公共部门人力资源开发与管理-第4章-法律环境

PUBLICSECTORHRM·公共部门人力资源开发与管理LegalEnvironmentofPublicSectorHRM第4章

公共部门人力资源管理的法律环境法律体系·法律关系·宪法权利·权利义务·法律责任孙柏瑛

祁凡骅

编著·中国人民大学出版社·第六版04导言·重点问题第4章学习导言公共部门人力资源管理活动是在国家法律规范下进行的。对公共部门人力资源管理法律环境的探讨，以及对公共部门人力资源管理中涉及的重大法律问题的梳理，能够明确公职人员的法律关系，界定其权利、义务、责任规范，以建构完整的公职人员管理的法律体系。●公共部门人力资源管理的法律体系的内涵●公共部门与公职人员的法律关系●公职人员身份双重性的理解●公职人员的宪法权利与相关的法律问题●公职人员权利、义务的法律规定●公共部门人力资源管理机构的法律责任公共部门人力资源开发与管理·第4章2/35SECTION01·第一节公共部门人力资源管理的法律体系4.1.1公共部门人力资源管理的法律体系构成4.1.2公共部门人力资源管理法律体系建设的意义3/35法律体系构成：广义与狭义4.1.1广义的法律体系由法律制度、法律原则、法律规定构成的总体法律框架，涉及公职人员管理的基本法律事务、双方权利义务约定、法律地位与职责权限，以及纠纷争议的处理原则与程序等。狭义的法律体系由国家和政府组织制定、颁布并执行的有关公职人员管理制度和规则的一系列法律、法规、规章等法律文件和规范的总和。公共部门人力资源开发与管理·第4章4/35各国法律共同规定的基本内容（上）4.1.1基本法律原则和法律精神总法规定各项活动所依据的根本法律原则，作为公职人员事务管理的行动指南，如功绩制、公平晋升机会、保障基本权利等。基本制度安排法律规定制度规则、运行模式、运作机制和管理环节，说明原则如何通过制度得到贯彻，并指出职能分工、人事管理权限等体制性建制。法律关系和法律地位法律澄清公职人员与公共组织之间的法律关系性质与形态，明确双方权利、义务、责任关系，为行使职权、从事管理活动提供法律保证。权利、义务与责任法律规定公职人员的法定权利、义务和责任及其产生、运行、变更、解除与消亡；身份双重性要求其放弃部分宪法赋予一般公民的权利。公共部门人力资源开发与管理·第4章5/35各国法律共同规定的基本内容（下）4.1.1管理活动程序的法律规定法律不仅规定实体性要件和内容，还规定符合法律要求的形式上的程序，以保证惩戒和处理时的程序合法；未按法定程序处理同样视为违法。纪律及违纪处置方式和责任追究法律规定公职人员应履行的义务和行为规范，以及违反纪律时须接受的惩戒与责任追究，公共部门按法定程序予以处理。人事管理争议和纠纷的处理及有权受理机构公职人员管理法律规定了仲裁和受理人事管理争议的机构和处理争议的途径、程序，确定了受理公务员复议、申诉、控告案件的行政机关以及受理公职人员法律诉讼的司法机关的权限与法律地位，指明了公职人员要求仲裁或诉讼的时限、法律程序等。公共部门人力资源开发与管理·第4章6/35建设意义（一）：规范化和科学化4.1.2确立标准和规则，实现制度规范化和科学化法律体系通过法律形式明确规定并公开表述人力资源管理活动应依据与遵循的原则、行为规则和标准，提高了公共部门与公职人员之间彼此行为的清晰化和可预测化程度，形成了理性的规范管理模式，减少了长官意志所带来的随意性，引导人力资源管理制度走向规范化和科学化。各国公共部门人事管理演进历程表明，规范化的人事管理制度的发展与其法制化进程同步，法制化程度是衡量一国公共部门人力资源管理水平的重要标准。公共部门人力资源开发与管理·第4章7/35建设意义（二）：公平有效竞争环境4.1.2塑造成长环境，提升公平有效竞争能力法律体系的形成有效地克服了人才任用、选拔缺乏统一客观标准，按照长官的意志、情感和偏好选择人员带来的种种问题，将管理活动纳入法制轨道，为优秀人才的成长设置了明确、规范化的通道，鼓励优秀人才不断进取。依法建立竞争、激励和监控机制为吸引优秀人才、合理使用优秀人才、留住优秀人才开辟了广阔的道路，从而为公共部门绩效水平的提高提供了必要的人事保障。公共部门人力资源开发与管理·第4章8/35建设意义（三）：依法行使权力维护权益4.1.2依法行使人力资源管理权力法律体系保证国家通过法律形式确认公共部门管理的权力范围、限度、方式，要求管理机构正确地、合法地行使人事管理权，不受其他力量的干扰，保障人事管理权的有效运用和管理活动的正常开展。约束公务行为，维护合法权益管理机构必须尊重公务员的法定权利和契约关系，依照法定程序从事人事管理，一旦出现侵害合法权益的不当或违法行为，必须依法恢复其合法权益；同时对职务关系和职务行为做出约定，规范公务管理行为及相应责任，增强了公务员的规则与责任意识，降低了组织用于人事管理的成本。公共部门人力资源开发与管理·第4章9/35SECTION02·第二节公共部门与公职人员的法律关系4.2.1公职人员法律关系的主体4.2.2公职人员法律关系的客体4.2.3公职人员的公务职务关系4.2.4公职人员的双重身份10/35公职人员法律关系的主体4.2.1法律关系的主体是承担一定法定权利、义务的双方或两个以上主体。在公职人员法律关系中，公共部门及其人事主管机构与公职人员构成了主体双方，形成了雇用者与被雇用者之间的权利、义务关系。公共部门（雇用者）具有独特的法律地位，源于代表国家的权威性和主动性。它拥有调控者的法律身份，享有完全的、充分的权利能力和行为能力。公职人员（被雇用者）作为公共部门被雇用者，被赋予了应有的经济、政治、文化等方面的权利，成为法律关系主体的另一方。在这一公职法律关系中，主体双方享有的权利与承担的义务是对等的。公共部门人力资源开发与管理·第4章11/35法定关系连带的三项内容4.2.1公职人员与公共部门间的法律关系不是双方协商形成的结果，而是“法定”的。职权、职责和优先权一概溯及公共部门的职权、优先权成为公职人员的当然权利，职责权限同样溯及公职人员。以公共部门名义进行公务活动公共部门是组织而非个人，公职人员以公共部门名义活动，按公共部门意志行事。对过错行为承担法律责任（行政追偿）先由相应的公共组织对公职人员过错承担责任，再依过错程度追究其责任并行使求偿权。公共部门人力资源开发与管理·第4章12/35法律关系的客体4.2.2客体的含义法律关系的客体，是权利义务指向的对象，包括消费性生活资料、精神财富、人身利益和行为。消费性生活资料如工资、奖金等。精神财富如精神奖励等。人身利益如人格权、身份权益及机关对公务员的人身管理。行为如行政行为和公职人员的行为，是客体重要方面。公共部门人力资源开发与管理·第4章13/35公务职务关系：定义与内容4.2.3公民担任国家公共组织的公务或行政职务，即接受国家委托，与国家构成公务职务关系。赋予职权赋予公职人员一定职权，实施公共事务管理权。规定义务职责规定公职人员负有义务职责，规范其公务行为。忠诚服务忠诚服务国家和公民利益，接受公民监督批评。区别于一般公民以公务职务的特殊性质区别于一般公民。公共部门人力资源开发与管理·第4章14/35公务职务产生的五种类型4.2.3按照国家法律的规定，公务职务的产生包括五种类型：选任、委任、考任、调任、聘任。选任国家权力机关表决选举产生，实行任期制。委任由有任免权的公共组织任命公民担任公职。考任公开考试择优录用公务员。调任人事主管部门调配担任公职。聘任公开向社会招聘公职人员。公共部门人力资源开发与管理·第4章15/35公务职务关系的变更与消失4.2.3公务职务关系会因一定的法律事实而发生变更甚至消失。引起变更的法律事实罢免撤职辞职免职降职转职调职升职引起消失的法律事实退休退职辞职辞退死亡丧失国籍开除公职被判刑涉及当事人失去公职人员身份，就不是公务职务关系的变更，而是公务职务关系的消失。公共部门人力资源开发与管理·第4章16/35双重身份与双重行为4.2.4每个国家公务员都具有双重身份，即“公民”和“公务员”，并有与身份相适应的双重行为。个人行为以行为人自己的名义从事活动，效果属于本人。公务行为：国家代表代表国家从事公务活动，行使公共管理职能。公务行为：国家意志体现国家意志，具有强制性，组织负连带责任。公务行为：行政优益享有行政优益权，被依法撤销前推定为有效。公共部门人力资源开发与管理·第4章17/35划分标准与公务标志4.2.4标准一：以何种名义以所属单位名义做出的行为属公务行为；以自己名义做出的，属个人行为。标准二：是否在职责范围内在本人职责范围内做出的行为属于公务行为；超出职责范围，须结合标准一和标准三综合认定。标准三：是否执行命令和委托执行公共组织的命令和委托的行为，不管命令和委托是否越权，一概属于公务行为。公务标志用于表明公职人员身份或识别公务器具的外形标记，包括袖标、胸前证章、证徽、标牌等，要求公职人员在执行公职任务时佩戴，促使其明确自己的身份、责任和使命。公共部门人力资源开发与管理·第4章18/35双重法律身份的矛盾4.2.4双重身份集于公职人员一身，使双重法律身份发生冲突，须依法理顺两者的关系，有序体现。矛盾一：权利与义务的不对称作为公民享有的某些权利，作为公职时不能全部享有（政治活动须予以限制）；作为公民无须承担的义务，作为公务员则必须承担（不得经商）。国家行政法要求双重身份、行为和效力相统一，身份与行为不一致将出现违法情况：①公民身份从事公共管理，行政失职；②公职权力从事个人行为，滥用职权。公共部门人力资源开发与管理·第4章19/35SECTION03·第三节公职人员的宪法权利与相关的法律问题4.3.1有关宪法规定的各种公民权问题4.3.2有关宪法规定的个人权利保护问题4.3.3有关反歧视的公平就业机会问题20/35反歧视的公平就业机会4.3.3反歧视的公平就业机会问题：中心要点是弱势群体公民是否有平等的权利和机会进入公职系统并得到公共组织的提拔。保护的主要群体主要指对少数族裔、来自农村的流动人口、女性以及怀孕妇女、残障人士、一定年龄以上的工作人员等群体的平等就业机会的保护。理论出发点社会公平思想，即每个人生而具有平等的权利。尽管财富和家庭背景、种族归属不同，但他们享有包括就业权在内的平等的社会权利。罗尔斯《正义论》两原则：第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们适合于最少受惠者的最大利益。公共部门人力资源开发与管理·第4章21/35SECTION04·第四节公职人员权利、义务的法律规定4.4.1公职人员权利的基本规定4.4.2公职人员义务的基本规定4.4.3公职人员责任的基本规定4.4.4公职人员的行为规范22/35公职人员权利：定义与保障4.4.1公职人员的权利，是指为使公务员有效地履行公务，而以法律形式赋予公职人员某种利益或者做出某种行为的许可和保障。权利以责任和身份为基础，通过合法途径获得，为法律所保护，并具有选择性。①身份保障权公职人员拥有名称权；在正常履行公务的过程中，拥有不受攻击、谩骂、诽谤、侮辱的名誉与人身的保护权；非因法定事由和法定程序，不受所在组织免职、降职、辞退、处分、处罚、强制退休等人事处理的权利；在一定情形下，不受民事审判的权利等。②职务权力与工作条件公职人员依法执行公务具有的权能，包括规定的与职务地位相适应的职务权力和工作条件。公共部门人力资源开发与管理·第4章23/35政治权利与经济权利4.4.1③政治权利公职人员参与国家政治生活享有的权利，是公民政治权利的延伸。各国根据国情做出相应规定，主要涉及选举权与被选举权、个人信仰自由、言论自由和结社自由等。④经济权利公职人员依法享有公共组织为其提供的经济和物质利益方面的权利。实现原则是按劳分配、同工同酬，包括获得法定劳动报酬和享受津贴、福利、保险等权利。经济权利的主要构成①获得法定劳动报酬和享受津贴、福利、保险的权利②享受领取退休金和抚恤金的权利③依法向国家申请经济救济或补助的权利④享有国家提供的生育、疾病、伤残、死亡时的保险待遇⑤享有法定福利的权利⑥不受组织随意减扣或剥夺收入的权利等公共部门人力资源开发与管理·第4章24/35救济监督与其他权利4.4.1⑤救济权利与监督权利公职人员的法定权利受到非法侵害时，可要求通过事后补救方式，恢复遭到侵害的权利，其主要途径有复议、申诉、控告、司法诉讼等。⑥其他法定权利包括对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利、接受培训的权利、依法辞职的权利和享有法定休假的权利等。权利的选择性权利具有选择性，即可以按照自己的意愿，不享受或放弃某些权利。有关公职人员权利、义务的规定，界定了公职人员的法律地位。公共部门人力资源开发与管理·第4章25/35公职人员义务：定义与主要义务（1-4）4.4.2公职人员的义务，是指以法律形式规定的，在其执行公务的过程中，必须做出或者不得做出的一定行为的约束，可分为作为义务和不作为义务。作为义务是命令式法律规范要求必须做出一定行为，不作为义务是禁止式法律规范要求不得做出一定行为。公职人员的主要义务（1-4）①遵守国家宪法、法律、法规，依照国家法律、法规和政策执行公务②忠于政府、忠于职守、遵守公务员的职业道德，为公众服务，忠实履行组织交办的公务责任③维护国家安全、利益和政府的声誉，不能散布有损于政府声誉的言论和鼓动对政府不信任的情绪④在工作中，服从领导的命令，听从组织的指挥公共部门人力资源开发与管理·第4章26/35公职人员的主要义务（5-8）4.4.2除前述四项义务外，公职人员还须承担以下义务：公职人员的主要义务（5-8）⑤遵守公职人员的纪律，保守国家秘密和公务机密⑥不得接受馈赠，不得兼职从事营利性活动⑦接受公众监督⑧遵守作为公民应遵守的社会公德，自觉维护公共秩序等其他法定义务公职人员违反国家规定的禁止性义务，或对作为义务采取不作为态度，就必须承担相应责任。公共部门人力资源开发与管理·第4章27/35公职人员责任的四种形式4.4.3责任是指公职人员不依法履行其法定义务时，必须为其行为承担的事后相应的法律或行政的责任，即对其行为后果付出的代价。①身份处分使公职人员丧失其身份，以使其承担其未能有效履行义务的后果。②行政处分通过名誉、物质、职级、公职身份的处分，使其承担应负的行政责任。③行政赔偿责任所在组织对损害相对人利益的行为给予受损人赔偿，并追究其行政或法律责任。④刑事责任当公职人员的行为违反法定的义务规定，并构成犯罪时，依法承担刑事责任。公共部门人力资源开发与管理·第4章28/35公职人员行为规范的四个层次4.4.4公职人员的行为规范包括以下四个层次：1.外在形象、举止、语言代表公职人员外在形象、举止、语言的准则和规范，要求能够用得体的言行举止表现政府的形象。2.作为公民的道德规范公职人员作为公民应有的道德规范，良好的公民道德素养对形成良好的公职行为举止具有重要意义。3.职业道德规范（核心）这是行为规范的核心内容，由职业精神、职业知识、职业技能三个相互依赖、不可或缺的部分组成。4.理想、信念、情操（最高层次）代表公职人员内心世界的理想、信念、情操等准则，是公职行为规范的最高层次。公共部门人力资源开发与管理·第4章29/35SECTION05·第五节公共部门人力资源管理机构的法律责任4.5.1公平就业机会的促进和雇佣歧视性行为的防范4.5.2公职人员健康安全的保障4.5.3公职人员惩戒、申诉的仲裁与处理30/35公平就业机会的促进（一）4.5.1每一个公共组织都是公共部门人力资源管理的具体承担者，也是有关公务员管理法律的实际执行者和维护者。作为微观的管理者，它们往往会在第一时间接触到涉及公职人员的法律事务。责任一：自觉推行和执行公平就业机会条款对公平就业机会的有效保障，最重要的是督促雇用者在具体招募、甄选、选拔、晋升管理程序上实施公平就业机会法律，按照法律规定的准则和标准，公平地任用公职人员，杜绝组织的歧视性行为。公平就业机会的促进与雇佣歧视性行为的防范，是公共部门人力资源管理机构和管理者承担的重要责任。公共部门人力资源开发与管理·第4章31/35健康安全保障（一）4.5.2公职人员的工作或职业安全与健康是人力资源管理的一项重要法律事务，国家为此提供了职业安全和健康的标准。措施一：发展组织安全计划，防范安全隐患安全计划的目的在于预先了解组织可能出现的安全隐患，有效预防安全事故的发生，并经常提醒员工注意安全、避免意外。组织安全计划基本内容：检查工作环境、设备和工作规程的底线标准，规定安全措施，建立安全生产领导责任制度与风险管理应急预案，规定应急措施，制定安全宣传计划。公共部门人力资源