现代化的教育需要怎样的经费投入规模与结构

/现代化的教育需要怎样的经费投入规模与结构——基于1995-2018年OECD国家的数据分析【摘要】教育经费投入规模与结构反映了国家教育政策和教育发展水平。通过对1995-2018年间《教育概览：OECD指标》教育经费统计数据的分析发现：1995-2018年间OECD国家的教育经费投入规模相对稳定，占各国GDP比例均值稳定在5％左右；OECD国家的公共教育投入占政府公共支出比例在10.5％左右；国家间经费投入类型有所不同，公共投入和社会投入有差距，有70％以上的OECD国家以公共投入为主；不同层级教育经费投入有差异，中小学教育阶段公共投入占比最高，高等教育阶段社会投入占比相较于中小学阶段更大。相比之下，我国教育经费投入规模占GDP4％左右，仍低于OECD国家均值约1个百分点，公共教育投入占政府公共支出比例在15％，投入结构以公共投入为主。面对教育现代化发展高质量教育体系的要求，未来我国各级政府需要构建起教育经费保障机制，通过财政和政策支持以确保我国教育经费总投入不断增长，逐步提高社会投入规模与占比，特别是逐步提高高等教育阶段多主体的成本分担比例。【关键词】教育现代化；经费规模；经费结构；政府投入；社会投入 一、引言 党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑，必须坚持优先发展教育事业，着力推进中国教育现代化进程。《中国教育现代化2035》指出，教育投入是教育现代化的基本保障。从发展历程来看，20世纪80年代以前，我国教育经费严重短缺，制约了教育的发展。1980年以来，我国教育经费投入总量持续增长[1]。随着教育规模快速扩张，我国的教育经费投入面临更高的要求，教育资源的短缺和使用低效并存等教育经费问题仍是制约我国教育改革不断深化的重大因素。在我国从教育大国走向教育强国的过程中，优化教育经费投入机制不仅是《国家教育事业发展“十三五”规划》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出的重要战略任务，更是“十四五”期间和迈向教育现代化2035进程中推进我国教育进一步快速发展的物质基础和财力保障。自2012年起，我国教育经费投入占比已连续10年达到“占GDP4％”的目标，兑现了教育财政支出的承诺。“十四五”期间，我国提出建设高质量教育体系的目标，并要在2035年建成教育强国，这意味着更大规模、更高水平的教育经费投入需求。如何保障教育经费投入稳步增长或达成不低于4％的目标[2]，以及“4％”目标实现后如何建立科学的教育公共支出机制，将成为我国教育获得稳定持久发展动力的关键，更是建立现代教育财政制度的主要任务[3]，也对我国高质量教育体系建设的如期实现起到了决定性作用。因此，能否保障经费资源的充足、有效配置教育资源、提高经费支出效率成为我国能否顺利迈向教育现代化所面临的首要现实问题之一。 在国际上，许多国家将教育确定为支持高技能和充满活力的经济的优先领域[4]。《中国教育现代化2035》亦指出，我国教育要“立足国情、面向世界、扎根中国、融通中外”。其他国家的教育经费投入经验可能会为我国未来的教育经费投入提供参考和借鉴，特别是OECD国家的相关经验更加值得深入研究与分析[5]。参考已有研究可知，经济合作与发展组织(简称"OECD")国家不仅经济发展水平较高，人均GDP已达到了4万美元，而且其各层级教育的毛入学率和教育质量均位居世界各国前列，人均受教育年限世界领先，具有较为成熟的教育发展历程和经验。OECD国家的成功经验对于我国教育现代化目标的实现具有重要参考价值。而经费投入是支撑教育发展的根基，具有更为重要的地位。本文从国际比较的视角，基于OECD教育研究与创新中心以及我国教育和劳动部门发布的相关统计数据，以1995-2018年间OECD国家在教育经费投入规模和结构方面的数据为基础，对以OECD成员国为代表的发达国家教育经费投入的规模和结构进行数据和政策分析，希冀对我国未来教育投入政策走向有所借鉴，亦为“十四五”期间的教育经费应当“如何投”和稳步实现2035年的教育现代化目标提供理论与实证支撑。 与已有研究文献相比，本文的研究意义和价值如下：首先，本文是在中国式现代化的时代背景下，分析OECD国家教育现代化的发展经验，其对中国教育现代化发展具有一定的启示和借鉴意义；其次，已有研究虽从多个维度对OECD教育经费相关指标进行研究，对OECD国家教育发展指标的概念、理念、应然追求已取得部分共识，但仍限于理论分析和局部领域，相关内容还散落于不同研究的国际比较部分，较少系统关注国际层面OECD教育发展全面衡量指标的比较分析。毫无疑问，对标OECD国家的教育经费投入规模与结构，有助于我国完善教育现代化发展的经费策略与战略。最后，本文数据来源是《教育概览：OECD指标》(EducationatAGlance：OECDIndicators)(数据范围是1995-2018年)，数据相对真实可靠。由于1995年之前OECD国家数据缺失，不具备参考价值，本研究将已知的全部数据纳入视野，数据完整性较强。总之，本研究从全口径、全时段来总结和归纳OECD国家教育现代化发展规律，以期从更加全面的角度为我国教育经费规模的提升、经费结构的优化等提供启示与借鉴。 本文要研究的问题是现代化的教育需要怎样的经费投入规模和结构。那么现代化的教育是什么样的?经费该如何发挥出最大的作用呢?教育现代化或说现代化的教育并未有国际上的统一结论和标准，甚至可以说这是有中国特色的概念和提法。根据现代化相关理论，现代化是落后国家赶上世界先进水平的过程，其政策含义是落后国家在各个领域学习和追赶世界先进水平[6]。美国等发达国家正是通过教育优先的发展模式逐渐成为世界上的发达国家。根据党的二十大报告和《中国教育现代化2035》中的描述和定位，现代化的教育应该是高质量的教育，更应该是建设教育强国的重要保障。教育现代化是整个国家现代化的关键一环。未来一段时期，通过实现更高水平的普及教育建设人力资源强国，提高全体国民的受教育程度和水平，是我国教育事业发展的重要任务。对于庞大的、囊括了不同层级的教育体系来说，充足的经费支持是重要根基，以OECD发达国家为对象，研究其教育经费投入经验有利于我国未来教育投入的方向选择与转变。 二、文献回顾与分析框架 长期以来，教育成本上升一直是美国和其他大多数工业化国家日益关注的话题[7]。分析OECD国家教育经费投入的各项指标是极为重要的研究基础，当前相关研究主题集中于教师薪酬、经费投入水平、投入结构与配置结构等维度，研究视角多集中于不同教育层次间比较、对某个国家发展的启示等。教育经费投入结构主要受国家或地区经济发展水平、国家政治制度[8]、教育体制等多种因素的影响，其研究指标多参照OECD所提供的数据指标以及二次梳理数据指标[9]。针对OECD国家教育经费投入结构的研究涉及从幼儿、小学、初中、高中到职业教育和高等教育的各个层次[10-12]。此外，相关内容还散落于不同研究的国际比较部分，虽然相对篇幅较小，但对研究结果的衡量与标准参照却具备重要作用和价值。 OECD作为世界经济发达国家组成的政府间国际经济组织，其开发的OECD教育指标具有鲜明的前瞻性，对OECD成员国乃至世界教育发展产生着重要影响，对我国制订教育现代化发展战略目标具重要参考意义。OECD通过加强国际教育指标研究，探索具有国际可比性的、高信度、高质量的国际教育指标，引领和影响着国际教育政策的走向[13]。这些指标主要体现在敏感性、引领性和发展性等方面[14]。 《中国教育现代化2035》对中国教育现代化事业发展有长远的目标规划。OECD国家在部分指标上达到了中国教育现代化的预期标准，故而在我国教育现代化的进程当中，OECD国家的教育发展历程具有借鉴意义。虽然我国的教育一直在进步，教育投入一直在增加，但与OECD国家的相关指标相比仍有较大差距。《中国教育现代化2035》提出了具体的目标：高中阶段教育毛入学率、高等教育毛入学率和劳动年龄人口平均受教育年限(年)在2035年要分别达到97％、65％和12年。当前OECD发达国家的教育发展状况已领先世界。从高中阶段教育毛入学率来看，2013年我国的高中阶段教育毛入学率已达到85％，接近发达国家85.2％的平均水平，并超过0ECD国家84％的平均水平。但在90％以上人口受教育年限及25～64岁人口中高中及以上教育学历比例这两个指标上，我国与发达国家平均水平分别差了3.2年和59％，差距非常大[15]。从高等教育毛入学率来看，发达国家的高等教育毛入学率在2019年达到了75.5％，我国在2021年的高等教育毛入学率仅为57.8％。从平均受教育年限来看，21世纪以来，经济发达国家的劳动力人均受教育年限已达11.32年，但我国仅为8.33年[16]，有近3年的差距。 从生均经费投入的比较来看，2018年我国小学、初中、高中和高等教育的生均经费投入分别仅为OECD国家同年生均经费投入的19.84％、24.75％、26.63％和31.50％；引入人均GDP后，2018年我国小学、初中、高中和高等教育的生均经费投入占人均GDP的比重，分别为OECD国家同年生均经费投入占人均GDP比重的85.16％、106.24％、114.32％和135.22％。这说明，相对于人均GDP来说，我国初中、高中和高等教育的教育投入力度要大于OECD国家。OECD国家的人均GDP在1971年就已达到17496美元，而我国2021年的人均GDP也才达到11192美元，再考虑到教育的累积效应，这也侧面反映了我国教育投入整体水平的不足。以上分析说明，我国教育事业发展水平与OECD发达国家有较大的差距，OECD国家可以作为我国教育现代化过程中经验借鉴和学习参照的对象。 本研究的数据来源是《教育概览：OECD指标》①，其是目前国际上描述教育投入和产出最为权威的出版物之一[17]。本文参照其国际标准分类，将衡量教育经费投入规模关键指标分为三个方面：一是国家教育经费占国内生产总值(GDP)的比例，反映了国家和社会总资源投入教育领域的多少，体现了一国或地区对教育的重视程度；二是国家财政性教育经费和公共教育支出占GDP的比例，两者比值越高，说明国家在公共教育领域的投资比例越大；三是公共教育支出(包含教育事业费、基建经费以及教育费附加)占公共总支出的比例。经费投入规模关系着教育发展所能获得的资源，决定了教育发展的水平与质量。用一个国家的教育支出占其GDP百分比来衡量一个国家的财政承诺可能比查看每个学生的平均教育支出数字更为可取，可考察该国教育投入规模[18]。但教育投入结构及使用组织和管理亦非常重要[19]，可有效反映教育发展的活力与效率，详见表1。教育经费占GDP的比例和教育支出占财政总支出的比例均是衡量国家对教育重视程度及教育发展程度的重要指标，公共投入和社会投入占GDP比例也能反映出国家发展教育的政策和路径[20]。OECD国家教育总费用可分为两部分：一部分来自公共部门，国际上通称“公共教育经费”(publicexpenditureoneducation)，其意为来自政府等公共部门的经费投入总和；另一部分来自非财政性渠道，国际上通称这些经费为“社会教育经费”(privateexpenditureoneducation)，包含了除来自公共部门资金外的经费总和。本文还将分学段详细呈现不同学段经费投入规模与结构的特征与趋势。 三、OECD国家教育经费投入规模的特征及趋势(1995-2018年) 本文对1995-2018年间OECD国家教育经费投入占GDP比例及其变化、公共教育支出占GDP比例及其变化、公共教育支出占公共支出的比例及其变化进行分析，发现OECD国家的教育经费投入规模整体较高，但教育经费投入各国存在较大差异。为更直观地呈现OECD国家教育经费投入的国别差异，笔者绘制了2018年OECD国家教育支出占GDP比例、教育支出占公共支出比例分布图，以对OECD各国不同的教育经费投入规模的类型进行划分(见图1)。 图12018年OECD国家教育支出占GDP比例与公共教育支出占公共支出比例分布图 (一)教育经费投入占GDP比例在4.9％～6.3％之间 表2数据表明：1995-2018年间，OECD国家因不同经济发展水平在教育经费投入占GDP比例上有较大差异，各国教育经费投入占GDP比例分布在1.7％～8.0％之间，平均值在4.9％～6.3％。从变化趋势来看，1995-2018年间仅有5个OECD国家教育经费投入占GDP比例有所增加，有21个国家占比有所下降。整体来看，OECD国家教育经费投入占GDP的比例呈现出先上升后下降的趋势，在2010年均值达到1995-2018年间最高的6.3％，近年来也一直维持在5％左右的水平。这样的变化可能是受到2008年金融危机等的影响。但是即使在2010年金融危机的末期，OECD各国也增加了教育经费投入规模。可见，教育支出一直被OECD国家看作社会保护的重点，并被列为优先事项。 (二)公共教育支出占GDP比例历年均值在4.0％以上 公共教育支出占GDP比例大小是反映公共财政用于发展教育事业的客观依据，该比例越大表明政府越重视教育[21]。表3表明，1995-2018年间OECD各国公共教育支出占GDP比例范围为2.2％～7.6％。从各国公共教育支出占GDP比例变化来看，相较1995年，2018年仅有比利时、冰岛和土耳其的公共教育支出占GDP比例有所增加；其余26个国家公共教育支出占GDP比例有所下降；韩国占比保持不变。从OECD国家公共教育支出占GDP比例平均值来看，OECD国家公共教育支出占GDP比例呈现出先上升后下降的趋势，历年均值在4％及以上，在2010年达到1995-2018年间最高的5.4％。 (三)公共教育支出占公共支出比例呈先上升后下降趋势 公共教育支出占公共支出的比例大小，既是反映政府财政用于发展教育事业的客观依据，亦是衡量国家教育投入水平的重要指标。1995-2018年间OECD各国公共教育支出占公共支出比例在6.3％～23.6％之间，详见下页表4。从公共教育支出占公共支出比例变化来看，瑞典、冰岛和荷兰呈明显增长趋势，其余20个国家均呈明显下降趋势，墨西哥的占比降幅最大。从OECD国家历年公共教育支出占公共支出平均占比来看，2018年比1995年下降了近2个百分点。有研究表明：OECD国家中的社保支出占政府支出的份额最大，平均为32.8％；医疗保健第二(18.9％)；教育支出排在第三位，占12.5％。整体来看，OECD国家公共教育支出占公共支出比例呈现出先上升后下降的趋势，在2000年达到1995-2018年间最高的13.0％。分析可知，由于社会保障和医疗保健等主要需求导向领域的压力越来越大，诸如公共安全等重要支出领域被“挤出”，教育公共支出占比在下降，表明教育也在此被“挤出”的行列。但OECD国家的教育支出一直占据着政府公共支出的前列，随着社会投入的增加，公共投入的占比有下降趋势，但是对于教育的重视程度并未有明显减弱。 (四)OECD国家普遍重视教育的经费支出 从教育经费占GDP比例与教育经费占公共支出比例的变化来看，教育支出占GDP比例表明国家对将财政收入用于教育支出的重视程度，占比越高说明国家对教育的投入水平越高；公共教育支出占公共支出比例表明政府重视教育支出程度，该比例越高说明政府越重视教育的支出。整体来看，OECD国家均将教育作为经费投入和财政支出的核心方面。以OECD国家2018年教育支出占GDP比例及公共教育支出占公共支出比例平均水平为基准分析，选取指标的平均数，教育支出占GDP比例平均为4.9％，公共教育支出占公共支出的平均比例为10.56％。从图1可以看出，两者均超过平均值的国家有15个，包括美国、英国、澳大利亚、韩国、以色列、加拿大等发达国家；均低于平均值的国家有14个，有日本、西班牙、爱沙尼亚等国家。教育支出占GDP比例超过平均值，但公共教育支出占公共支出比例低于平均值的有4个国家，分别是法国、哥伦比亚、葡萄牙和芬兰；墨西哥和爱尔兰则是教育支出占GDP比例低于平均值，而公共教育支出占公共支出比例高于平均值。 四、OECD国家教育经费投入结构的特征及趋势(1995-2018年) 本研究选择1995-2018年间OECD国家教育经费中公共投入和社会投入占GDP比例、1995-2018年间OECD国家不同层次教育经费公共和社会投入占GDP平均比例、1995-2018年间OECD国家教育经费中公共投入和社会投入的相对占比、1995-2018年间OECD国家不同教育层次的经费投入结构作为分析对象，主要从公共投入和社会投入两个方面对OECD国家教育经费投入结构的特征与趋势进行分析。 (一)国家教育经费公共投入占GDP比例是社会投入占GDP比例的约5倍 表5表明，1995-2018年间OECD国家教育经费中公共投入和社会投入占GDP比例有所差异。整体来看，公共投入占GDP比例在2.2％～7.6％之间，社会投入占GDP比例在0.1％～2.9％之间。从2018年占比来看，公共投入占GDP比例在2％～3％之间的有4个国家；在3％～4％之间的有17个国家；在4％～5％之间的有12个国家；在5％～6％之间的有5个国家；最高的是挪威，占比为6.4％。从OECD国家平均占比来看，各国教育经费公共投入占比有所下降，社会投入占比有所上升；从历年占比来看，公共投入占GDP比例是社会投入占GDP比例的约5倍，OECD国家在教育方面的公共投入和社会投入水平差异很大[22]。这也可能与国家内部教育发展政策的差异有关。 (二)基础教育以公共投入为主，高等教育更强调政府和社会的共同投入 如表6所示，1995-2018年OECD国家中小学教育层次公共投入占GDP比例先增后减，2009年和2010年达到了最高的3.7％，2016年和2017年则是历史最低的3.1％。社会投入占GDP比例则是相对稳定，在2012-2014年为历史最低的0.2％，2016-2017年达到历史最高的0.4％。可以看出，公共投入一直是社会投入的10倍左右。在高等教育层次，OECD国家公共投入占GDP比例呈先增后减的趋势，最高占比出现在2012年，为1.2％；社会投入占GDP比例有所增加，同样呈现先增后减的趋势，从1995年的0.3％增至2017年的0.4％，最高占比为0.5％，公共投入一直是社会投入的2倍左右。从OECD国家全部的教育投入占GDP比例来看，公共投入占GDP比例呈先增后减趋势，社会投入占GDP比例则相对稳定。公共投入一般是社会投入的5倍左右。比较来看，中小学教育公共投入占GDP比例是高等教育公共投入占GDP比例的约3.5倍，中小学教育社会投入占GDP比例仅为高等教育社会投入的五分之三左右。可见，高等教育公共投入占GDP比例明显低于中小学教育公共投入占比，两者比值大多为1∶3，这种经费投入结构与中小学教育和高等教育的公共产品属性密切相关[23]。一般来说，中小学教育具有更多的纯公共产品属性，高等教育则具有准公共产品属性，前者需要政府承担更多的经费投入责任，后者则更强调政府和社会的共同责任。 (三)国家公共投入相对占比最高，社会投入占比增长明显 从下页表7可以看出，1995-2018年间OECD国家教育经费中公共投入占比下降较为明显，社会占比在相对上升，公共投入占比在57.9％～99.4％之间，社会投入占比在0.6％～42.1％之间。据笔者可获得的数据初步统计，公共投入在60％～79％之间国家有10个，在80％～90％之间国家有18个，超过90％的国家有8个。从OECD国家教育经费的公共投入和社会投入平均值来看，公共投入占比在83％左右，社会投入在17％左右。有14个国家公共投入占比要低于OECD平均值，有21个国家公共投入占比高于OECD平均值。整体来看，OECD国家教育经费投入仍以公共投入为主，但社会投入占比增速较快，呈现出明显的上升趋势。 (四)不同层级教育的投入均以公共投入为主 从不同层级的教育投入来看(见下页表8)，中小学教育层次的公共投入平均占比范围在83％～92％之间，呈先增后减趋势，在2010年达到历史最高的92％，社会投入达到历史最低的8％。2000年OECD国家的中小学教育公共投入占比最低(83％)，社会投入达到历史最高的17％。1995-2018年OECD国家的高等教育公共投入平均占比范围为66％～79％，呈明显下降趋势，从1995年的75％降为2017年的68％；社会投入占比则从1995年的25％增至2017年的32％。1995-2018年OECD国家的全部教育层次的公共投入占比范围为83％～88％，呈明显下降趋势；社会投入呈明显增长趋势。整体来看，不同层次教育投入结构均以公共投入为主，其中高等教育占比变化更加明显，高等教育阶段公共投入占主要部分，但普遍呈明显下降趋势；社会投入呈相反趋势，增长较为明显。在所有OECD国家中，公共投入在中小学教育总支出中所占的份额为90％左右，其要比高等教育68％左右的份额大。 五、OECD国家教育经费投入的总体特征 (一)OECD国家经费投入占GDP的比例呈先上升后缓慢下降趋势 教育是人力资本积累的核心方式，自人力资本理论诞生以来[24]，教育发展已成为各国关注的重点议题。研究发现，OECD国家1995-2018年的公共教育支出和GDP整体上呈向上增长态势，但公共教育支出增幅滞后于GDP增幅，公共教育支出占GDP比例呈先上升后缓慢下降趋势。从教育经费投入占GDP比例来看，1995-2018年间OECD国家教育经费投入占GDP比例有所变化，平均水平在4.9％左右。各国公共教育支出占公共支出比例总体分布在6.3％～23.6％之间。从公共教育支出占公共支出比例的变化来看，大部分国家呈明显下降趋势，占比在12％～14％的国家数量最多。对中小学教育而言，公共支出增加是实现中小学教育普及目标的内在要求；对高等教育而言，相当一部分政府发现仅靠公共投入难以提供必要的资源来满足高等教育不断增长的需求。 (二)公共财政是OECD国家教育投入的主要来源 私营部门提供教育经费的额度亦是影响政府拨款的重要方面。OECD国家教育投入结构以公共教育投入为主，从OECD国家平均占比来看，1995-2018年公共投入占比呈先上升后缓慢下降，社会投入占比有所上升；从历年占比来看，公共投入占GDP比例是社会投入占GDP比例的约5倍。公共投入在中小学教育的大部分资金中占主导地位，这在大多数国家中通常是强制性的。尽管各国教育的公共开支明显增加，但增速并未赶上OECD国家GDP平均增速。这导致同期教育公共开支占GDP比例反而有所下降，在半数OECD国家中，政府总支出中教育公共开支的比例亦有所下降。公共投入是教育投资的一部分，尽管这部分资金很重要，但私人资金正在发挥越来越重要的作用。 (三)不同层级教育经费中的社会投入占比均相对稳定 前文数据表明，OECD国家不同层次教育投入均以公共投入为主，但公共投入有所下降，社会投入呈不变或增长趋势。OECD国家在中小学教育阶段公共投入年均水平是社会投入的10倍左右，高等教育阶段公共投入年均水平是社会投入的2倍左右。总的来说，OECD国家全部教育层次经费投入仍以公共投入为主，公共投入是社会投入的5倍左右。OECD国家的基础教育主要由公立学校来提供，公立学校在校生人数占据90％。在当前经济环境中，相当一部分国家发现仅靠公共投入难以提供必要的资源来满足教育不断增长的需求。此外，一些政策制定者断言，从教育中受益最大的人(