公共部门人力资源开发与管理-第1章-导论

PUBLICSECTORHRM·公共部门人力资源开发与管理IntroductiontoPublicSectorHumanResourceManagement第1章

公共部门人力资源管理导论人力资源·人力资本·理念演进·特征与功能·管理目标·知能守则孙柏瑛

祁凡骅

编著·中国人民大学出版社·第六版01导论引言公共部门是在一个国家中承担公共产品和公共服务提供责任的组织体系。公共部门的特殊性质和任务特点决定了其人力资源管理与企业组织人力资源管理既有共通之处也有相异之处。在人力资本理论的推动下，现代人力资源管理理念和方式区别于传统人事行政管理，人才资源管理成为组织的战略工具，为实现组织目标建构人才资源及其发展的坚实基础。公共部门所处的内外部环境对其人力资源管理活动的目标、功能、任务、发展方向有着重要影响，形成了公共部门人力资源管理系统。重点问题1.人力资源的含义及基本性质2.人力资本理论以及它对现代人力资源管理兴起的意义3.公共部门人力资源管理的理念演进4.公共部门人力资源管理的目标及功能5.公共部门人力资源管理机构的角色及责任6.公共部门人力资源管理者的知能与守则公共部门人力资源开发与管理·第1章2/31SECTION01·第一节人力资源管理与公共部门的基本概念1.1.1人力资源的含义与一般特征1.1.2人力资本理论与人力资源管理1.1.3公共部门的含义与范围3/31人力资源的含义1.1.1目前，人们通常从广义角度理解人力资源的内涵：在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分。现实的人力资源指一个国家或地区在一定时期内拥有的实际从事社会经济活动的全部人口，包括正在从事劳动和投入经济运行的人口以及由于非个人原因暂时未能从事劳动的人口，他们有时又被称为"劳动力资源"。潜在的人力资源指处于储备状态，正在培养成长，逐步具备劳动能力的人口和虽具有劳动能力，但由于各种原因不能或不愿从事社会劳动，并在一定条件下可以动员转化并投入社会经济活动的人口的总和，如在校的青年学生、从事家务劳动的家庭妇女等。前一种认识注重组织现实的人力资源队伍构成状况；后一种认识则从更广泛的意义上使用"人力资源"的范畴，指向一个区域乃至一个国家范围内的所有劳动力人口。公共部门人力资源开发与管理·第1章4/31人力资源的数量与质量1.1.1人力资源数量标志人力资源总量的基础性指标，是人力资源量的特征。一国的人口数量、特征与广义的人力资源数量呈明显的正相关性，反映国家人力资源绝对量的水平；相对量是现实的人力资源数量在国家总人口中所占的比重。现实人力资源投入越多，就业人口越多，表明该国或地区经济发展具有一定优势。人力资源质量标志人力资源总体素质的指标，是反映人力资源质的因素。质量因素对于国家和社会发展的作用比数量因素更为重要。质量综合体现在劳动者个体和人力资源整体的健康状况、知识水平、技能水平、价值观和素质结构五个方面。提高一国人力资源的质量是现代人力资源发展的重要目标和方向，尤其是在以信息、知识和技术密集为特征的现代知识经济社会中，人力资源综合素质状况和质量水平对于国家竞争能力、经济增长、社会繁荣程度的提升极为关键。公共部门人力资源开发与管理·第1章5/31人力资源的基本特征（总览）1.1.1①时代性与时间性成长与成熟在特定时代背景下进行，受社会状况影响制约②能动性根本性质，居于中心位置起主导作用，是唯一具有创造性的因素③时效性最佳时期须及时开发使用，储之不用才能逐渐退化④持续性可以不断开发，素质不断积蓄，又称"蓄电池"理论⑤消耗性闲置过程中仍需耗费其他物质性资源才能维持生存⑥特殊资本性投资的结果，能带来收益，使用中会有有形和无形磨损⑦高增值性经济价值呈不断上升趋势，投资收益率和收入水平持续上升人力资源有以下基本特征。这些特征共同体现了人力资源区别于其他资源的独特性质，是理解人力资源管理理念的基础。公共部门人力资源开发与管理·第1章6/31特征一至三：时代性·能动性·时效性1.1.1①生成过程的时代性与时间性人力资源的成长与成熟是在一个特定的时代背景下进行的。一个时代的社会状况都会影响和制约在这个时代中发展起来的人力资源，培养出一代或几代人力资源特定的价值观、道德观和认知方式。人力资源管理不能脱离其管理对象的时代性。②能动性（根本性质）能动性体现了人力资源与其他一切资源的本质区别。人力资源进入生产过程后，就在一切生产经营和管理活动中居于中心位置，起着主导的作用，具有引导、操纵、控制其他资源的功能，是唯一具有创造性的因素。人力资源管理的目的在于运用有效的激励和开发机制，发展人力资源的创新能力。③使用过程中的时效性每个人一生都要经历特定的生理和心理发展阶段。职业期是人生理与心理都比较成熟的阶段，能力处于曲线的顶端，要求被组织及时地开发和使用，委以重任。如果组织储之不用，按照素质衰退理论，才能会逐渐退化甚至消失。公共部门人力资源开发与管理·第1章7/31特征四至六：持续性·消耗性·特殊资本性1.1.1④开发过程的持续性（"蓄电池"理论）与物质资源的一次性开发不同，人力资源在成长和使用的过程中可以不断开发。人力资源身上具有多种潜在素质，在工作中表现出来的只是冰山一角，更多的能力由于缺乏适当的使用环境而被压制。组织可以通过各种渠道和方式，促使人力资源的素质在使用中被不断地开发出来。⑤闲置过程的消耗性与物质资源不同的是，人力资源在其闲置过程中，仍需要耗费其他各种物质性资源才能维持生存。即使一部分人力资源处于闲置状态，其组织或社会也必须为之提供必要的经济补偿和物质保障。⑥特殊资本性人力资源作为一种经济性资源，既具有资本的属性，又与一般形态的资本有着重要区别。资本的三个突出特点人力资源同样具备：它是投资的结果；在一定时期内能够不断地给投资者带来收益；在使用中会出现有形磨损和无形磨损。一般的实物资本普遍存在的收益递减规律不适用于人力资源，人力资源体现了收益递增的规律。公共部门人力资源开发与管理·第1章8/31人力资本理论1.1.2现代组织人力资源管理的兴起，与20世纪50年代西方经济学的人力资本理论密切相关。人力资本是劳动力身上所具有的专业知识、技能等综合素质，由组织对人力资源的开发性投资形成，是可以带来财富增值的资本形态。西奥多·舒尔茨经济学家舒尔茨，系统提出人力资源发展理论，奠定现代人力资源管理基础，1979年获诺贝尔经济学奖。加里·贝克尔美国芝加哥大学经济学家贝克尔，提出"人力资源的微观经济分析理论"，使人力资本理论得到长足发展。爱德华·丹尼森提出"人力资源的经济统计分析理论"，20世纪60年代以后带动人力资源会计学等研究领域兴起。人力资本理论带来了整个人事管理的价值革命，首先发生在企业界，然后推广至公共组织。公共部门人力资源开发与管理·第1章9/31延伸阅读：人力资本理论要义1.1.2人力资本投资对于人类社会进步具有决定性作用。单纯从自然资源、资本资源和技术资源等生产要素的投入，无法解释现代社会生产力提高的全部原因。资本总体上可分为物质的（货币的）资本和人力资本两大部分。人力资本获得是投资开发的结果，其知识和技能是一种资本形态。并不是一切人力资源都是资源，只有通过一定方式投资，掌握了知识、技能的人力资源才是生产要素中的重要资源。人力资源投资的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能力形态，使人力具有使用价值与价值。人力资本投资的核算集中体现为人力资源身上的知识、技能、资历、经验、工作熟练程度等因素。人力资本投资是国家或组织为开发人力而进行的资金和机会安排。从货币形态看，表现为组织为提高人力资本的增值率而提供的各项开支，如教育培训支出、保健支出和劳动力迁徙支出等。人力资本投资的目的是获得投资收益。经验表明，人力资本投资的预期收益率往往高于其他生产要素的投资。公共部门人力资源开发与管理·第1章10/31现代人力资源管理的兴起1.1.2现代人力资源管理（HRM）是在20世纪七八十年代异军突起的相对于传统人事管理的一套新兴的管理理念、系统和方法，是指国家和各种组织为开发和促进本国、本组织人力资本的发展，对本国或本组织人力资源的未来和现状进行的统计、规划、投资、成本收益核算、培训、使用、保障、研究和发展等一系列组织、决策活动。宏观的人力资源管理国家对人力资源整体的管理。立足于社会经济发展的总体规划，有计划地投资于人力资源管理领域，开拓人力资源培养、继续教育的路径和专业，保证人力资源整体结构的适应性与合理性。微观的人力资源管理组织对其管辖范围内的人力资源进行的各种管理活动。其中家庭作为人力资源培养投资的重要来源之一，也是微观人力资源管理和成本效益核算的一个方面，它与政府和其他组织共同构成了国家人力资源管理的体系。公共部门人力资源开发与管理·第1章11/31公共部门的含义与范围1.1.3公共部门（publicsector）是相对于私人部门（privatesector）存在，旨在提供公共产品和公共服务，以谋求公共利益和社会共同福利为目标的一套组织体系。传统意义上：将拥有公共权力、制定国家法律、管理国家政务与社会公共事务、裁决各种纠纷的部门视为公共组织，主要是立法机关、行政机关、司法机关、检察机关等构成国家政权的组织体系。20世纪30年代至二战后：国家行政权扩大，政府直接进入社会生活的各个方面。广义上既包括依靠国家财政运转的国家政权组织，也包括由政府直接投资、在所有制形式上属于国有的公营企业、公立学校、公立医院与相当数量的得到行政授权并靠国家财政资源运转的机构或公共事业性组织等。今天：遵循政府职能削减和分权化原则，在民营化浪潮和新治理运动的推动下，第三部门迅速兴起，"公共部门"与"私人部门"的界限变得越来越模糊，政府通过契约外包和分包公共服务，使越来越多的私人部门介入公共服务之中。公共部门人力资源开发与管理·第1章12/31公共部门的分类：三类公共组织1.1.3第一类公共组织：拥有公共权力，制定和执行国家宪法、法律，维持社会秩序，从事国家政务与社会公共事务管理，运营经费全部来源于国家公共财政划拨，不以营利为目的的国家政权组织系统，包括各级立法机关、行政机关、司法机关和检察机关，构成"公域"的中心。本书研究的管理主体与客体主要针对这一类公共组织。第二类公共组织：由国家政权组织委托和授权，从事公共服务，为公众提供科学、文化、医疗卫生等公共产品，经费一部分来源于国家公共财政划拨，一部分来源于收取的费用，不以营利为目的的组织体系，包括公立医院、学校、科研机构、文化馆、图书馆、公益组织和志愿者组织等。第三类公共组织：由政府出资组建、以营利和国有资产增值为目的、以企业化方式运营的组织体系，主要是指各种国有企业和公共公司（publiccorporation）。公共部门是一个庞大的组织体系，是由内部运营方式不同的一系列组织构成的。这决定了针对不同类型的公共组织性质，其人力资源管理的模式和形态也是多样化的。公共部门人力资源开发与管理·第1章13/31SECTION02·第二节公共部门人力资源管理的理念演进1.2.1以主体性质评价为中心的人事管理1.2.2以事务性质评价为中心的人事管理1.2.3以战略发展为中心的人事管理14/31以主体性质评价为中心的人事管理1.2.1人事管理古已有之，选择公共事务管理者的规则，如标准、方式以及程序等，成为共同体的大事，可谓"为政之要，惟在得人"。政府人事管理主要依赖于对从业官员主体资格的认定或评价，包括其品格、资历、学历、经历乃至政治派别的归属等，人员品格等主体资质成为人事任用的基本标准。（1）个人品德品评是人事管理的核心工具：注重对工作者自身具有的品质、性格、才智等主体性向因素（如忠诚、敬业、克己、守善、孝廉等）进行评价，划分等第，据此由组织进行考察、甄别、品评，作为人员进入或晋升的依据。（2）组织领导者依靠经验在评价中发挥重要作用：品质、性格的多维特征明显，考察往往要依靠长期的观察和考验，领导者积累的识人用人经验在选拔过程中具有重要作用。中国人自古呼唤"伯乐"，正所谓"千里马常有而伯乐不常有"。（3）政治因素在品评及人事任用中的影响力很大：领导者选择的价值偏好、利益导向以及对政治力量的考量会直接影响组织的用人制度。长官意志常常表现为对用人权力的垄断和回避监督，导致职位恩赐的泛滥。公共部门人力资源开发与管理·第1章15/31以事务性质评价为中心的人事管理1.2.2如韦伯在工业文明时代理想组织设计的那样，现代人事管理致力于建立"非人格化"、客观的、可视的、可测量的人事评价体系。组织承担的"事"，即任务、职责成为管理的主轴，以事务性质评价为中心则成为整个人事管理系统的基础。（1）构筑现代人力资源管理系统的基础，人事管理事务围绕工作分析展开：工作分析是组织人力资源规划的基础，为薪酬制度设置提供客观依据，也是招募甄选、绩效评估、培训教育等环节的依据。（2）以功绩为导向的业绩评价机制：考量员工业绩和对组织的贡献程度，决定升迁流动轮换的事务，绩效评估体系成为激励的依据。（3）以法治规章为基础的人事管理规则体系：主张建立以法规、规章为依据的人事管理制度，形成明文规定的人事任用、升迁、流动的规则，以杜绝组织内的"潜规则"，提高人事管理制度的合法性和权威性。（4）心理学、行为科学、操作主义手段大量应用于人事管理之中：如职位评价、素质模型、动机测量、满意度测量等，以提高管理的科学化和精细化程度。（5）人事管理成为职业主义的重要领域：在我国，每年有国家组织的人力资源管理师考试，设定人力资源管理从业者的"入行"标准。公共部门人力资源开发与管理·第1章16/31表1-1人事管理与人力资源管理的区别1.2.3比较维度人事管理人力资源管理管理导向注重结果注重过程管理视角视人力为成本视人力为资源管理机构事务性、实际操作性的执行层战略性的决策层部门性质非生产、非效益部门生产与效益部门与其他部门关系职能式合作关系管理人员专家通才管理实践集中于个人——范围狭窄集中于群体——范围广泛管理活动性质被动反应型主动开发型管理焦点以事为中心的绩效考核强调人与事统一发展的人力资源开发管理对象员工劳资双方管理深度注重管好现有人员更注重开发员工的潜在才能管理方案例行的变化的、挑战的劳动关系从属的、对立的平等的、和谐的公共部门人力资源开发与管理·第1章17/31理念的变化（一）：战略制导与分类管理1.2.3以战略发展为中心的人事管理，要求公共部门弥补只关注内部、只看到当下、只认同刻板职位的缺陷，发展人力资源管理关注外部、着眼战略、协同变化的战略驱动能力。（1）战略制导优先人力资源管理的起点是确定组织业务发展目标和利益相关人对组织的要求：①考察外部环境，设定清晰的组织目标②盘点人力资源管理问题，明确与目标之间的差距③选择改进策略，寻求驱动组织变革的着力点④形成创新体系，管理环节与战略目标链接（2）无分类即无管理分类管理包含两个层次：①

针对不同的管理事务或管理对象，采用相应适合的管理方式；②

管理具有基本标准和规范，性质明确、流程清晰。分类管理增加用人权限的弹性、为员工能力拓展提供方向、形成能力为本的竞争政策，使战略目标与部门行动、员工个人行动达成一致，成为人力资源规划与发展的核心工具。公共部门人力资源开发与管理·第1章18/31理念的变化（二）：绩效、开发与分权1.2.3（3）战略意图与绩效管理连接战略目标要落地，要转化为组织部门、项目和员工个体的行动，转换的中介就是绩效管理。绩效管理指标上连组织整体目标要求，下连员工的行为及其努力方向。（4）素质开发、终身教育与胜任力提升作为具有能动性的资源，人力资源是组织创新的发动机，开发其素质是组织创新的源泉。建立组织素质模型，形成分类、分层的素质开发框架，使员工终身学习、终身教育成为一种必需。（5）分权与构建战略合作伙伴将招聘、甄选、晋升、考绩等更多管理权限直接下放给业务部门，以便用人和治事统一。人力资源管理部门将工作重点放在组织决策、人员规划等重大事情上，执行决策支持、整体规划、监督监控、辅助服务等管理功能。在"以人为本"、视组织成员为资源而不是成本的理念关照下，人力资源管理强调情感、文化因素在管理过程中的作用，注重用人性化的方式实施管理，体现了人本、人性因素在管理中的回归。公共部门人力资源开发与管理·第1章19/31SECTION03·第三节公共部门人力资源管理的特征与功能1.3.1公共部门人力资源管理的特征1.3.2公共部门人力资源管理的功能20/31公共部门人力资源管理的含义1.3公共部门人力资源管理指各类公共组织依据人力资源开发和管理的目标，对其所属的人力资源开展的战略规划、甄选录用、职业发展、开发培训、绩效评估、薪酬设计管理、法定权利保障等多项管理活动及过程。宏观的公共部门人力资源管理在公共部门系统中，为保证人力资源整体结构与组织事业发展相互匹配，对公共部门内外的人力资源供求状况进行宏观和中长期预测、规划，制定人力资源管理的基本制度、政策、管理权限和管理标准，维持公共部门人力资源管理、流动和人才市场秩序的管理。微观的公共部门人力资源管理指每个具体的公共组织依法对本组织内现实的人力资源进行开发、管理的活动和过程。其目的在于奠定公共部门人力资源管理和发展的良好基础。宏观的公共部门人力资源管理与微观的公共部门人力资源管理不是截然分离的两个体系，而是有机地结合在一起的，它们互为条件、相互保障，共同形成公共部门人力资源管理系统。公共部门人力资源开发与管理·第1章21/31公共部门人力资源管理的基本特征1.3.1①公共任务与公职人员素养依靠宪法和法律授予的公共权力，对社会资源和价值进行权威性分配，推行公共政策；公职人员须具备较高的政策认知、执行能力和严格的职业操守。②政治性要求远高于私人部门人事政策和人事管理活动表现出较高的政治性要求；考量多元政治价值的平衡，人事任用的公开性原则和功绩制原则反对和防止政治特权。③管理活动缺乏自主性和独立性公共部门活动在国家宪法、法律、规章的约束下进行，所有的行动均是由法律授权的；受到公众的高度监督，部门之间存在较强的相互依赖性和相互牵制性。④组织与人员绩效的评价更困难所履行的责任和实现的目标有的具有抽象和符号意义，有的产出无形、无法用价格计算；公共服务差异性大、公民期望多样，出现多目标和多因素之间的冲突。在新公共管理运动的推动下，公共部门倡导"师法企业"，学习私营企业管理的精神和技术手段，强化管理主义思维，以提高公共部门人力资源管理的有效性。公共部门人力资源开发与管理·第1章22/31公共部门人力资源管理的功能1.3.2"入口"管理针对组织的需要进行员工的选用和招募，包括人力资源规划、工作分析和岗位评价、职位分类、招募甄选、公开考试测评等。在职管理对组织内在职员工展开的各项管理活动的总称，包括职业生涯发展规划、绩效评估、职务晋升、培训开发、薪酬福利、工作轮换、纪律惩戒、劳动关系等。"出口"管理指员工离开组织，与组织解除工作关系以及身份权的各项管理环节，包括退休、退职、调离、辞职、辞退、开除等。公共部门人力资源开发与管理·第1章23/31基本任务：识才·选才·用才·育才·留才1.3.2识才识别和洞察人才基本的心理特征和发展规律，了解员工的个性差异和能力优势，为组织得到优秀人才提供认知标准，是人力资源管理的基础和出发点。选才通过一系列制度安排和技术手段，有目的地从各类人员中选择、任用、晋升优秀人才的过程，是今天公共组织获得人才的基本渠道。用才按照同素异构、能级匹配等原理，充分、合理地对人才加以使用，努力做到用人不疑，尽量发挥公职人员的潜能，做到人尽其才。育才在使用人力资源的同时进行不断的开发和培养，主要途径是人力资源的职业生涯发展管理、员工的培训和终身教育。留才通过有效的管理措施将优秀人才留在公共部门，防止人才大量外流，需要建立、完善公职人员的保障、激励、发展机制。识才是人力资源管理的基础和出发点，只有在此基础上，组织才能更好地发展选才、用才、育才、留才等措施；留才则是对上述几项人事管理机制和管理活动实现成效的综合评价。公共部门人力资源开发与管理·第1章24/31SECTION05·第五节人力资源管理机构的角色与责任1.5.1直线职能部门管理者的人力资源管理责任1.5.2人力资源管理部门的管理责任与角色1.5.3人力资源管理部门的设置25/31乌尔里克模型与克林纳角色归纳1.5.2与传统人事行政相比，人力资源管理部门的角色发生了深刻变化。乌尔里克（Ulrich）教授从纵向"未来/战略导向"与"日常/操作导向"、横向"过程"与"人员"两个维度，描述了人力资源管理部门和管理者的角色定位（见图1-3）。专业与技术人员人员配备专家、工作分析员或职位分类员、考试与测评专家、工资及福利专家、弱势群体保护官员、培训和开发专家、员工帮助计划主管、风险经理、合同专家。人力资源管理专家管理专家的角色确定了他们在组织政策的制定、实施过程中的重要作用，在特定的人力资源管理职能中运用专业知识开展特定的工作，体现其专业人员的身份。斡旋者承担了在当今公共部门人力资源管理多元价值的冲突和平衡过程中，人力资源管理部门和管理者必须承担的选择最佳方案、协调各种价值的责任。这些角色定位表明了公共部门人力资源管理的变化对管理主体提出的新要求。公共部门人力资源开发与管理·第1章26/31人力资源管理部门扮演的六大角色1.5.21.战略规划、人事政策的制定者参与战略规划的制定，保证人力资源管理与企业战略目标的一致性，是组织发展的战略伙伴，也是组织人事政策的制定者。2.组织变革和创新的推动者协助组织确定变革的问题，建立员工对组织的信任，影响组织变革的发生和进程，不断开发管理制度、程序与方法。3.人事管理的专家和研究者进行组织人事管理概念、价值、模式和技术分析，以专业化手段提供需求分析信息和资料，是员工的教师和辅导员。4.促成组织业务完成的服务和支持者为业务部门经营活动提供多方面的帮助和支持，体现人力资源管理部门的"仆人"角色，员工和业务主管是服务的主要内部顾客。5.组织员工的激励者考虑员工的心理需求，倾听员工的思考和建议，设计、实施组织激励机制和公平的激励手段，充分调动员工的工作积极性。6.资源使用中的协调、监控和评价者协调各部门间人力资源的分配，为解决人事冲突充当斡旋、磋商人角色，授权、指导并监督业务主管从事人力资源管理活动。公共部门人力资源开发与管理·第1章27/31SECTION06·第六节变革中公共部门人力资源管理者的知能和守则技术知能·组织经营知能·人际关系知能·知识知能·道德守则28