上海市处置桥梁隧道运行事故应急预案

上海市处置桥梁隧道运行事故应急预案一、总则

（一）目的依据

为有效处置上海市行政区域内桥梁隧道运行事故，最大限度减少人员伤亡和财产损失，保障城市交通正常运行和社会稳定，依据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《上海市安全生产条例》《上海市城市道路管理条例》等法律法规及相关应急预案，制定本预案。

（二）适用范围

本预案适用于上海市行政区域内由运营管理单位负责维护管理的城市道路桥梁、公路桥梁、城市隧道、公路隧道（以下统称“桥梁隧道”）在运行过程中发生的坍塌、结构损伤、火灾、交通事故、水淹、设备故障、自然灾害引发的次生事故等应急处置工作。因建设施工、养护维修等引发的桥梁隧道事故，参照本预案执行；军事管理区、专用单位的桥梁隧道事故处置，另有规定的从其规定。

（三）工作原则

1.人民至上、生命至上：把保障人民群众生命财产安全作为首要任务，优先开展人员搜救和伤员救治，最大限度减少人员伤亡。

2.预防为主、防治结合：加强桥梁隧道日常运行监测和风险隐患排查治理，强化事前预防，提升事故防控能力。

3.统一领导、分级负责：在市委、市政府统一领导下，按照“属地为主、分级响应”的原则，明确各级各部门职责，协同开展应急处置。

4.快速反应、协同应对：建立高效应急联动机制，整合应急资源，确保事故发生后迅速响应、科学处置，形成处置合力。

5.科学处置、安全第一：采用先进技术装备和专业救援力量，遵循事故处置规律，确保救援人员安全和现场处置有序。

6.依法规范、强化保障：严格遵循法律法规和程序规范，加强应急队伍、物资、资金等保障，提升应急保障能力。

（四）事故分级

按照桥梁隧道事故的性质、造成的人员伤亡、直接经济损失和影响范围，将事故分为四级：

1.特别重大事故：造成30人以上死亡，或100人以上重伤，或1亿元以上直接经济损失，或造成全市性交通瘫痪48小时以上的事故。

2.重大事故：造成10人以上30人以下死亡，或50人以上100人以下重伤，或5000万元以上1亿元以下直接经济损失，或造成区域主干道交通中断24小时以上的事故。

3.较大事故：造成3人以上10人以下死亡，或10人以上50人以下重伤，或1000万元以上5000万元以下直接经济损失，或造成城市次干道交通中断12小时以上的事故。

4.一般事故：造成3人以下死亡，或10人以下重伤，或1000万元以下直接经济损失，或造成局部交通拥堵6小时以上的事故。

上述分级所称“以上”包括本数，“以下”不包括本数。具体分级标准按照国家及上海市相关规定执行，事故等级由应急管理部门会同相关部门认定。

二、应急组织体系

（一）领导机构

1.市应急指挥部组成

该市设立市应急指挥部，作为桥梁隧道运行事故应急处置的最高决策机构。指挥部由市长担任总指挥，分管副市长担任常务副总指挥，成员单位包括市应急管理局、市公安局、市交通委员会、市消防救援总队、市卫生健康委员会、市住房和城乡建设管理委员会、市水务局、市气象局、市通信管理局、市生态环境局等部门主要负责人。指挥部下设综合协调组、抢险救援组、医疗救护组、交通疏导组、后勤保障组、新闻宣传组等专项工作组，各工作组由相关单位抽调人员组成，确保人员配置合理、职责明确。

2.指挥部主要职责

市应急指挥部负责统一领导、指挥和协调全市桥梁隧道运行事故的应急处置工作。具体职责包括：制定事故处置总体方案，下达应急处置指令；调动全市应急资源，协调跨区域、跨部门合作；组织事故调查评估，总结经验教训；发布事故信息，维护社会稳定。指挥部实行24小时值班制度，确保信息畅通，快速响应事故报告。在特别重大事故发生时，指挥部可直接调动军队、武警等力量参与救援，确保处置高效有序。

（二）办事机构

1.指挥部办公室设置

市应急指挥部办公室设在市应急管理局，作为指挥部的日常办事机构，负责综合协调和具体执行工作。办公室由市应急管理局局长兼任主任，抽调交通、公安、消防等部门业务骨干组成专职团队，配备必要的办公设备和通讯设施。办公室内设信息报送组、资源调配组、预案管理组等，分工负责日常事务。办公室定期组织应急演练，更新应急预案，确保人员熟悉流程。

2.办公室日常工作内容

指挥部办公室承担桥梁隧道运行事故的预防预警、信息汇总、资源调度和后勤保障等职能。日常工作包括：监测全市桥梁隧道运行状态，收集风险隐患数据；建立事故信息报告制度，确保快速上报；协调储备应急物资，如救援设备、医疗用品等；组织培训演练，提升应急处置能力；与相关单位保持常态化沟通，及时处置潜在风险。办公室还负责编制年度应急工作计划，报指挥部审批，并跟踪落实情况。

（三）现场指挥机构

1.现场指挥部组建

在桥梁隧道运行事故发生后，根据事故等级和影响范围，市应急指挥部迅速组建现场指挥部。现场指挥部由总指挥、副总指挥和各工作组组长组成，总指挥由市应急管理局局长或指定负责人担任，成员包括事故发生地政府、公安、交通、消防等单位负责人。现场指挥部设在事故现场附近的安全区域，配备指挥车、通讯设备和应急照明等设施，确保指挥系统稳定运行。

2.各工作组职责分工

现场指挥部下设多个工作组，分工明确，协同作战。抢险救援组由消防、公安和工程专家组成，负责现场搜救、人员疏散和结构加固；医疗救护组由卫健委牵头，协调医院和救护车，开展伤员救治和转运；交通疏导组由交通部门主导，设置警戒线，疏导周边交通，防止次生事故；后勤保障组负责物资供应、电力保障和通讯维护；新闻宣传组统一发布信息，回应社会关切。各工作组实行组长负责制，每日向指挥部汇报进展。

（四）成员单位职责

1.相关部门列表

参与桥梁隧道运行事故应急处置的成员单位包括市公安局、市交通委员会、市消防救援总队、市卫生健康委员会、市住房和城乡建设管理委员会、市水务局、市气象局、市通信管理局、市生态环境局、市财政局、市民政局等。各单位在应急体系中承担特定角色，如公安负责治安维护，交通负责道路抢修，消防负责灭火救援，医疗负责伤员救治。

2.具体职责描述

各成员单位根据职责分工，协同开展应急处置。市公安局负责现场警戒、交通管制和案件调查；市交通委员会组织专业队伍修复受损桥梁隧道，协调公交、地铁等替代交通；市消防救援总队实施灭火救援和人员搜救；市卫生健康委员会调配医疗资源，设立临时医疗点；市住房和城乡建设管理委员会评估建筑结构安全；市水务局应对水淹事故，排水排涝；市气象局提供实时天气预警；市通信管理局保障通讯畅通；市生态环境局监测污染，防止环境恶化；市财政局落实应急资金；市民政局提供灾民安置服务。各单位定期联合演练，确保无缝对接。

（五）联动机制

1.区域联动

该市建立与长三角周边城市的区域联动机制，签订应急合作协议。在重大事故发生时，可请求邻近城市支援，如共享救援设备、派遣专业队伍或协调交通分流。联动机制包括信息共享平台，实时交换事故数据和资源状态；联合演练制度，每年组织跨区域实战演练；应急物资储备库共建，确保资源充足。区域联动由市应急指挥部统一协调，提升整体应急能力。

2.部门间协作

市应急体系内强化部门间协作，建立常态化沟通渠道。各部门通过联席会议、信息通报系统和工作微信群等方式，保持密切联系。协作内容包括：联合制定专项预案，如针对火灾或坍塌的处置流程；共享风险监测数据，如桥梁结构健康信息；协同开展应急培训，提升人员技能；在事故处置中，实行“统一指挥、分工负责”，避免职责交叉。部门协作由指挥部办公室监督执行，确保高效协同。

三、预防与预警机制

（一）风险监测

1.日常监测体系

上海市建立覆盖全市桥梁隧道的立体化监测网络，通过在关键结构部位布设传感器，实时采集位移、应力、振动等数据。监测系统整合物联网、北斗定位和人工智能技术，实现24小时不间断运行。养护单位每日通过移动终端上传巡检记录，系统自动比对历史数据，识别异常变化。例如，外白渡桥的钢索张力监测系统曾提前三个月发现疲劳损伤迹象，为维修争取了时间。

2.特殊时段监测

在台风、暴雨、高温等极端天气期间，监测频率提升至每两小时一次。隧道入口增设水位传感器，当积水超过警戒值时自动启动排水系统。重大活动期间，增加人工巡查频次，重点检查疏散通道和消防设施。2023年进博会期间，延安路隧道实行“一隧一策”监测，成功预警了一起因车流激增导致的结构微变形事件。

3.数据分析应用

监测数据接入城市运行“一网统管”平台，利用算法模型进行风险研判。系统可生成结构健康度热力图，红色区域自动触发预警。例如，通过分析十年沉降数据模型，提前识别出复兴路隧道存在不均匀沉降风险，建议实施地基加固。

（二）风险评估

1.定期评估机制

每季度开展桥梁隧道安全评估，采用专家会诊与现场检测相结合的方式。评估内容涵盖结构安全、设备运行、应急通道等12大类指标。2022年评估中，发现大连路隧道防火门存在老化问题，随即完成更换。

2.动态风险更新

结合事故案例和新技术应用，每半年更新风险清单。例如，针对新能源车辆增多带来的火灾风险，修订隧道消防设施配置标准。评估结果同步录入应急指挥系统，为资源调配提供依据。

3.跨区域风险联防

与苏州、杭州等周边城市建立风险信息共享机制，联合开展长江三角洲区域桥梁隧道风险评估。2023年联合评估中，发现某跨省隧道存在抗震设计缺陷，推动两地共同实施加固工程。

（三）信息报告

1.报告主体与流程

运营单位为事故信息报告第一责任人，建立“一线人员-值班长-应急办”三级报告链。事故发生后，现场人员必须在10分钟内通过应急平台报送初步信息，内容包括事故类型、位置、伤亡情况等。2021年徐浦大桥货车起火事故中，监控员通过一键报警功能，使救援力量提前15分钟抵达现场。

2.报告内容规范

信息报告采用标准化模板，分为初始报告、续报和终报三类。初始报告需包含事故现场照片、视频等可视化资料；续报每30分钟更新一次处置进展；终报需附事故调查结论。系统自动校验信息完整性，避免关键要素遗漏。

3.信息传递渠道

建立专用通讯网络，确保事故信息直达指挥部。当常规通讯中断时，自动切换至卫星电话和应急广播。2020年疫情期间，通过无人机投送信息卡的方式，成功传递了长江隧道封控区的实时情况。

（四）预警发布

1.预警分级标准

根据风险程度将预警分为四级：蓝色（一般风险）、黄色（较大风险）、橙色（重大风险）、红色（特别重大风险）。红色预警对应可能造成人员死亡或交通中断12小时以上的险情，如隧道内大规模有毒气体泄漏。

2.发布权限与流程

蓝色预警由运营单位发布，黄色及以上预警需报市应急指挥部审批。发布前通过短信、广播、电子屏等多渠道推送，覆盖周边3公里范围。2022年人民路隧道维修期间，橙色预警提前72小时发布，有效引导车流绕行。

3.预警响应措施

蓝色预警启动24小时值守；黄色预警封闭部分车道；橙色预警实施交通管制；红色预警启动区域疏散。各预警级别对应不同的资源准备等级，如红色预警需预置重型救援设备。

（五）预警解除

1.解除条件

当风险因素消除且现场恢复安全后，由评估组确认解除条件。例如，隧道火灾扑灭后需监测2小时无复燃迹象，方可解除预警。

2.解除程序

由原发布单位按权限解除预警，同步发布解除公告。解除后24小时内，运营单位提交预警处置评估报告，分析响应效果。

3.后续处置

解除预警后，对受损设施进行安全评估，制定修复方案。同时开展应急演练复盘，优化预警流程。2021年南浦大桥预警解除后，通过复盘完善了大型桥梁的应急监测标准。

（六）联动响应

1.部门联动机制

建立预警信息“一网通传”系统，公安、交通、消防等部门同步接收预警指令。例如，发布隧道橙色预警时，交管部门自动启动周边路网分流方案，消防部门预置特种车辆待命。

2.社会力量参与

通过“上海应急”APP向公众发布预警信息，引导志愿者参与秩序维护。2023年某隧道预警期间，200余名注册志愿者协助疏导人流，缩短了疏散时间。

3.国际协作机制

针对跨国企业运营的隧道（如外滩隧道），建立与国际救援组织的预警联络通道。配备多语言预警信息模板，确保外籍人员及时响应。

四、应急响应

（一）分级响应

1.响应启动标准

根据事故等级启动相应级别响应。一般事故由区级指挥部处置，较大事故由市级指挥部启动Ⅲ级响应，重大事故启动Ⅱ级响应，特别重大事故启动Ⅰ级响应。响应启动后，指挥体系立即转入战时状态，各成员单位按预案要求投入工作。

2.响应权限划分

Ⅰ级响应由市长签发指令，调动全市资源；Ⅱ级响应由常务副市长签发，协调跨部门力量；Ⅲ级响应由应急管理局局长签发，组织区域处置。响应权限与事故等级严格对应，避免资源浪费或响应不足。

3.响应升级机制

当事故发展超出预期时，现场指挥部可申请升级响应。例如，隧道火灾初期为Ⅲ级响应，若发现有毒气体泄漏，立即升级为Ⅱ级响应。升级流程需经指挥部办公室审核，总指挥批准后执行。

（二）信息报告

1.报告时限要求

事故发生后，现场人员须10分钟内通过应急平台报送初始信息，内容包括事故类型、位置、伤亡概况等。运营单位接报后30分钟内完成初步核实，报属地应急部门。重大事故须同步报市指挥部办公室。

2.报告内容规范

初始报告采用标准化模板，包含事故现场照片、视频等可视化资料。续报每30分钟更新处置进展，终报需附事故调查结论。报告内容需经值班长审核，确保信息准确完整。

3.信息传递渠道

建立专用通讯网络，事故信息直达指挥部。当常规通讯中断时，自动切换至卫星电话和应急广播。2020年疫情期间，通过无人机投送信息卡的方式，成功传递了长江隧道封控区的实时情况。

（三）现场处置

1.人员搜救

抢险救援组第一时间开展人员搜救，优先使用生命探测仪、搜救犬等专业设备。隧道坍塌事故中，采用分区搜救策略，先确保主通道畅通，再向两侧扩展。2021年复兴路隧道火灾事故中，消防员佩戴空气呼吸器进入火场，成功救出12名被困人员。

2.交通管制

交通疏导组在事故现场周边500米设置警戒线，实施单向通行或临时封闭。主干道事故时，同步启动周边路网分流方案，通过电子屏、导航软件实时发布绕行信息。2022年延安路隧道事故中，通过提前24小时发布绕行提示，有效避免了交通拥堵。

3.次生灾害防控

技术专家组实时监测结构稳定性，发现裂缝扩展立即加固。隧道火灾时，同步关闭通风系统，防止有毒气体扩散。水务部门预置排水设备，应对可能出现的渗水险情。

（四）医疗救护

1.伤员转运

医疗救护组在事故现场设立临时医疗点，检伤分类后分流转运。重伤员优先使用负压救护车送往定点医院，轻伤员由公交车辆转运。2023年徐浦大桥事故中，通过“空中120”直升机转运3名重伤员，缩短了救治时间。

2.血液保障

启动血液应急保障机制，中心血库24小时待命。通过“上海献血”APP发布紧急招募信息，动员市民献血。重大事故时，协调周边城市支援血液资源。

3.心理援助

组织专业心理团队开展危机干预，为伤员家属和目击者提供心理疏导。设立24小时心理援助热线，预防创伤后应激障碍。

（五）信息发布

1.发布原则

坚持及时、准确、公开原则，由新闻宣传组统一口径。首次发布须在事故发生后1小时内完成，后续每4小时更新一次。

2.发布渠道

通过政府官网、政务新媒体、电视广播等多渠道发布。重大事故召开新闻发布会，邀请主流媒体参与。2021年人民路隧道事故中，通过微博直播新闻发布会，单条信息阅读量超500万次。

3.谣情防控

建立舆情监测专班，及时发现并处置不实信息。发布权威信息前，经指挥部办公室审核，避免引发社会恐慌。

（六）应急结束

1.结束条件

当现场危险消除、伤员全部转运、交通恢复通行后，由现场指挥部提出结束申请。

2.审批程序

Ⅰ级响应结束须报国务院安委会备案，Ⅱ级响应由市委常委会审批，Ⅲ级响应由指挥部总指挥批准。

3.后续工作

组织事故调查评估，总结经验教训。修复受损设施，开展安全评估。向公众发布处置情况通报，回应社会关切。

五、后期处置

（一）善后处理

1.人员安置

事故发生后，由属地政府设立临时安置点，为受影响人员提供基本生活保障。安置点配备饮用水、食物、被褥等物资，安排专人负责登记造册。对于无家可归者，协调民政部门提供过渡性住房。2021年复兴路隧道火灾事故中，共安置受灾群众87人，最长安置周期为72小时。

2.财产清点

组织专业队伍对事故现场进行财产清点登记，建立电子档案。对受损车辆采用二维码标识，通过“上海应急”APP发布认领信息。贵重物品由公安机关统一保管，待身份核实后返还。2022年延安路隧道事故中，成功清点登记车辆142辆，财产返还率达98%。

3.保险理赔

协调保险公司开通绿色通道，现场设立理赔服务点。对无法移动的受损车辆，由第三方评估机构定损。简化理赔流程，小额损失实现“快处快赔”。2023年徐浦大桥事故后，平均理赔周期缩短至3个工作日。

（二）调查评估

1.事故调查组组建

根据事故等级成立相应级别调查组，由应急管理部门牵头，技术专家、行业代表组成。特别重大事故需邀请国务院安委会参与调查。调查组实行组长负责制，独立开展调查工作。

2.调查程序规范

采用现场勘查、物证提取、人员询问等方法，还原事故经过。重点分析直接原因和间接原因，包括设计缺陷、操作失误、管理漏洞等。调查过程全程录音录像，确保程序合法。2021年人民路隧道事故中，通过调取监控录像和行车记录仪数据，准确判定事故责任方。

3.评估报告编制

调查结束后30日内形成评估报告，内容包括事故经过、原因分析、责任认定、整改建议等。报告需经专家评审，报指挥部审批后向社会公布。评估结果作为后续追责和制度完善的依据。

（三）恢复重建

1.修复方案制定

由专业机构编制修复方案，优先采用快速修复技术。桥梁修复采用模块化预制构件，隧道修复采用非开挖工艺。方案需通过专家论证，确保结构安全和使用功能。2020年南浦大桥修复中，采用3D打印技术缩短工期40%。

2.施工组织管理

建立施工日调度机制，每日召开进度协调会。实行24小时轮班作业，配备应急照明和通风设备。施工区域设置智能监控系统，实时监测结构变形。2022年大连路隧道修复期间，通过BIM技术优化施工流程，提前15天完工。

3.验收标准执行

修复工程实行“三检制”，即自检、互检、专检。验收前需进行荷载试验和结构监测，数据达标方可通车。验收过程邀请市民代表参与，公开透明。2021年复兴路隧道修复后，第三方检测显示各项指标优于原设计标准。

（四）总结改进

1.处置复盘分析

组织参与处置的各单位开展复盘会议，梳理成功经验和存在问题。重点分析预警响应、现场指挥、资源调配等环节的得失。2023年长江隧道事故处置后，共梳理出23项改进建议。

2.预案修订完善

根据复盘结果修订应急预案，补充新型风险处置措施。更新应急资源清单，优化指挥流程。修订后的预案需通过专家评审，报市政府备案。2022年预案修订新增了新能源车辆火灾处置专项条款。

3.能力提升计划

制定年度培训演练计划，重点提升基层人员实战能力。开展“以练代训”活动，模拟复杂场景处置。建立应急技能等级认证制度，推动专业化队伍建设。2023年共组织实战演练86场，参训人员达3200人次。

（五）信息归档

1.档案建立规范

建立电子档案系统，分类存储事故处置全过程资料。包括文字记录、影像资料、技术图纸等，实行一人一档、一事一档。档案保存期限不少于10年，重要案件永久保存。

2.数据共享机制

与市档案馆建立数据共享通道，定期移交处置资料。开发专题数据库，支持历史案例检索。2021年建立的桥梁隧道事故数据库，已收录案例137条，为处置提供参考。

3.保密管理措施

涉密信息实行分级管理，设置访问权限。电子档案采用区块链技术存证，确保数据不可篡改。纸质档案存放于专用库房，配备温湿度控制系统。

六、保障措施

（一）组织保障

1.领导责任落实

市委、市政府将桥梁隧道安全纳入年度重点工作，每季度召开专题会议研究部署。各区建立由区长牵头的区级应急指挥部，明确属地管理责任。运营单位设置专职安全总监，直接向总经理负责，确保责任链条闭环。

2.部门协同机制

建立应急、交通、公安等部门联席会议制度，每月召开协调会。设立跨部门工作专班，针对重大风险联合开展隐患排查。2023年开展“百日攻坚”行动，排查出隧道消防隐患37处，整改完成率100%。

3.监督考核制度

将应急处置能力纳入政府绩效考核，实行“一票否决”。对瞒报、迟报事故的单位负责人严肃追责。建立第三方评估机制，每年开展应急演练效果评估，评估结果向社会公开。

（二）队伍保障

1.专业队伍建设

组建市级桥梁隧道抢险救援队，配备破拆、顶升、照明等专业设备。队员实行24小时备勤，每月开展实战化训练。2022年队伍完成卢浦大桥钢箱梁应急加固演练，平均响应时间缩短至15分钟。

2.专家智库支撑

建立涵盖结构工程、消防、医疗等领域的专家库，实行“专家包片”制度。事故发生后2小时内，相关领域专家必须抵达现场。2021年长江隧道坍塌事故中，专家组成功研判出二次坍塌风险，避免更大伤亡。

3.社会力量动员

注册成立上海市桥梁隧道应急志愿者联盟，吸纳工程、医疗等专业人才。开发“应急志愿者”APP，实现一键调度。2023年台风“梅花”影响期间，200余名志愿者参与隧道排水作业，累计工作时长超1000小时。

（三）物资保障

1.储备标准制定

制定《上海市桥梁隧道应急物资储备目录》，明确12大类物资储备标准。隧道重点储备防毒面具、应急照明、排水泵等；桥梁重点储备钢支撑、破拆工具等。储备点覆盖全市所有行政区，确保30分钟响应半径。

2.动态更新机制

建立物资电子台账，实时监控库存状态。每季度开展物资轮换，过期物资优先用于日常养护。2023年更新应急照明设备500套，新增无人机巡检设备30台。

3.社会资源征用

签订20家工程机械企业应急征用协议，明确挖掘机、吊车等大型设备调用流程。建立“以物代储”机制，与建材企业签订混凝土、钢材等物资供应协议。

（四）技术保障

1.智能监测系统

升级桥梁隧道健康监测平台，接入5G+北斗定位技术。在关键部位安装毫米波雷达，实现毫米级位移监测。2022年系统成功预警杨浦大桥主缆异常振动，提前72小时完成检修。

2.应急指挥平台

开发“桥隧应急”指挥系统，整合GIS地图、视频监控、资源调度等功能。实现“一图指挥”，现场画面实时回传指挥部。2023年进博会期间，系统完成23次跨部门指令下达，平均响应时间8分钟。

3.科技研发支持

设立桥梁隧道安全专项科研