚需、保障基本，才能让医养结合发展真正惠及广大普通老年人，实现发展的根本价值。四是坚持深化体制机制改革，持续破除制约发展的瓶颈障碍。我国医养结合发展的过程，就是不断深化改革破解痛点的过程，针对长期存在的审批复杂、医保不通、土地不足、人才短缺四大瓶颈，国家始终坚持问题导向，出台针对性改革举措：审批方面，推行“两证联办”“一件事一次办”改革，整合申请材料，压缩审批时限，大幅降低了准入门槛；医保方面，逐步将医养结合机构提供的符合条件的医疗护理服务纳入医保报销范围，明确居家上门医疗护理项目的报销规则，截至2025年底，长期护理保险制度已经覆盖全国28个省份的1.9亿参保人，失能老人的护理费用负担平均降低超过40%；土地方面，明确医养结合用地优先纳入国土空间规划，公办医养机构实行划拨供地，民办医养机构可以采用出让、租赁等灵活方式供地，降低了土地成本；人才方面，打通医养结合机构医护人员的职称评定通道，将医养服务岗位纳入公益性岗位补贴范围，提高岗位吸引力，逐步缓解了人才短缺的问题。实践证明，只有不断深化改革，破除体制机制障碍，才能持续释放发展活力，吸引更多社会资源进入医养结合领域。五是坚持统筹发展和安全，牢牢守住医养服务的质量安全底线。医养结合服务的服务对象以身体虚弱、抵抗力差的失能半失能老年人为主，对服务质量和安全的要求远高于普通医疗和养老服务，我国在发展过程中始终把质量安全放在突出位置，逐步建立起覆盖全链条的质量监管体系：国家先后出台《医养结合机构管理指南》《医养结合服务规范》等12项国家级标准规范，明确了人员配备、服务流程、质量控制的具体要求；建立了“双随机、一公开”监管机制，每年对所有医养结合机构开展一次全覆盖监督检查，对服务质量不合格、存在安全隐患的机构责令整改，严重的依法吊销资质；针对突发公共卫生事件，建立了医养结合机构应急响应体系，落实应急物资储备和人员培训要求，提升了机构的应急处置能力。实践证明，只有守住质量安全底线，才能保障老年人的生命健康权益，维护行业的长期健康发展。六是坚持科技创新赋能，持续提升医养服务的可及性和效率。近年来我国推动互联网、大数据、人工智能、可穿戴设备等技术与医养结合深度融合，探索出智慧医养的发展路径，有效弥补了传统服务的不足：很多地方建立了统一的区域医养结合信