铁路枢纽建设规划编制指南(试行)

铁路枢纽建设规划编制指南(试行)一、编制目的与适用范围为规范铁路枢纽建设规划编制工作，优化铁路枢纽功能布局，提升枢纽运输效率，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”与综合交通一体化发展，支撑城市群、都市圈高质量发展，保障铁路枢纽项目科学有序实施，制定本指南。本指南适用于国家级、区域级重点铁路枢纽的新建、整合扩能改造规划编制，地区级铁路枢纽规划可参照执行。所有纳入国家及省级铁路网发展规划的铁路枢纽，均应按照本指南要求编制建设规划，作为项目立项、建设、运营管理的法定依据。二、编制基本原则（一）战略对接，统筹衔接。对接国家区域重大战略、新型城镇化战略，符合国家铁路网规划、综合交通运输体系规划，严格衔接国土空间总体规划，落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”管控要求，统筹铁路与公路、水运、航空、城市交通等多种运输方式，统筹枢纽建设与城市发展，实现多规合一。（二）需求导向，效益优先。基于客货流实际需求预测确定建设规模，优先解决既有枢纽能力瓶颈、衔接不畅等突出问题，避免脱离实际的过度建设，兼顾社会效益与经济效益，提升枢纽投入产出效率。（三）系统优化，多网融合。按照“四网融合”要求优化枢纽布局，推动客货分线、功能分层，完善多式联运设施，提升枢纽整体系统效率。（四）集约绿色，安全韧性。优先利用既有设施改造，节约集约用地，严格保护生态环境，落实碳达峰碳中和要求，满足防洪、抗震、国防、应急等安全要求，提升枢纽应对突发客流、极端事件的韧性。（五）近远结合，滚动实施。规划期限与国民经济和社会发展规划、国土空间规划相衔接，近期建设明确实施项目及时序，远期规划预留发展弹性，避免大拆大建，建立动态调整机制。三、基础资料收集与现状分析（一）基础资料收集。基础资料须真实准确，原则上采用编制年前一年官方发布的统计数据，重大基础数据须以最新全国人口普查、经济普查、国土调查成果为准，具体收集范围包括：1.经济社会与空间基础资料。覆盖枢纽直接辐射范围（国家级枢纽辐射范围为都市圈全域，区域级枢纽为市域及周边邻近地市），包括区域常住人口、城镇化率、GDP、产业结构、城镇空间布局、产业园区、物流节点、口岸布局等基础数据，以及已批复的各类法定规划成果。2.交通设施现状资料。包括区域内既有铁路网线路等级、设计运能、实际运量、运能利用率，既有枢纽场站布局、功能分工、设计能力、实际利用率、进出站通道通过能力，衔接的公路、城市道路、机场、港口、城市轨道交通、公共汽电车的线网布局、集散流量，多式联运设施、物流枢纽的建设运营现状。3.空间管控基础资料。包括枢纽规划范围内地形地貌、地质水文、气候条件，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，文物保护单位、饮用水水源保护区、矿产资源、军事设施、航空限高等管控要素的分布及管控要求。（二）现状综合分析。一是枢纽功能定位评价，明确枢纽在全国铁路网、区域铁路网的层级地位与作用；二是问题诊断，量化分析存在的短板，明确既有客运站设计能力利用率超过90%为能力紧张、超过100%为能力饱和，货运站、编组站能力利用率超过90%为能力饱和，重点梳理能力不足、布局不合理、衔接不畅、土地利用低效、安全韧性不足等突出问题，为规划调整提供依据。四、需求预测（一）预测期限。规划期限分为近期（1-5年）、远期（6-15年），远景展望至30年，与国土空间规划期限保持一致。（二）预测内容与方法。1.客流预测：预测枢纽总发到量、中转量，分层次预测长途跨线客流、城际客流、市域通勤客流的流量、流向，分场站预测到发量、换乘量。预测采用趋势外推法结合重力模型法，结合都市圈人口、产业布局进行多方法校核，特大城市核心枢纽须单独测算通勤客流占比，原则上特大城市枢纽通勤客流占比可达20%-35%，须预留对应的能力空间。客流年均增长率结合区域经济增速合理确定，一般不高于区域GDP年均增速的1.2倍。2.货流预测：预测枢纽总发到量、中转量、集装箱多式联运量，分货类预测煤炭、矿石、集装箱、冷链、商品车、快运货物的运量需求，对接“公转铁”“多式联运”发展目标，结合产业布局、物流节点布局进行校核。（三）预测精度要求。近期客货运量预测误差控制在±15%以内，远期预测误差控制在±25%以内，保障需求预测的合理性。五、功能定位与系统布局（一）功能定位。根据枢纽在全国铁路网的地位、辐射范围、客货规模，明确层级与功能：国家级铁路枢纽承担全国性客货中转、集散功能，发挥城市群核心枢纽、国际门户枢纽作用；区域级铁路枢纽承担区域客货中转、集散功能，服务区域经济发展；地区级铁路枢纽承担本地客货发到功能，服务地方出行与物流需求。进一步明确枢纽客货功能属性，区分客运主导型、货运主导型、客货兼顾型，明确多式联运、口岸保税、站城融合等附加功能。（二）客运场站布局。按照“多节点、网络化、一体化”要求，契合城市空间结构布局：特大城市可采用“一主多辅”或“多主多辅”布局，大城市采用“一主一辅”布局，中小城市采用“一主”布局。主要客站原则上布局在城镇集中建成区或核心功能区，缩短旅客出行距离，特大城市主要客站须至少衔接2条及以上城市轨道交通线路，大型枢纽客站至少衔接1条及以上城市轨道交通线路；城际、市域客流须设置独立的进出站通道或乘降区域，实现铁路与城市轨道的便捷换乘，同台换乘或便捷换乘时间不超过5分钟。明确场站功能分工：主客站主要承担长途跨线客流、主力城际客流，辅助客站主要分担城际、市域通勤客流，避免功能过度集中引发拥堵。推进站城一体化开发，新建客站预留周边一体化公共空间与开发用地。（三）货运场站布局。落实“客货分线、内客外货”要求，逐步将城镇核心区的货运功能外迁，新建货运场站布局在城市外围，靠近产业园区、物流园区、港口、机场等货源节点。分类优化布局：大宗货物货运站靠近矿区、大型产业基地布局，集装箱多式联运站靠近国家物流枢纽、口岸布局，冷链、商品车等专业货运站靠近对应产业集群、消费市场布局，快运货运站靠近快递产业园、航空港布局。编组站优化功能分工，优先对既有能力饱和的编组站进行挖潜改造，必要时新建编组站，避免重复建设。（四）衔接系统布局。一是线路衔接系统：枢纽内干线、城际、市域铁路实现互联互通，合理布局疏解线路，减少折角运输，折角车流走行时间不超过15分钟，核心区实现客货线路完全分线，提升运行效率。二是集散通道系统：特大型客站至少衔接2条及以上不同方向的城市快速路，大型客站至少衔接1条城市快速路，满足集散需求；货运场站至少衔接1条一级公路或高速公路，满足大货车全天候通行要求。三是换乘联运系统：客运实现铁路、城轨、公交、出租、社会车辆一体化衔接，设置独立的换乘大厅与集散场地；货运完善多式联运转场设施，建设集装箱堆场、换装作业区，满足“公铁”“铁水”“铁空”联运需求。四是四网融合系统：预留干线铁路与城际、市域铁路互联互通条件，支持贯通运营、灵活编组，适应公交化运营需求。六、能力适配与规划校核（一）能力核定。新建及改造枢纽的设计能力须预留合理弹性：客运站设计能力按照远期预测客流量的1.2倍核定，远期能力利用率控制在75%-85%之间，预留突发客流、客流增长的空间；集装箱多式联运货运站设计能力按照远期预测运量的1.15倍核定，大宗货物货运站按照1.1倍核定，远期能力利用率控制在80%-90%之间；枢纽疏解线路、衔接通道的能力利用率远期不超过80%，保障运行灵活性。（二）规划校核。1.国土空间符合性校核：所有规划场站、线路均不得占用生态保护红线，确需占用的须按照法定程序调整生态保护红线，严格控制占用永久基本农田，符合城镇开发边界管控要求，所有规划设施须纳入国土空间规划“一张图”。2.衔接协调性校核：枢纽与枢纽机场的轨道交通出行时间不超过1小时，主要沿海、内河港口实现铁路直接进港，进港铁路能力满足港口远期运量需求，铁路枢纽与公路货运枢纽、物流园区的衔接距离不超过10公里。3.经济合理性校核：匡算规划总投资，测算单位运量投资、财务内部收益率，基准内部收益率不低于行业基准值3%，避免过度投资。4.安全韧性校核：一等枢纽场站防洪标准不低于100年一遇，二等及以下场站不低于50年一遇，满足抗震、消防、应急疏散要求，核心客站预留不低于总建筑面积5%的应急疏散场地，提升极端条件下的应急保障能力。七、资源节约与生态环境保护（一）节约集约用地。优先利用既有场站、既有线路进行改造，确需新建的严格控制用地规模，单位年旅客发送量用地面积特大型客站不超过0.8平方米/人，大型客站不超过1.0平方米/人，中小型客站不超过1.2平方米/人；单位年货运营运量用地面积不超过0.2平方米/吨。鼓励场站地上地下立体开发，提高土地利用效率，新建枢纽整体容积率不低于0.8。（二）生态环境保护。规划线路绕避生态敏感区、生态保护红线，无法绕避的采用高比例桥隧方案减少对地表生态的破坏，严格落实水土保持要求，运营期落实噪声、振动污染防治措施，满足区域环境质量要求。（三）绿色低碳发展。推广应用绿色建材、光伏发电、智能运维等技术，降低枢纽全生命周期碳排放，新建枢纽单位客货运量碳排放较既有枢纽降低10%以上，符合区域双碳发展目标要求。八、近期实施安排与效益分析（一）近期实施安排。近期规划期限与国民经济五年规划保持一致，区分轻重缓急安排项目：优先安排既有枢纽瓶颈改造、进出站通道建设、多式联运设施建设项目，其次安排支撑重大战略的新建枢纽项目，每个项目明确建设内容、建设规模、投资估算、实施时序、责任主体、资金筹措方案，保障项目可落地。（二）综合效益分析。1.社会效益：量化分析枢纽建设对提升区域通勤效率、降低物流成本、推动一体化发展的作用，一般可量化为平均换乘时间缩短比例、物流成本降低幅度、通勤圈覆盖人口规模等指标。2.经济效益：分析枢纽建设对区域GDP的拉动效应、对就业的带动效应、对相关产业发展的促进作用，测算铁路运营收益、土地综合开发收益，平衡项目投入。3.风险分析：识别项目实施过程中的土地征迁风险、资金风险、生态风险，提出针对性的应对措施，保障项目顺利实施。九、规划成果要求（一）文档成果。包括规划文本、规划说明书、专题研究报告三部分：规划文本明确规划期限、功能定位、布局方案、管控要求、实施安排、保障措施，表述简洁规范，管控要求明确；规划说明书说明现状分析、需求预测、方案比选、论证校核、效益分析等编制过程；重大枢纽须编制专题研究报告，包括客货需求预测专题、四网融合专题、站城融合专题、土地利用专题、生态环境保护专题、交通影响评价专题等。（二）图件成果。包括枢纽现状区位图、现状设施布局图、规划总图、场站布局图、衔接系统规划图、四网融合规划图、近期实施项目布局图，比例尺要求：枢纽全域图不小于1:50000，核心区布局图不小于1:10000，所有图件须标注清楚管控要素、规划设施的位置、边界、规模，矢量数据须符合国土空间规划“一张图”数据标准，纳入国土空间基础信息平台。（三）成果形式。规划成果包括纸质成果与电子成果，纸质成果装订成册，数量满足报批要求，一般不少于15份；电子成果包括文档、图件、矢量数据，符合相关规范要求。十、编制与报批管理（一）编制要求。铁路枢纽建设规划须由具备城乡规划编制甲级资质或铁路工程设计甲级资质的单位承担，国家级枢纽规划须由两家及以上不同类型资质单位联合编制，编制过程中充分征求发展改革、自然资源、交通运输、生态环境、住房城乡建设、铁路运输企业、地方人民政府等相关方面意见，重大规划方案须向社会公示，充分吸纳公众合理意见。（二）报批程序。国家级铁路枢纽建设规划由省级发展改革部门会同中国国家铁