镇建制镇示范试点工作实施方案

镇建制镇示范试点工作实施方案

编制单位：***县人民政府

目录

第一章基本概况.................................1

第二章指导原则.................................5

第三章目标步骤.................................7

第四章任务路径.................................9

第五章配套改革.................................21

第六章保障措施................................30

附件............................................34

第一章基本概况

—、***镇概况

***镇位于山东省***市***县东南部，镇驻地距县城15

公里，是***县的"南大门"，济广高速公路贯穿全境；日兰

高速公路和德商公路在镇区交汇，并设有互通立交道口；南

距新石铁路12公里，西距京九铁路18公里，东距济宁水运

码头60公里，具有良好的区位和交通条件。镇域面积117

平方公里，耕地8.7万亩，辖46个行政村，5.6万人。***

镇产业发展突飞猛进，社会事业兴旺发达，人民群众安居乐

业。近年来，该镇先后被列为第三批全国发展改革试点镇、

全国重点镇、山东省“百镇建设示范行动"示范镇、山东省生

态文明镇、***市重点镇和全国建制镇示范试点镇。

二、试点基础

(一)***镇示范试点基础坚实

***镇是全国发展改革试点镇、全国重点镇、山东省“百

镇建设示范行动”示范镇、***市重点镇，自2012年以来，

***镇紧抓改革机遇，结合上级提供的各项优惠政策，以城

镇改革试点为总抓手，紧紧围绕转型发展主线，充分发挥主

动性和创造性，全力推进各项工作落实，全镇经济社会保持

了良好发展态势，也为下一步的建制镇示范试点工作奠定了

较好的基础条件。

在规划编制方面，高标准完成了《***镇总体规划

(2012-2030)》和《***镇区控制性详细规划(2012-2030)》,

对3个农村新型社区和绿化、道路、雨污管网进行了专项规

划，对煤炭化工园区进行了产业规划修编。***镇发展方向

和布局明确，规划体系已初步完备。在城镇功能方面，***

镇镇区基础设施完善，镇区道路已形成4纵6横的整体框架;

垃圾中转站、污水处理厂、社区污水处理站，雨污排水管网，

供电、供水、供热、供气设施日趋完善；镇区的教育、医疗、

养老等公共服务设施条件较为完备，公共服务能力逐年提

升。在人口集聚方面，***镇人口集聚潜力巨大，随着***镇

镇区设施完善和承载能力的增强、循环产业示范园区的建设

以及园区村庄搬迁项目的推进，大量工业及其配套服务业就

业人口，将成为***镇人口增长的主要来源。在体制改革方

面，***镇积极推进了户籍改革，完善了农村产权制度，强

化了城镇管理体制，建立健全了与小城镇建设管理相适应的

体制机制，积累/体制改革经验。

（二）***镇示范试点动力强劲

在政策支持方面，国家级发展改革试点镇、全国重点镇、

山东省百镇建设示范镇意味着***镇在建设小城市、拓展城

镇空间、增强经济实力、扩权强镇、保障用地、扩大财权、

资金金融支持等方面拥有非试点镇无可比拟的优惠和鼓励

政策。这些均为***开展建制镇示范试点提供强大的政策支

持。在产业支撑方面，***镇自身还拥有较好的产业发展条

件。农业上，积极实施了多项农业综合开发项目、土地整理

项目，农业基础设施完善，特色蔬菜种植产业突出，以于官

屯村为首的蔬菜大棚已达到100家。土地集约化经营初有成

效，目前***镇依法流转土地8000亩，农民专业合作社发展

到170家，农业产业化规模企业12家。工业上，规划16平

方公里的精细化工循环经济示范园位于镇区，利用精细化工

园区区位优势和资源优势，***镇大力发展循环经济，煤化

工产业集群初步形成。园区基础设施建设基本完善，产业已

初具规模，入园企业已达16家，目前园区已完成固投134

亿元，实现产值58亿元。第三产业上，依托区位优势和产

业基础，***镇商贸物流业和新兴服务业正在不断蓬勃壮大。

目前***镇已有洪达和富海为首的物流公司五家，文化路商

贸城已基本建成。良好的产业发展条件，赋予了***较高的

财政收入能力和人均纯收入水平。2014年***镇实现地方财

政收入518L9万元，农民人均纯收入突破1万元。在群众

意愿方面，通过调研、座谈、舆情梳理和归纳结果显示，当

地居民迫切希望通过改革试点，共享发展成果，改善居住生

活条件，缩小贫富差距，推进城乡一体化发展。当地群众对

改革试点的迫切愿望与鲜明支持，将成为***镇积极改革试

点，破解发展阻力的最强大支撑。

（三）***镇示范试点经验适合推广

***镇的发展模式从属平原+综合开发型的复合发展模

式，在全国建制镇层面具有较强代表性和普遍性，一是镇区

人口较少，农村人口比重大；二是工业发展有了一定的基础,

产城融合不够；三是一二三产业比例不合理，第三产业比重

较小；四是城镇功能已具雏形，但是与城市相比差距较大；

五是镇区发展较快，村庄发展缓慢，一体化水平较低。总体

来看，***镇在全国建制镇中处于偏下的发展水平，通过建

制镇示范试点工作提升产业发展潜力，促进产城融合、城乡

融合，实现基础设施一体化、公共服务供给均等化，进一步

提升***镇人口集聚能力和城镇一体化水平，可以推动***镇

向功能完善的小城市方向发展。在***镇进行示范试点所取

得的经验，具备很强的推广价值，对于全国欠发达地区推进

新型城镇化发展具有一定的借鉴意义。

第二章指导原则

一、指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指针，按

照山东省西部经济隆起带发展规划要求，紧循***县被列为

全国新型城镇化试点县工作方针，坚持以人为本，以科学规

划为前提，以深化改革为动力，以服务“三农”为立足点，着

力促进城乡融合、产城融合，增强城镇功能和综合承载能力，

加快农村劳动力转移进程，推进农业转移人口市民化；积极

探索农业产业化发展机制，促进农民增收；着力加强生杰文

明建设，改善农对人居环境，努力实现城乡基础设施、公共

服务一体化，促进城乡统筹发展；创新体制机制，积极探索

欠发达地区新型城镇化道路，为推动***镇经济社会科学发

展、可持续发展奠定坚实基础。

二、基本原则

——以人为本，全民共享。以人的城市化为核心，合理

引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，坚持民生优

先，统筹推进经济建设和各项社会事业发展。合理配置资源,

积极推进公共服务均等化，不断改善群众生活条件，让全镇

居民共享发展成果。

——找准定位，发挥优势。结合实际，找准发展定位，

明确发展重点，创新发展理念和模式，注重发挥优势产业和

特色农业，形成符合实际、独具特色的城镇化发展模式。

——四化同步，统筹城乡。同步推进新型工业化、新型

城镇化、信息化、农业现代化协调发展、相互促进，推动信

息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化

和农业现代化相互协调。以城镇为载体，以产业园区为支撑,

加快产城融合，促进资源集约和人口集中，形成以工促农、

以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型小城市。

——生态绿色，低碳发展。把生态文明建设融入城镇化进

程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，同步推进资

源开发、经济发展和生态建设，增强可持续发展能力。

第三章目标步骤

一、发展目标

L总体目标。根据国务院农村综合改革领导小组办公室

[201511号文指示精神，***县***镇重点开展优化产业结构,

完善公共服务城乡一体化供给体制、统筹推进新农村与城镇

化建设两个方面进行探索示范，实现到2017年，城镇人口

达到2.8万人，常住人口城镇化率达到50%,全镇人均纯收

入达到16000元，财政收入实现2亿元。

2.指标体系。力争到试点期末，实现以下目标。如表1

所示:

表1*♦*县**♦镇建制镇示范试点发展目标

指标名称2015年2016年2017年

城镇化水平

常住人口城镇化率（%）404350

农村新型社区（个）I25

城镇经济实力

地区生产总值（亿元）16.317.619

公共预算财政收入（亿元）I.11.372

税收占财政收入比重（%）607075

民生支出占财政收入比重（％）788082

人均财政收入年均增长（％）101111

城乡居民生活质量

农民工随迁子女接受义务教育比率（%）9698100

城镇居民人均可支配收入（元）208752278025400

农民人均纯收入（元）120001350016000

城乡基本养老保险覆盖率（%）909599

城乡基本医疗保险覆盖率（%）879297

城乡生活环境

万元生产总值能耗降低比率（%）101215

二、工作步骤

第一阶段：启动阶段（2015年1月-6月）

成立***县***镇建制镇示范试点工作领导小组和办公

室，结合实际制定工作方案；制定三年城乡建设发展计划，

细化分解年度任务，明确责任分工，强化督导调度，建立工

作长效机制；积极和国家及省市有关部门对接，争取政策支

持，6月底前全面启动建制镇示范试点工作。

第二阶段：推进阶段（2015年7月-2017年10月）

按照责任分工，强化部门联动，强力推进各项试点工作,

确保各项任务目标落到实处。

第三阶段：总结阶段（2017年11月-12月）

各项试点工作取得显著成效，对试点工作进行系统总结，

邀请专家学者对试点工作进行全面评估，接受国家有关部门

考核验收。

第四章任务路径

根据资源禀赋，增强建制镇产业承接能力，增强创新能

力，营造良好的就业和生活环境，有序推进农业转移人口市

民化，构建具有***特色的小城镇发展模式。

一、优化产业发展环境，强化产业支撑

调整优化产业结构，加快发展新型工业、现代服务业和

现代农业，带动就业岗位增加，为产业集聚和人口集中提供

产业支撑。

（一）实施镇园合一，促进产城融合。全力推进循环经

济精细化工园区大项目建设，着力打造现代物流园区，建设

多友科技园，发展新型高科技产业。力争2017年，精细化

工园区企业突破主营业务收入200亿元，就业人口达到1万

人。

1.加快精细化工示范园区生态化提升，进一步完善园区

基础设施、社会配套和园区功能，提升园区承载能力和综合

竞争力。

2.抓好煤电化工大项目，膨胀煤化工园区规模。2015年,

确保洪达、富海能源、多友科技、瑞县化工等项目正常生产;

加快在建项目建设进度，确保富海干熄焦余热发电，多友科

技年产L2万吨分子筛、3万吨铝溶胶、1万吨硫酸铝，利

洋化工己二醇等项目建成投产；开工建设鲁发化工氨醇、京

通化工和世炬化工含氟精细化工项目。

3.大力发展循环经济和节能环保示范产业。建设洪运化

工40万吨/年焦化同时联产30万吨/年合成氨、45万吨/'年

硝酸、2x10万吨/年醇酮混合物、14万吨/年己二酸及供热

中心等一系列深加工项目，利用炼焦过程中的副产焦炉煤

气，生产合成氨、硝酸、环己酮、己二酸等产品，为己内酰

胺、PU树脂等提供原料，打造国内最长的煤化工产业链条，

实现清洁生产和循环利用，实现煤炭资源的深度开发和最大

增值。

4.加大技改力度，促进传统产业提档升级。依托资源禀

赋和区位特点，加快发展纺织、建材、木材加工、粮油加工、

食品加工等主导产业，大力发展节能环保、科技附加值高的

轻工业，壮大镇域经济规模。加大技改力度，对镇园区以华

灵纺织为首的10余家传统棉纺织业、以恒基商混、华美不

锈钢为首的建材、机械加工制造业等传统产业进行升级改

造。做大做强亿泰玻璃等酒类包装产业，2016年与县酒类包

装园对接，实现链条式发展。2017年实现吸纳就地农民工

5000人。

5.积极培育中小微企业。在扶持项目、抓好龙头带动的

同时，支持领办创办畜牧产品加工、杂粮小作坊、饲料厂、

手工作坊等劳动力密集型中小微企业，促进农业生产向加

工、销售、服务方向转变，实现城乡产业、大中小微企业协

同发展，不断拓宽拉长农业产业链条，实现农业人口就近转

移。

（二）加快发展现代服务业。依托区位交通优势和精细

化工园区产业优势，把服务业作为稳增长、调结构的重要引

擎和就业的最大“容纳器”，搭建载体，加快发展，尽快补齐

这一短板，力争服务业增加值年增长15%以上。

1.发展商贸物流仓储业。依托区位交通优势和煤电化工

园区产业优势，江煤化工园区以东，布设集物流、商贸、汽

运、包装、储藏、餐饮等于一体的大型综合现代物流园区，

大力发展商贸物流仓储业，到2017年，物流园区实现仓储

能力10万平方，日货运量10万吨，年实现税收2000万元

以上。

2.积极发展交通运输业。配合郛巨河内河港航基础设施

建设，大力发展公路、铁路、水路多式联运，实施港铁联动、

港路联动，努力实现物流链的无缝链接。

3.建设商贸服务区和商业中心区。在多友科技园以西，

建设***镇商贸服务区，着力发展建材经营、饮食服务等第

三产业。加快镇区商业中心区建设，2015年完成文化路和纬

三路商贸街建设，2016年改造完成随郭路商贸街，2017年

开工建设1万平方米金融商贸城。

4,发展新兴业态。立足得天独厚便利交通条件和丰富的

农副产品资源优势，上马物流配送、电子商务、连锁经营等

新兴服务业态，培植新的经济增长点。到2017年，实现物

流配送企业30家、电子商务企业10家。

5.着力发展生态文化旅游业。2015年启动、2017年完

成卧龙湖水系及生态园建设；依托侣楼侣公堂，聘请专家进

行规划，弘扬历史文化；新建"鲁西南风情馆”，搜集生产、

生活中衣、食、住、行等方面的生活用品，采用实物、图解、

文字相结合的展示办法，生动直观反映真实情景，弘扬传承

历史民俗文化，汀造***生态文化休闲一日游品牌，将其纳

入水浒旅游精品线路。

（三）加快发展现代农业。加快推进农业体制机制改革,

着力探索农业服务规模化新模式，扩大土地托管面积，打造

为农民生产生活服务的综合平台，为农村转移人口市民化创

造条件。

1.大力发展高效生态农业。发挥于官屯村的示范带动作

用，发展高效无公害蔬菜大棚，提升农产品质量和竞争力，

增加农业经济效益。到2017年，全镇新增土地流转面积1

万亩以上，新建特色种植基地3000亩，发展无公害蔬菜大

棚1000个以上；新增高效节水灌溉面积1.5万亩，农作物

耕种机械化率达到98%以上。

2.发展现代农业示范园区。进一步强化科技支撑，依托

现有基本农田示范方，建立现代农业示范园区，2017年新增

市级以上农业产业化龙头企业3家，家庭农场发展到30家,

带动农村二、三产业迅速发展，促进农业生产向加工、销售、

服务方向转变，形成分工合理、产业对接、城乡联动的现代

农业发展新格局。

3.加快农业产业化进程。依托***镇为民服务中心，健

全农技综合服务体系，引导农业规模化经营，加快农业产业

化进程，鼓励试点村建立农民合作组织或农业合作社，到

2017年，农业产业化企业发展到30家、年实现税收5000万

元以上。

4.大力发展循环农业。通过实施废旧农膜回收、尾菜处

理、桔秆资源化利用、农业面源治理等工程，促进农业"废

弃物”资源综合利用，推进循环农业产业稳步发展。

二、探索城乡发展一体化体制机制

完善公共服务体系、搭建镇村公共服务平台，统筹推进

新农村与城镇化，让在农村的居民能够就近便捷地享受与城

镇一样的公共服务。

（一）大力推进农村新型社区和新农村建设。加快实施

园区村庄搬迁，推动泰和社区、于官屯社区和文昌苑社区建

设，完善社区基础设施建设，改善农民生活居住水平，推进

农村基础设施城镇化、居住管理社区化和生活方式市民化。

2015年完成东西尹、泰和社区相关配套建设及搬迁入住，

2016年开工建设伦敦花园小区和华灵小区商住项目，完成汉

石桥社区配套建设及入住，2017年完成谭庄李垓社区、侣楼

王庄社区及文昌苑社区相关配套建设及搬迁入住。

（二）加快镇村基础设施一体化发展。大力推动城镇公

共交通、电力、供水、通讯、消防等基础设施向农村延伸，

加快镇村基础设施一体化发展。2015年完成镇区供热、供气、

供水管道铺设，实现集中供热、供气、供水；加快实施农村

安全饮水工程,2015年底前农村居民自来水入户率达到100%

以上；开始实施道路"村村通"网格化工程，2017年实现村

庄主干道全部硬化。积极推进信息网络建设，加快广播电视、

电力电信、互联网等网络建设，2015年实现网络全覆盖。完

善镇区路网配套设施建设，2016年底前完成镇区四纵六横十

条道路的雨污管网、人行道工程；完善交通标志、标线、红

绿灯、监控、路灯、停车场等交通设施；大力发展镇村公共

交通，扩大农村客运覆盖范围，到2017年底，基本实现镇

村公共交通一体化。积极配合做好境内德上高速和曲阜***

城际铁路修建工作。完善城镇电网，提高供电能力、供电质

量和服务水平，制定出台农村公共用电管理与财政补贴政

策。加快城乡防洪、消防、抗震、地质灾害防治、公路安全

保障、应急避难场所等公共安全设施建设。

（三）完善镇村公共服务体系建设

着力提升镇对公共服务水平，合理配置教育、医疗卫生、

就业养老、文化体育等公共服务资源，实现城乡基本公共服

务均等化。

1、提高城镇公共服务水平

（1）打造教育产业链。一是加强镇区教育配套设施建

设，2015年完成省级标准中心幼儿园建设，2016年完成中

心小学，镇中学2栋教学楼、1栋实验楼、2栋宿舍楼、标

准化操场及相关配套建设，达到省级标准，将纬三路北侧打

造成集幼儿园、小学、中学为一体的标准化教育区块。二是

提升教育质量。高薪聘请优秀教师，采用与名校联合办学等

方式，将教育资源最大优化，从而吸引周边学生到本地上学,

带动周边房地产、服务业发展，打造教育产业链条。

（2）健全医疗卫生及关爱服务体系。加大医疗、卫生、

养老服务机构建设力度，2015年完成中心医院及配套设施建

设，达到省级标准，确保城镇居民就地享有基本医疗和基本

公共卫生服务。完成镇区中心敬老院及配套设施建设，实现

机构式集中供养老人350人。健全城镇职工基本医疗和新型

农村合作医疗等医疗保障制度，加快推进基本医疗保障城乡

统筹管理和医疗保险城乡统一管理。

(3)加强文化惠民设施建设。加快镇综合文化站文化

惠民工程建设，不断提升居民文明素质。2015年完成文化广

场、腾飞广场建设；2017年完成镇区绿地广场建设，城镇建

成区绿地率达到30%、绿化覆盖率达到55%、人均公共绿地

面积达到11平方以上。

(4)完善便民服务设施，加大农民技术培训。2015年

完成社区服务中心建设，2016年完成便民服务中心改造建

设，实行“一站式”服务。完善标准化公共就业服务平台建设,

促进城乡就业的合理流动和公平竞争。通过产业发展扩大就

业，建立经济发展与扩大就业联动机制，采取政府购买、社

会组织广泛参与等方式，大力开展面向农村的职业教育与技

能培训，加大劳动力培训力度，完善劳动就业扶持政策，增

加就业岗位，促进有技能的农村劳动力与产业集中区、园区

企业的有效衔接，引导农村剩余劳力有序转移。建立农民技

术培训中心，每年开展农民技术培训不少于四次，培训3000

人次以上。

2.大力推进对级公共服务均等配置

（1）加大对农村义务教育经费的保障力度，加强村级

教育设施建设，到2017年，教学点和定点小学实现合理化

配置，逐步实现镇域内义务教育均衡发展，居民平均教育年

限提高到12年以上。

（2）新增医疗卫生资源重点向农村和社区倾斜，推进

社区卫生站和村卫生室标准化建设。到2017年底前，完成

与服务人口相配套的社区卫生服务中心和社区卫生服务站

建设，所有农村知社区卫生室达到市级标准，实现建制镇医

疗卫生服务均等化。

（3）完善关爱服务体系。开展居家养老、互助式养老

试点，2016年在吕西、吕东等六个村建立互助式养老院六处,

供养老人120人，建立互助式养老基本管理模式，2017年，

将互助式养老模式推广到整个镇域，互助式养老机构达到20

家，供养老人500人。

（4）加强便民服务设施建设。根据人口转移趋势和空

间分布，优化社区便民服务网络。2017年底完善各社区服务

中心建设。加强农村及社区警务室建设，提高社会治安防控

能力和服务群众的能力，完善天网工程建设，2017年底全镇

各行政村实现视频监控、防盗报警设施全覆盖。以完善治安

防控、突发公共事件应急、安全生产管理、信访调解等机制

为目标，加强社会维稳体系建设。

（5）统筹城乡文化体育设施建设。2017年完成各新型

社区文化广场建设，实现所有行政村农家书屋、文化大院和

体育健身设施全覆盖。

（四）建立镇村环卫一体化管护体制机制

L建立镇村一体化的垃圾收运、污水处理、大气污染防

治体系。完善镇区垃圾中转站运营管理，实现”户收集、村

集中、镇转运、县处理”的农村生活垃圾收运处理模式，动

员村民参与，引入市场竞争机制，强化督导检查，全面落实

长效保洁，到2015年生活垃圾无害化处理率平均达到100%

以上，村庄垃圾集中收集率达到100%。在文昌苑社区、汉石

桥社区等5个新型社区建设社区污水处理站，分别与第二污

水处理厂相衔接，同时在保留村庄大力推广农村简易污水处

理设置，到2017年实现镇区和农村新型社区污水集中处理

率100%,农村污水达标排放。编制完成大气、地表水污染防

治实施方案，到2017年，实现空气污染指标数〈100,空气

质量达到良好以上；水质综合污染指数＜0.40,水质优良。

推进村庄绿化，在农村民居周边和田间路旁采用灵活多样的

绿化形式，提高农村生态活力。到2017年，实现村庄绿化

覆盖率达到35%以上，全镇建成美丽乡村示范村5个，全镇

村庄全部达到环境整洁，卫生改厕率100%。

2.开展农村垃圾分类回收试点。

在吕西、吕东等试点村开展农村垃圾分类回收试点。农

村垃圾可分为可堆肥垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾及有

毒有害垃圾。针对以上垃圾组成，倡导农户可按如下分类处

理垃圾：每户配备三个塑料垃圾桶，可堆肥垃圾，例如菜叶

果皮、剩饭剩菜、杂草落叶、尘埃灰土等等，占农村垃圾总

量的70%左右，用绿色小垃圾桶盛放；不可堆肥垃圾，例如

塑料袋、糖纸、旧衣物等，占农村垃圾总量的25%左右，用

红色小垃圾桶盛放；有毒有害垃圾，例如废电池、农药瓶、

农药袋、废灯泡灯管、废温度计等等，占农村垃圾总量的5%

左右，用黑色小垃圾桶盛放。每日保洁员上门对绿色桶和红

色桶垃圾进行分类收集，有毒有害垃圾由村统一约定在固定

日期收集。

县、镇政府为"垃圾分类后续处理工程”提供硬件支持。

在政府倡导农村垃圾户分类同时，做好农村垃圾分类之后后

续处理的硬件设施，如沼气池、野外堆肥池建设，有毒有害

垃圾处理场建设。按"可堆肥垃圾、不可堆肥垃圾、有毒有

害垃圾”的划分，针对可堆肥垃圾处理，适合集中堆肥法，

由政府出资以行政村为单位，建设沼气池以投放可堆肥垃

圾；同时，鼓励分散施肥法和分散发酵法。不可堆肥垃圾多

是干垃圾，由村保洁员收集后二次分拣将可出售废品卖给废

品回收企业，收益归保洁员。有毒有害垃圾必须严格管理收

集运送后由县统一进行专业化处理。

建立农村垃圾分类处理责任体系。在县、镇政府主导下,

采用部门联动的工作机制，增强工作合力和行动力。财政部

门负责筹集安排专项资金；教育部门通过对学生宣传来加强

其家庭分类处理垃圾的积极性、主动性；农林水利部门负责

抓好讴肥堆肥返田、沼气生产技术指导，推进沼气服务体系

建设；城市执法部门负责垃圾分类收集的指导；城建、环保

部门负责美丽乡对、生态文明创建等推进工作开展。为鼓励

农户养成自觉习惯，加强宣传力度，通过召开村民会议，建

立村规民约，开设宣传栏，印制宣传手册等方式，加强对农

村居民”讲究卫生、爱护环境”的宣传教育，让村民自觉对生

活垃圾进行无害叱处置。对农户采取激励措施，镇、村干部

不定期随机检查，对做到垃圾分类的农户进行奖励。强化督

查考核奖惩，明确责任主体，建立农村垃圾分类减量处理单

项考核，并纳入乡村文明建设考评体系；建立垃圾处理”月

检查、季考核和年总评”的明察暗访制度，组织开展全覆盖

督查，对督查中发现的问题，及时通报、限时整改。

(五)积极开展新能源试点和资源节约化利用

(1)充分利用自然资源。一是在试点村推广小型太阳

能、小型风能发电等设备，发展离网式发电。二是在试点村

新建筑中推广使用太阳能屋顶，在镇区建立太阳能光伏发电

大棚，利用太阳电池有效地吸收太阳光辐射能，并使之转变

为电能，并与公共电网相连接，发展联网太阳能光伏发电系

统，实施上网分摊电价政策，降低村民用电成本，提高新能

源利用率，降低污染。

（2）推行秸秆资源化利用，一是鼓励秸秆还田。对购

买桔秆粉碎还田机械和秸秆收集打捆机具的农户或专业合

作社，在享受国家、省、市购机补贴的基础上，县、镇财政

追加购机补贴；二是对引导、督促农户对小麦、油菜等秸秆

实行机械化直接还田、机械化粉碎还田、田间地头堆沿还田、

覆盖还田等方式进行综合利用的村进行奖补。三是鼓励建立

秸秆回收利用企业，将作物秸秆运用较为先进的秸秆处理设

备，制成秸秆浓缩块或加工成秸秆压缩颗粒，压缩后的秸秆

用于日常生活燃料。采用政府补贴等方式，鼓励农户通过秸

秆置换或资金购买等方式购置秸秆专用炉灶，充分利用秸秆

压缩资源，节省生活能源，减少空气污染，优化环境。

第五章配套改革

一、加快户籍制度和社保制度改革

全面放开城镇落户限制，实行城乡自由迁移政策。以居

住证为载体，推行居住证与基本公共服务待遇相挂钩，使居

住证持有者享有与当地户籍人口同等的公共教育、劳动就

业、社会保险、公共卫生、计划生育、住房保障、公共文化

等基本公共服务。

积极把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，把

在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，

逐步实现城镇企业职工养老保险与城乡居民基本养老保险

之间、城镇基本医疗保险与新农合之间、城乡医疗救助制度

之间的衔接，保证城乡各类人群社会保险关系转移接续的顺

畅进行，扩大城乡社会保险覆盖面，稳步推进城乡养老、医

疗、失业、工伤、生育等社会保障一体化。建立健全学籍信

息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务。将农民工随迁

子女义务教育纳入教育发展规划和财政保障范畴，保障农民

工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，保障农民工随迁

子女平等享有受教育权利。

政府积极承担农业转移人口在义务教育、劳动就业、基

本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的

公共成本。经测算，***镇农业转移人口市民化的公共总成

本为8.69万元，需要企业负担的职工保险、培训等费用1.25

万元，农业转移人口个人年承担生活成本1.46万元（详见

表2）。

表2******镇农业转移人口市民化成本构成表

成本构成项目指标测算值数据来源

城市建设和维护成本（元/人）基础设施建设维护成本19836县住建局

公共

一般公共服务支出11508

成本公共服务管理成本（元/人年）县财政局

文化体育与传媒支出6024

医疗卫生支出8033

义务教育成本（元/人）中小学校建没成本12581县教育局

社会保障成本（元/人年）居民保险和低保支出18973县民政局

保障性住房成本（元/人）保障房建设成本10000县住建局

合计86955

职工保险职工"五险一金"费用6000县人社局

企业

成本职工培训人均职业技能培训费用1500县人社局

（元/职工住房职工宿舍建没成本5000县民营办

人年）

合计12500

生活成本个人生活支出8190

个人

自我保障成本个人保险支出

成本1700县统计局

阮/人住房成本购买（租赁）住房支出4750

年）

合计14640

在财政分担方面，根据农业转移人口来源合理确定各级

分担比重。省政府通过加大财政转移支付，加大对示范试点

镇农业转移人口市民化的支持，在技能培训、教育、公共卫

生、社会保障等方面给予相应补助。在土地方面，建立示范

试点镇建设用地规模增加与吸纳农业转移人口数量挂钩机

制，按照国家有关规定每人100平方米计算，对***镇以外

转移的人员，由省里下达城镇建设用地指标。县镇两级政府

主要负责就业扶持、权益维护、教育、卫生、社会救助、住

房保障，基础设施和公用服务设施建设任务；破除城乡分割

的二元制度，促进基本公共服务实现常住人口全覆盖。

为保证农民市民化改革顺利实施，***县***镇需要国家

和省市在以下几个方面给予政策支持：

(1)争取省、市加大对***吸引镇外人口转移支付力度。

(2)争取国家、省市对***公共服务建设和农业转移人

口职业培训给予政策和资金倾斜。

(3)争取省、市在***开展建设用地指标与吸纳镇外农

业转移人口落户数量挂钩试点。

二、深化土地管理制度改革

加快推进农对土地管理制度改革，赋予农民对承包地占

有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。建立

农村土地承包权流转管理试行办法，试行农村土地承包权置

换社保基金，农民将土地承包权上交，政府转包给农业企业

或农业合作社，用收益换取社保基金，抵挡农村转移人口成

本个人承担部分。

建立农村集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使

用权的收益、流转机制；试行以农民宅基地换取城镇住房，

将节约的农村宅基地面积与增减挂钩相结合，对在城镇有稳

定就业或住房的农村空置宅基地，慎重稳妥推进宅基地财产

权的抵押、担保、转让，使宅基地使用权具备充分的物权权

能，并逐步转为经营性建设用地，纳入城乡统一的建设用地

市场，增加农民财产性收入。允许土地直接通过租赁、入股、

置换、买卖，参与城镇化建设，实行农村集体经营性建设用

地与国有土地同双、同价。

探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口

落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机

制。

为保证土地管理制度改革顺利实施，***县***镇需要国

家和省市在以下几个方面给予政策支持：

(1)支持***开展宅基地或农房抵押贷款探索。

(2)增加***城乡建设用地指标。***镇建设用地，上

级政府在年度土地利用计划指标安排上予以优先保障，按批

次报批农用地转用和土地征收的，在规模限制上适当放宽。

(3)通过土地综合整治、增减挂钩节余的用地指标和

存量用地挖潜节约的土地，全部用于试点示范镇重大项目和

城镇发展建设。

(4)允许***空闲宅基地指标通过交易平台在镇域范围

内交易。

三、构建多元可持续的城镇化投融资机制

资金短缺是***镇示范试点的最大障碍，根据全镇基础

设施和公共服务设施建设规划，到2017年城镇化投资需求

达1L3亿元。为解决资金缺口，***镇将按照中央和省市有

关要求，以转变政府职能为基础，以健全投融资市场为依托,

以建立城镇化投融资平台为突破，积极开展投融资领域改革

创新，加快建立政府引导、金融机构支持和社会各方面广泛

参与的多元化、多渠道、可持续的城镇化投融资体制机制。

示范试点期间，城镇化市场化融资取得突破性进展，力争三

年内直接融资5亿元，政策性银行贷款3亿元、商业银行贷

款2亿元，政府投资3000万元，到2017年，基本建立以财

政资金为基础，市场化融资为主体，多元可持续的城镇化投

融资机制，为加快示范试点提供资金保障。

一是政府主导，加大政府投资力度。一是从财政资金拿

出一部分主要用于城镇建设、公共服务、城乡一体化建设，

计划三年内共投费3000万元。二是各部门在资金扶持、涉

农项目方面向***镇倾斜。民政局、教育局、卫生局要分别

在敬老院、中小学、医院配套资金方面给予一定扶持，农业

局开展的农田示范方建设、小农水工程、安全饮水工程，农

开办开展的农田基础设施建设，土管局开展的田间道路改造

等一系列工程，要重点向***镇倾斜。

二是转变政府职能，理清政府与市场的关系。明确财政

投融资的功能定位，引导民间资本公平进入基础设施、公用

事业和公共服务领域，打破政企合一的管理模式，使政府从

基础设施的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从干预

企业经营活动转变为维护良好市场秩序。

三是建立示范试点投融资平台。按照现代企业制度，建

立示范试点投融资平台公司，将财政性资金、城建资产、土

地收益返还等注入平台，做大平台资产规模。赋予平台参与

土地储备的职能。通过发行政府债券、股票等方式，扩大融

资渠道。

四是全面放开市场准入，吸引民间资本。放宽准入，完

善监管，允许社会资本参与城镇供气、供热、供排水、园林

绿化、环境卫生、污水处理、客运公交等投资运营，支挣其

通过PPP(公私合伙制)等模式进入特许经营领域。开展城

镇建设项目的融资创新，针对不同项目性质设计差别化融资

模式与偿债机制。通过财政补助、信贷贴息等手段，提高民

间资本投资城镇化建设的吸引力。进一步加大民营企业投资

城镇化建设在项目审批、土地、财税等方面的政策优惠和扶

持力度。在合理区分项目性质的基础上，推进城市基础设施

和公共事业逐步向民间资本转让产权或管理权。

五是创新小城镇投融资机制。创新小城镇基础设施投融

资的思路和举措，对基础设施融资进行整体运作，做大利润

总额，吸引社会资本投入。

为保证以上试点内容顺利实施，县各商业银行、相关部

门要在以下几方面给予支持：

(1)县各商业银行在***镇设立分支机构或信贷点。

(2)***镇申请设立的民间银行，县人民银行优先审批。

（3）中小企业办、劳动部门结合县各商业银行为***县

***镇各中小微企业、个体户免费提供小额贷款，扶持其发

展。

***县***镇需要国家和省市在以下几个方面给予政策

支持：

（1）省、市商业银行为***县***镇城镇基础设施、公

共服务建设项目和重点企业提供贴息扶持发展。

（2）加大中央和省市对***的财政转移支付力度。

（3）中央和省市涉农项目政策和资金扶持方面向***倾

斜。

四、加强和创新城市社会管理

创新城镇管理机制体制，优化机构配置，积极引进和培

养人才。

一是改革创新建制镇行政管理体制。结合试点示范镇赋

予的"县级管理权限”，积极实施扩权强镇改革，优化机构设

置和人员配备，探索镇级综合执法新模式。改变城镇管理模

式，将现代信息技术和数字化技术应用于城镇管理，完善硬

件及网络环境建设、城市管理监督中心与指挥中心建设、城

市管理业务系统建设、安全保障体系建设等多个方面的建

设，实行城镇数字化长效管理。创新农村社会管理体制，提

倡管理民主、群众参与，将”农民增收“和“农村稳定”作为镇

政府社会管理的工作目标，切实转变政府职能，努力打造服

务型政府。

二是创新人才引进和培养机制。加强试点镇人才培养、

引进与交流工作，上级人事人才部门要优先向***镇引进规

划、建设、财经等专业技术人员，鼓励上级有关部门、单位

和高校专业技术人才到示范镇任职、挂职和交流互派锻炼。

对到***镇企业工作的留学回国人员、国内本科学历以上毕

业生和调动交流的科技人员，根据本人意愿，其人事档案可

免费放在市、县区政府所属人才服务机构托管。坚持以"事

业、感情、待遇“引才留人，建立健全职业资格制度和人才

评价发现制度，完善人才开发的投入机制，切实发挥人才投

入效益。

三是优化城镇机构设置。创新机构编制管理，对***镇

党委、政府、人大班子待遇进行高配，允许***镇在核定编

制总数内，根据实际需要综合设置机构、配置工作人员，其

机构规格按县级相关部门对待；当***镇人口、经济总量达

到一定规模后，可在全县乡镇行政编制、事业编制总额不突

破的前提下，适当增加***镇的编制。强化属地管理权，在

***镇设立的各机构或派出机构，由县政府授权***镇管理

（除中央和省管理的部门实行双重领导外）