省级教育行政部门权力清单的规范化改进

/省级教育行政部门权力清单的规范化改进【摘要】权力清单制度已在省级政府层面实行近五年，通过分析省级教育行政部门公布的权力清单的依据、内容、运行和监督情况，发现其存在法定依据不一致、类别和内容不一致、执行和监督不一致等问题，这些问题侵蚀和影响了权力清单制度实行的权威性和有效性。因此，需要从确定制定程序和制定主体的合法性、形成统一的编制模式、完善相关教育法律体系等方面进行规范化改进。【关键词】权力清单；省级教育行政部门；规范化 权力清单制度是以习近平同志为核心的党中央为建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府，基于“法无授权不可为”和“有权必受监督”的理念作出的一项重要行政制度安排。2013年党的十八届三中全会首次提出“权力清单”，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅要求各省级政府在2015年年底前、国务院试点部门和市县两级政府在2016年年底前完成权力清单的公布。迄今，权力清单制度已在省级政府层面实行近五年，回望和梳理各级政府权力清单制度的建设情况，对于进一步规范和推进该制度具有重要价值。作为政府权力清单制度建设的重要组成部分，教育行政权力清单制度对于限制和规范教育行政部门权力、监督其合法合理用权、保障教育行政相对人合法权益同样具有重要价值。评价教育行政部门权力清单制度建设是否到位，省级教育行政部门是最好的观测点。因此，本研究选取各省级政府公布的教育行政权力清单为分析对象，以期推进该制度的规范化研究。 一、省级行政部门权力清单的基本框架 中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年3月印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《意见》)中，提出了建立权力清单制度的八项任务，其中排在首位的是全面梳理现有行政职权。[1]可见，权力清单中的“权力”指的是政府及其部门的行政权力，而明确基于行政权力的行政职权是实现权力规范的前提和基础。尽管学界对行政权力与行政职权之间的关系有不同的定义和解释，但这些观点大都认为，行政权力与行政职权是抽象与具体、一般与个别的关系；行政职权的总体构成了行政权力，行政职权是行政权力的分解和具体化，是行政机关主管事项的范围。[2] 1.行政职权的基本内涵 从形式来看，行政权力大致分为行政司法权、行政决策权、行政执行权和行政监督权四类行政职权。其中，行政司法权主要涉及裁决权、救助权、受理权；行政决策权主要涉及规划权、命令权、批准权；行政执行权主要涉及处罚权、强制权、奖励权、审批权、许可权、给付权、确认权、征用权、划拨权、征收权、登记权、撤销权、合同权；行政监督权主要涉及复议权、检查权、监督权。《意见》中规定的“行政职权”包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别(简称“9+X”)十种类型。 图1省级行政部门权力清单的基本体系 2.省级行政部门权力清单的基本体系 权力清单制度作为一种权力来源、权力行使和权力监督均来自现行法律法规制度，其本身并不必然具备合法性，其合法性来源于各环节合法。换言之，任何一个环节的不合法必然减损制度的合法性。从合法性理论看，权力合法包括实质合法和形式合法两个基本要件。所谓实质合法主要指权力遵循的原则是否符合理性、正义、自然法的属性，而形式合法主要看权力的行使是否符合宪法、法律等规定的程序、规则、方式。考察权力清单是否合法需要考察其是否满足实质合法和形式合法两个要件。由于权力清单的实质合法主要来源于其所依据的法律法规是否合法，本研究将此视为合法存在的前提。如果权力清单的实质合法得到自然确认，那么形式合法就显得尤为重要。某种程度上说，建立行政权力清单就是要解决行政权力的形式合法问题，而形式合法包括来源合法、运行合法和程序合法等诸多方面。解决了形式合法问题，也就解决了行使合法问题，行政权力清单制度的合法性因此确立。 权力来源、权力行使和权力监督是确立权力清单制度合法性必不可少的三个基本环节。其中，权力来源主要涉及权力内容的法律法规依据；权力行使涉及权力主体和权力运行过程；权力监督涉及监督主体和监督方式等。因此，建立省级行政部门权力清单制度必然涉及权力依据、权力内容、权力运行和权力监督四个基本要素，它们构成了省级行政部门权力清单的基本体系，如图1所示。 二、省级教育行政部门权力清单的现状分析 教育行政权力作为政府行政权力的重要组成部分，其权力清单应按照政府的有关规定制定与实行。为弄清省级教育行政部门权力清单的实行情况，本研究按照《意见》中明确的十种行政职权类型，依据国务院公布的省级政府组成部门权责清单[3]和各省级政府政务服务网、机构编制网和省级教育行政部门网站等公布的权责清单，对各省级教育行政部门公布的权力清单分别从权力依据、权力内容、权力运行和权力监督四个方面进行合法性分析。 1.权力合法性依据 从广义的法律法规体系来看，目前我国已基本形成以宪法为统领、以《教育法》为基本法，由各类单行法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育行政规章和非立法性行政规范性文件等不同层次、不同内容、不同效力的法律法规规章构成的教育法制体系①，这个体系构成了教育行政权力清单的法律依据。据此对省级教育行政部门权力清单的法律法规规章依据数目进行统计分析，结果如表1所示。 表1省级教育行政部门权力清单法律法规规章依据数目统计<tableborder=1align="center"><tr><td>类型省份</td><td>行政许可</td><td>行政处罚</td><td>行政确认</td><td>行政奖励</td><td>其他类别</td><td>行政强制</td><td>行政给付</td><td>行政征收</td><td>行政检查</td><td>行政裁决</td><td>公共服务</td><td>合计</td><td></tr><tr><td>北京</td><td>10</td><td></td><td>2</td><td>6+1</td><td>37+2</td><td></td><td>1</td><td></td><td>3+1</td><td></td><td></td><td>59+3</td><td></tr><tr><td>天津</td><td>6+2</td><td>11+1</td><td>3</td><td>8</td><td>12+1</td><td></td><td>1</td><td></td><td>11+2</td><td></td><td></td><td>52+7</td><td></tr><tr><td>河北</td><td>16+2</td><td></td><td>8+6</td><td></td><td>9+1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>33+9</td><td></tr><tr><td>山西</td><td>13+2</td><td>19+3</td><td>10+3</td><td>14+4</td><td>11+1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>67+13</td><td></tr><tr><td>内蒙古</td><td>3</td><td>5</td><td></td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>9</td><td></tr><tr><td>辽宁</td><td>7</td><td>6+1</td><td>10+7</td><td>16+3</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>5+4</td><td>44+15</td><td></tr><tr><td>吉林</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>0</td><td></tr><tr><td>黑龙江</td><td>21+1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>21+1</td><td></tr><tr><td>上海</td><td>10</td><td>11+2</td><td>6+2</td><td></td><td>2</td><td>1</td><td>4+1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>34+5</td><td></tr><tr><td>江苏</td><td>20+3</td><td>17+2</td><td>4+4</td><td>19+3</td><td>29+29</td><td></td><td>4+2</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>93+43</td><td></tr><tr><td>浙江</td><td>6+1</td><td>10</td><td>4+8</td><td>5+2</td><td>4+4</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>29+15</td><td></tr><tr><td>安徽</td><td></td><td>1</td><td>+2</td><td></td><td>7+6</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>8+8</td><td></tr><tr><td>福建</td><td>7</td><td>11+1</td><td>6</td><td>6+2</td><td>22+5</td><td></td><td></td><td></td><td>22+17</td><td></td><td>26+17</td><td>93+42</td><td></tr><tr><td>江西</td><td>9</td><td>9</td><td>3+6</td><td>4+1</td><td>8</td><td>2</td><td>6+2</td><td>1</td><td></td><td></td><td></td><td>142+9</td><td></tr><tr><td>山东</td><td>7</td><td>14+1</td><td>3</td><td></td><td>7+1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>31+2</td><td></tr><tr><td>河南</td><td>5</td><td>8</td><td>1</td><td></td><td>8+1</td><td></td><td></td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td>23+1</td><td></tr><tr><td>湖北</td><td>11</td><td>14+1</td><td>18+6</td><td>4+4</td><td>27+6</td><td></td><td></td><td></td><td>5</td><td></td><td>14</td><td>88+17</td><td></tr><tr><td>湖南</td><td>13</td><td></td><td>6</td><td>14+1</td><td>1</td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>34+1</td><td></tr><tr><td>广东</td><td>17+10</td><td>17+7</td><td></td><td>2+2</td><td>34+13</td><td></td><td>4+1</td><td></td><td>12+3</td><td>2</td><td></td><td>77+36</td><td></tr><tr><td>广西</td><td>16+1</td><td>13</td><td>6+2</td><td>6+3</td><td>10+1</td><td></td><td></td><td></td><td>8</td><td></td><td></td><td>58+7</td><td></tr><tr><td>海南</td><td>5</td><td>13</td><td>19+6</td><td>10+3</td><td>43+2</td><td></td><td>2+2</td><td></td><td>3</td><td></td><td></td><td>75+10</td><td></tr><tr><td>四川</td><td>8+3</td><td>15+2</td><td>2</td><td></td><td>2</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>27</td><td></tr><tr><td>重庆</td><td>14+1</td><td></td><td>1+4</td><td>1+2</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>16+7</td><td></tr><tr><td>贵州</td><td>4</td><td>5</td><td></td><td>1+2</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>10+2</td><td></tr><tr><td>云南</td><td>14+1</td><td>12+2</td><td>5+1</td><td>2+1</td><td>20+6</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>3+2</td><td></td><td>56+13</td><td></tr><tr><td>西藏</td><td>10+1</td><td>21</td><td>16+2</td><td>11+5</td><td>20+1</td><td></td><td>2</td><td></td><td>4</td><td>2</td><td></td><td>86+9</td><td></tr><tr><td>陕西</td><td>15+2</td><td></td><td>2+1</td><td>5+3</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>22+6</td><td></tr><tr><td>甘肃</td><td>17+1</td><td>13+2</td><td>9+4</td><td>6+1</td><td>21+9</td><td></td><td></td><td></td><td>5+3</td><td></td><td>13+4</td><td>84+24</td><td></tr><tr><td>青海</td><td>10</td><td>10+1</td><td>2</td><td></td><td>10</td><td></td><td></td><td>+9</td><td></td><td></td><td></td><td>32+10</td><td></tr><tr><td>宁夏</td><td>13</td><td>10</td><td>4+3</td><td>10+3</td><td>7+3</td><td></td><td></td><td></td><td>3</td><td></td><td></td><td>47+6</td><td></tr><tr><td>新疆</td><td>15</td><td>12+1</td><td>9+1</td><td>19+1</td><td>6+2</td><td></td><td>8</td><td></td><td>2+1</td><td>1</td><td></td><td>72+6</td></tr></table> 注：表中空格表示无此项行政职权类型。两个数字以“+”为界，前一数字指国家层面的法律法规规章数目，后一数字为省级政府层面的法律法规规章数目；表中没有“+”且只有一个数字，该数字指的是国家层面法律法规规章数目。 数据来源：国务院公布的省级政府组成部门权责清单和各省级政府政务服务网、机构编制网及省级教育行政部门网站等公布的权责清单。 权力的法律依据主要涉及是否有法律依据，依据哪个层面的法律，依据法律法规规章的数目是多少三个方面。以此观之，可以发现省级教育行政部门权力清单具有以下特点： (1)“法无授权不可为”的理念得到较好体现。 据统计，31个省份除吉林没有公布法律依据外，其他省份都公布了各项行政职权的法律依据。同时，各省份公布的教育行政权力清单的法律依据主体是国家层面的法律法规规章，具体表现为表1“合计”栏中前一个数字远大于后一个数字。除了内蒙古、四川和吉林外，其他28个省份都在其权限范围内为落实国家法律法规和解决相应事项出台了各自的地方性教育法规和规章，具体表现为表1“合计”栏中后一个数字。 (2)法律法规规章规定的行政职权类型在教育领域较为集中。 表1显示，省级教育行政部门权力清单依据的法律法规规章集中地体现在行政许可、行政处罚、行政确认、行政奖励和其他类别五种行政职权类型中，行政强制、行政征收、行政裁决和公共服务等行政职权类型较少涉及。前五种行政职类型不仅是教育行政权力的主要类型，也集中地体现了省级教育行政部门的自由裁量权类型。 (3)非立法性行政规范性文件的法律作用有待厘清。 统计发现，非立法性行政规范性文件(我们俗称“红头文件”)主要在行政奖励、行政给付和其他类别行政职权类型中作为法律依据，在其他行政职权类型中较少涉及。这固然与权力清单的相对固定和实践运行的相对变化、权力的相对宽泛和事宜的相对具体、职权法定原则在这些领域适用性相对较宽等有关，但非立法性行政规范性文件的非法律性与执行过程的长期性和有效性的反差会损害权力清单制度的权威性。 2.权力合法性内容 权力合法性内容作为权力清单制度的主体，主要指行政部门拥有的法律规定可履行的具体行政行为。我们对省级教育行政部门权力清单中各行政职权类型规定的具体职权事项数进行了统计，结果如表2所示。 (1)各省份行政职权类型同中有异。 各省份的权力清单基本上按《意见》规定的“9+X”的标准进行分类。绝大多数省份的权力清单由其中的六种行政职权类型构成，而辽宁、安徽、福建、江西、湖北、甘肃、新疆7个省份的权力清单构成除按《意见》规定的十种类型之外，还自设了一种“公共服务”行政职权类型。上海、江西还设有行政强制权，涉及加处罚款、先行登记保存证据、抽样取证等职权事项；江西、青海设有行政征收权，涉及普通话水平测试、大学英语四六级考试、计算机等级考试等的报名费和测试费；江西、西藏设有行政裁决权，涉及教师和学生的申诉。 (2)各省份行政职权类型分布不均。 31个省份都设有行政许可权。除河北、黑龙江、湖南、陕西4个省份外，27个省份设有行政处罚权；除内蒙古、广东、贵州3个省份外，28个省份设有行政确认权；除辽宁、重庆、贵州、陕西4个省份外，27个省份设有其他类别职权；除河北、内蒙古、上海、山东、河南、重庆、青海7个省份外，24个省份设有行政奖励权。这再次从职权类型上印证了行政许可、行政处罚、行政确认、行政奖励和其他类别是省级教育行政部门教育行政事务的主要权力。 表2省级教育行政部门权力清单各类型行政职权规定的事项数统计<tableborder=1align="center"><tr><td>类型省份</td><td>行政许可</td><td>行政处罚</td><td>行政确认</td><td>行政奖励</td><td>其他类别</td><td>行政强制</td><td>行政给付</td><td>行政征收</td><td>行政检查</td><td>行政裁决</td><td>公共服务</td><td>合计</td><td></tr><tr><td>北京</td><td>4</td><td>20</td><td>2</td><td>6</td><td>11</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>43</td><td></tr><tr><td>天津</td><td>3</td><td>25</td><td>2</td><td>3</td><td>15</td><td></td><td>1</td><td></td><td>8</td><td></td><td></td><td>57</td><td></tr><tr><td>河北</td><td>13</td><td></td><td>5</td><td></td><td>6</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>24</td><td></tr><tr><td>山西</td><td>15</td><td>20</td><td>6</td><td>10</td><td>10</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>61</td><td></tr><tr><td>内蒙古</td><td>3</td><td>5</td><td></td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>9</td><td></tr><tr><td>辽宁</td><td>16</td><td>7</td><td>10</td><td>7</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>17</td><td>57</td><td></tr><tr><td>吉林</td><td>19</td><td>4</td><td>1</td><td>3</td><td>5</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>32</td><td></tr><tr><td>黑龙江</td><td>6</td><td></td><td>4</td><td>5</td><td>5</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>20</td><td></tr><tr><td>上海</td><td>11</td><td>73</td><td>8</td><td></td><td>3</td><td>1</td><td>6</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>101</td><td></tr><tr><td>江苏</td><td>14</td><td>45</td><td>5</td><td>12</td><td>27</td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>104</td><td></tr><tr><td>浙江</td><td>5</td><td>17</td><td>6</td><td>5</td><td>7</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>40</td><td></tr><tr><td>安徽</td><td>2</td><td>1</td><td>3</td><td>2</td><td>23</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>54</td><td>77</td><td></tr><tr><td>福建</td><td>5</td><td>17</td><td>3</td><td>5</td><td>20</td><td></td><td></td><td></td><td>19</td><td></td><td>27</td><td>96</td><td></tr><tr><td>江西</td><td>7</td><td>6</td><td>9</td><td>7</td><td>8</td><td>3</td><td>3</td><td>1</td><td></td><td>2</td><td></td><td>46</td><td></tr><tr><td>山东</td><td>5</td><td>19</td><td>3</td><td></td><td>9</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>36</td><td></tr><tr><td>河南</td><td>3</td><td>13</td><td>1</td><td></td><td>6</td><td></td><td></td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td>24</td><td></tr><tr><td>湖北</td><td>7</td><td>12</td><td>8</td><td>4</td><td>10</td><td></td><td></td><td></td><td>2</td><td></td><td>7</td><td>50</td><td></tr><tr><td>湖南</td><td>12</td><td></td><td>6</td><td>10</td><td>2</td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>31</td><td></tr><tr><td>广东</td><td>10</td><td>23</td><td></td><td>3</td><td>30</td><td></td><td>1</td><td></td><td>13</td><td></td><td></td><td>80</td><td></tr><tr><td>广西</td><td>14</td><td>8</td><td>6</td><td>4</td><td>5</td><td></td><td></td><td></td><td>3</td><td></td><td></td><td>40</td><td></tr><tr><td>海南</td><td>5</td><td>10</td><td>16</td><td>10</td><td>29</td><td></td><td>4</td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td>75</td><td></tr><tr><td>四川</td><td>8</td><td>18</td><td>2</td><td>2</td><td>2</td><td></td><td>1</td><td></td><td>1</td><td></td><td></td><td>34</td><td></tr><tr><td>重庆</td><td>12</td><td>5</td><td>1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>18</td><td></tr><tr><td>贵州</td><td>3</td><td>22</td><td></td><td>2</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>27</td><td></tr><tr><td>云南</td><td>14</td><td>22</td><td>4</td><td>1</td><td>37</td><td></td><td></td><td></td><td>4</td><td></td><td></td><td>82</td><td></tr><tr><td>西藏</td><td>6</td><td>12</td><td>9</td><td>5</td><td>10</td><td></td><td>1</td><td></td><td>2</td><td>2</td><td></td><td>47</td><td></tr><tr><td>陕西</td><td>11</td><td></td><td>4</td><td>6</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>21</td><td></tr><tr><td>甘肃</td><td>6</td><td>13</td><td>7</td><td>4</td><td>18</td><td></td><td></td><td></td><td>5</td><td></td><td>11</td><td>64</td><td></tr><tr><td>青海</td><td>8</td><td>33</td><td>2</td><td></td><td>23</td><td></td><td></td><td>17</td><td></td><td></td><td></td><td>83</td><td></tr><tr><td>宁夏</td><td>7</td><td>10</td><td>5</td><td>11</td><td>9</td><td></td><td></td><td></td><td>2</td><td></td><td></td><td>42</td><td></tr><tr><td>新疆</td><td>12</td><td>15</td><td>7</td><td>6</td><td>4</td><td></td><td>1</td><td></td><td>1</td><td></td><td>11</td><td>57</td></tr></table> 注：表中的数字代表各省份教育行政权力清单中各行政职权类型规定的具体事项数，空格表示相应省份教育行政权力清单中无此类型。 数据来源：国务院公布的省级政府组成部门权责清单和各省级政府政务服务网、机构编制网及省级教育行政部门网站等公布的权责清单。 (3)各省份行政职权规定的事项数不等。 从总体事项数来看，各省份行政职权规定的事项数从9项到104项不等。统计各省份上述五种主要行政职权规定的事项数发现，行政许可规定的事项数从3项到19项不等，行政处罚规定的事项数从无到73项不等，行政确认规定的事项数从无到16项不等，行政奖励规定的事项数从无到12项不等，其他类别规定的事项数从无到37项不等。 3.权力流程性运行 权力清单制度的逻辑起点是“法无授权不可为”，其价值追求的是权力的公开运行。从广义上讲，此处之“法”既有“依法授权”之本意，也有“依法运行”之要求。如何知道权力是依法运行的？从公权力的公共性要求和满足公众的知情权而言，除了公开权力的运行流程外，别无更好的途径。因此，《意见》明确提出了“优化权力运行流程”的要求，涉及运行程序公布形式、责任主体、办理方式和办结时限等基本要素。本研究对省级教育行政部门权力清单流程的统计分析发现，各省份权力清单制度从公布形式到办结时限等都呈现较大的差异。 (1)流程公布方式存在差异。 各省份的流程公布方式基本采取的是下列两种方式之一。一是国务院规定的权力运行流程图；二是在办事指南或服务指南中包括流程图，河北、黑龙江、安徽、湖南、四川、重庆、西藏、甘肃8省份均采取这种方式。前者可以直观地看到权力运行不同阶段的基本要素规定，后者则在语焉不详的规定中难以看到关键信息。同时，还有6个省份，包括内蒙古、吉林、广西、贵州、云南、宁夏，没有明确公布具体运行流程(其中又有少数省份在责任清单中隐含办事流程，由于没有明确的办事流程，故均将其归入没有流程图类)。 (2)具体办结时限存在差异。 办结时限指的是某一事项从递交申请材料到办结的时限。分析发现，各省份针对同一项行政职权的办结时限的规定存在差异，不少省份没有规定办结时限，部分省份将办结时限分为法定时限和承诺时限。所谓法定时限就是法律规定的办结时限，承诺时限则是教育行政部门承诺的办结时限。前者保证合法性，后者保证行政效率。部分省份公布了两种时限，部分省份只公布其中一种时限。在同一事项的具体办结时限规定上，已公布的省份中，法定时限从20天到6个月不等，承诺时限从14天到6个月不等。 4.权力全程性监督 对教育行政权力而言，全程性监督就是对权力运行环节进行事前、事中和事后的全过程监督。如果把编制和公布教育行政权力清单视为一种事前监督，事中监督则指清单是否公布了咨询、查询和投诉电话以及电子监察平台，事后监督主要指清单中是否提供了责任事项依据、风险防控设计以及其他监督渠道。 我们以事中、事后的监督方式(是否提供咨询、查询和投诉方式，是否提供监督监察方式，是否提供责任清单等)为观测点，以“高等学校教师资格认定”事项为例统计了各省级教育行政部门公布的监督方式。可以看出，同时提供咨询方式、监督方式和责任清单的省份不是太多；部分省份没有责任清单；部分省份以“权责清单”名义公布，但其内容仍是权力清单；部分省份尽管有权力清单，但仅仅是权力名称的基本列表，既没有权力依据，也没有流程等权力运行的基本信息；部分省份有责任清单，但在其权力清单中没有提供“咨询方式”和“监督方式”，导致责任清单高悬；甚至还有部分省份虽然公布了责任清单和“监督方式”，却没有公布“咨询方式”，无法让权力相对人通过掌握进程进行监督。同时，绝大多数省份没有“责任追究”的相关规定。可见，教育行政权力清单制度的各种事中、事后监督建设还任重道远，教育行政部门在权力运行中主动接受监督的意识还有待加强。 三、教育行政部门权力清单规范性审思 众所周知，权力清单制度从肇始到全面推行采用的是自上而下和实践先行的模式。这种模式一方面有利于制度的快速推进，但这种“应急性”的制度变迁导致地方政府在实践中容易出现较大偏差。由于对权力清单制度本身的研究不彻底，该项工作从启动到结束的时间有限，加上清单编制涉及复杂的利益纠葛、编制人员的素质等诸多因素带来清单的权力法定依据不一致、职权类型和内容不一致、执行和监督弱化等问题，致使权力清单制度所希冀的良好预期在执行中有所减损。 1.权力法定依据不一致侵蚀了权力清单权威 权力清单中的权力法定主要涉及“谁”和“依据”两个关键因素。其中，“谁”指的是依法梳理职权的主体，这是权力清单合法的前置条件；“依据”指的是依照哪些法律法规进行梳理，这是权力清单合法的必要条件。就目前的实践来看，两个因素都存在一定偏差。 (1)教育行政部门成为“谁”让清单陷入“自我言说”的尴尬之境。 《意见》要求，在职权事项的梳理过程中，政府各部门要按照政府统一标准和政策要求进行自身职权事项的梳理，在此基础上按照职权法定原则进行清理、调整，法制办公室按照严密的工作程序和统一的审核标准逐条逐项进行合法、合理和必要性审查，编制办公室负责指导督查，审查结果报同级党委和政府确认，这些环节和部门共同确定职权事项。从实践来看，各省份的教育厅成了教育行政权力清单的主要制定者，制定权力清单的过程更多是对部门事项的梳理过程，所依据的不是法律法规规定的教育行政部门职权的应然状态，而是部门运行的实然状态。权力的内在冲动和部门利益的纠葛让这种实然状态容易异化为以下几种情形：一是形成“玄机单”。部分省份将各个职权事项的子项或碎片化的权力整合成更大权力，或者保留核心权力，下放程序性权力。表面上简政放权后的职权事项数量大幅减少，但实质上权力还是那些权力，只是做了一个数字游戏而已。二是形成“单外单”。部分省份的教育行政部门无法区分承担的职能是公共行政管理还是中介服务，于是制定了“公共服务清单”“中介服务清单”“收费清单”等。这看似有了形式上的“单”，却丢了推行清单制度实现限权的“神”，也违背了中共中央和国务院规定的“权力清单”“负面清单”和“责任清单”的要求。三是形成“隐形单”。《意见》之所以在职权事项的分类中设置“其他类别”，主要考虑的是地方政府的实际情况和自由裁量权，但地方政府在实际操作中将法律法规等规范性文件没有包括、不能明确分类、难以预测的事项都包含其中，让“其他类别”中的权力事实上成为一种兜底权力，从而为各部门保留隐形权力、保留应取消职权事项以及设置行政权力“玻璃门”和“弹簧门”提供了重要途径，而这个“其他权力”往往容易异化为部门寻租、损害公共利益的工具[4]，这就严重背离了权力清单制度的本质和要求。 尽管教育行政部门自身的权力梳理是制定教育行政权力清单的前提和基础，但从法理和实践来看，仅是教育行政部门自我梳理容易导致权力的“自我裁量”，从而陷入自娱自乐的尴尬境地[5]。正如英国政治思想家洛克(J.Locke)所言：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。”[6]从《意见》的规定来看，教育行政部门的自我梳理只是制定清单的基础，没有法制办公室的合法性审查、编制办公室的监督和同级党委政府的结果确认，其公布出来的职权事项也不具备合法性。由于缺乏规范的权力清单制定主体和勘定规则，导致各省份教育行政权力清单出现了职权类型不一、事项数量不一、权力“贫富不均”等问题。深入分析表2及各省份教育行政权力清单的具体规定，从“其他类别”规定的职权事项数占各自总事项数较大比例就可以看出“玄机单”、“单外单”、“隐形单”的存在。 (2)法定依据不一致让权力清单陷入“依单不依法”的尴尬之境。 权力清单制度本质上是希望通过依法依规梳理行政权力，通过公开透明来规范和监督行政权力，从而达到政府依法行政的目标。也就是说，权力清单是手段，依法行政是目标，二者的共性是依法。依法的基本要求之一是行政权力来源于法律并且服从法律，若法定依据不一致，并且还认为“依单行权”就是依法行政，甚至将依法行政简化为“依单行权”，在混淆目标和手段关系的同时必将使权力清单陷入“依单不依法”的尴尬境地。 关于权力清单的法理问题，有学者认为政府部门自己制定的清单并不能证明权力的合法性，权力是否合法取决于有没有法律依据[7]；也有学者认为权力清单编制是一项涉及行政权力配置的立法活动或准立法活动，因此，权力清单是行政机关制定的规范性法律文件[8]。总体来看，不管如何定义权力清单的法理问题，都改变不了权力清单中的权力来源于法律规定这个逻辑起点。从表1可以看出，各省份教育行政权力的法律依据数目从个位数到百位数不等，同一职权类型的法律法规规章依据数目也呈现较大差异。可见，各省级教育行政部门梳理自身权力时对法律法规规章的研究还不够深入。 2.职权类型和内容不一致影响权力清单的执行 (1)教育行政权力清单类别多样。 比较各省份教育行政职权的类型，发现各省份教育行政权力清单类别体现出多样性。从表2可以看出，各省份教育行政权力类型少则3种，多则10种。26个省份设置了“其他类别”，6个省份还单设了“公共服务”清单，只有北京、山西、浙江3个省份规定的类型相同。 如前所述，各省份在设置职权类型时的主要依据是国家层面的法律法规规章，它们很少单独依据省级层面的法律法规规章。既然如此，为何会出现同一层级法律法规规章下相差甚远的不同类型？答案只可能是依据法律法规规章设置职权类型的标准不一。教育领域职权类型相对简单尚且如此，其他社会领域由此可见一斑。如此一来，作为全国推行的权力清单制度有可能出现各省份“自说自话”的状况。 (2)职权类型规定的内容千差万别。 职权类型的不一致必然带来职权事项的巨大差异。统计各省级政府公布的职权事项数和各省份教育行政部门公布的职权事项数，结果如图2所示。 图2各省份及其教育行政部门职权事项数统计 注：省级政府职权事项数以各省级政府公布的数据为准或者是各省级政府公布的政府组成部门的职权事项数相加，省级教育部门职权事项数以各省份教育厅公布的职权事项数为准。 图2显示，各省份的职权事项数从1400多项到7000多项呈现巨大差异，教育行政职权事项数也从9项到100余项呈现较大差异。导致这种差异产生的原因在于，各级主体在梳理和审核职权事项时掌握的标准存在差异。同时，这种差异现象也提醒我们，不能简单地将事项数的多少作为评判简政放权效果的标准。进言之，权力清单制度的要求是“应梳尽梳”，简政放权的目标是“宜少尽少”，二者不同的旨趣决定了不能简单类推。总之，各省份教育行政权力清单中的各类职权事项数、同一职权类型事项数、同一事项职权类型等都莫衷一是，缺乏大致可比较、可借鉴和可研究的标准，这也制约了权力清单制度的进一步深化。 3.执行和监督弱化影响权力清单效果 (1)消极应对权力清单。 权力清单制度对一些政府部门而言无异于给自己套上枷锁，但自上而下的压力又让这些部门不得不“刀口向内”，“自我革命”的阻力可想而知，五花八门的变通也就悄然上演。有的政府部门以“上级未放权”“文件未规定”等理由变相抵制；有的政府部门为应付检查进行简单化、程式化的敷衍梳理；有的政府部门只梳理工作流程、不问合法性和质量；还有的政府部门以“不在清单范围”作为“懒政”和“怠政”的理由。 (2)片面理解权力清单。 部分政府部门简单理解“法无授权不可为”，将权力清单制度片面等同简政放权，在职权事项梳理过程中单纯追求数量上的“减法”，将本部门本应保留的法定权力下放，在所谓“自我削权”和“简政放权”的口号下卸掉自身无利益的服务功能。简政放权不是“懒政放权”，权力清单也不是一减就好，一放了之。事实上，教育行政部门某些方面的权力，特别是市场经济条件下事关教育公平与正义等方面的监管与调控权力不仅不应该削弱，还必须强化。市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的论述同样适用于权力清单制度。 (3)监督体系弱化。 在权力清单的制定和执行基本处于政府部门“自说自话”的情况下，监督体系的完整与独立显得尤为重要。而《意见》中有关监督的规定只是提出“建立有效的权力运行监督机制”和“相关部门适时组织对权力清单制度推行情况的督查”，没有明确何种机关如何监督，在执行中大都演变为内部有限的考核或评估，即使在确权过程中编制办公室和法制办公室的审核监督以及党委政府的结果确认也主要基于程序，真正意义上的监督还比较弱化。深入研究教育行政部门公布的各种监督方式，发现内部监督仍然是主要形式，而内部监督事实上很难形成有效监督和实质约束。没有建立起真正的权力监督机制的权力清单制度是否还是真正意义上的权力清单制度，是一个不言自明的问题。 四、教育行政权力清单制度规范化改进 权力清单作为具有鲜明本土色彩的一项制度创新，要实现其依法行政的制度价值，就必须从制度规范进行优化和完善。换言之，教育行政权力清单制度只有实现从行政政策向行政规范的转变，并且遵循权力清单制度的所有合法要件，才能取得合法性并规范运行。 1.保证教育行政权力清单制定程序和制定主体的合法性 程序合法既是形式合法的重要组成部分，也是法治的基石。正如英国行政法学家韦德(W.Wade)所说：“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断的急剧增长，只有依靠程序公正，才可以变得让人可以容忍。”[9]因此，制定程序和制