BOT项目的运作程序范文

BOT项目的运作程序

相对于其他融资方式而言，BOT项目的运作程序是比较复杂U勺。在2023年和2023年期

间，大岳征询企业作为北京市第十水厂BOT项H的融资顾问，先后向前来调研的20余家政

府机构、项FI企业和中介机构简介了BOT项目"勺运作程序。本讲我们将系统地简介BOT项FI

的运作程序，并简要简介北京第十水厂BOT项目"勺运作程序，使更多的读者对此有一种完整

地理解。

BOTBOT项目

一、BOT项目的运作程序

按照通例，BOT项目的运作程序重要包括：确定项目方案阶段、项目立项阶段、招原则

备阶段、资格预审阶段、准备投标文献阶段、评标阶段、谈判阶段、融资和审批阶段、实行

阶段。

对于发起BOT项目的国内政府及其代理机构而言，从确定方案阶段开始到实行阶段之

前的各阶段，是BOT项目内前期工作，需要贯彻多种建设条件、选定投资人、贯彻项目资金、

基本确定建设方案。这一过程可以采用协商方式，也可以采用招标方式。大型的或者复杂的

BOT项目，往往采用招标方式来选择投资人。

1.确定项目方案

这一阶段H勺重要S的是研究并提出项目建设的必要性、确定项目需要到达H勺目的,

老式日勺政府融资项目，往往通过聘任征询企业或者设计院，编制项目提议书和可行性

研究，并通过召开征询会议和审查会议的I方式对项目的规模、技术、经济等方面的进行优化,

并通过计划管理部门下达批文的方式加以确定。

与老式的政府项H不一样，BOT项n在这一阶段的重要目U勺是确定项H建设的必要性,

并深入研究确定设计规模和项目需要实现的FI的，而不需要确定项目采用的技术、项目投资

额或者投资收益水平。因此，在招标文献中不需要详细规定项目的技术方案和实行方案，只

需要勾画出项目在规模、技术、经济等方面的轮廓，鼓励投标人在项目设想和设计方面提出

新的观点，发挥他们各自向技术和经验优势，从而有助于政府从各投标方案中选择一种最佳

方案作为实行方案。当然，一般状况下，为做到心中有教，政府聘任征询企业或者设订院进

行预可行性研究，提出项目技术规定并进行实行方案比较，也是十分必要H勺。

项目与否具有合理的投资收益，或者说，政府与否准备容许投资人获得合理的投资问

报，是在这一阶段必须确定的原则性问题之一。只有容许投资人获得合理的回报，项目采用

BOT方式才也许获得成功。不也许盈利股|项目，只能由政府或者公共机构进行投资建设，除

非政府可以采用财政补助等方式保证项目投资人获得合理日勺回报。

2.立项

立项，是指计划管理部门对《项目提议书》或《预可行性研究汇报》以文献形式进行

同意建设的）批复。目前，伴随我国经济体制改革的深化和我国加入"TO等客观实际的需要，

立项管理日勺程序和审批权限正在改革之中。

BOT项目在公布招标文献之前，按照国家的基本建没程序完毕项目立项是非常必要的。

已经立项的I项目可以减少招标后H勺项目审批风险，提高投标人参与项目H勺积极性。在项目没

有立项的状况下进行招标工作，假如投资人确定后政府不•样意项目，将会给中标人导致很

大的损失。因此，项目立项通过的审批文献一般被作为招标的根据。

FI前，一般来说，外资BOT项目需要得到国家计委的批复，内资BOT项目可以由地方

政府批复。在前期准备工作局限性的状况下，计划管理部门也可不批复《项目提议书》或《预

可行性研究汇报》，而是批复进行同意项目融资招标，这种批复也可作为招标的根据。

3.招原则备

项目立项工作完毕后，即可着手准备招标工作，重要有：

第一步，成立招标委员会和招标办公室。

从已经有口勺BOT项目米看，成立招标委员会和招标办公室，对于贯彻项目基本条件、

加紧招标进度和提高工作效率，具有十分重要II勺意义。招标委员会一般由政府主管领导担任

主任，计划、财政、税务、土地、价格等主管部门的重要负责人作为委员会的组员。招标委

员会的重要职责是研究招标过程中的重大事项并做出决策。招标办公室往往设在负责办理招

标详细事宜的单位，也许是行业主管部门，也也许是政府控制的国有企业，其职能是贯彻执

行招标委员会做出的决策，牵头贯彻项目前期准备工作，研究项目在经济、技术等方面U勺问

题，并就重大问题的处理方案向招标委员会提山提议。

第二步，聘任中介机构，包括专业H勺投融资征询企业、律师事务所和设计院。

由于BOT项目完全按照国际通例进行运作，规定政府和投资人在签订协议前，对于项

目的经济、技术、法律等方面日勺问题，做出细致、完整、严密H勺规定，否则，虽然是一种看

似微小的疏忽，也也许带来不利口勺后果，轻者致使项目失去公平，使政府处在不利地位，重

者将导致招标失败、项目流产，甚至使政府和国家遭受严重的经济损失。

因此，聘任专业的投融资征询企业、律师事务所和设计院，发挥他们在国际招投标、

国际投融资等方面的经验优势，协助政府进行充足和细致的招原则备工作，使项目构造设计

愈加严谨和符合国际通例，最大程度地减少项目风险，提高项目成功率，是十分必要的。

第三步，进行项目技术问题研究，明确技术规定。

虽然政府在招标前并不需要规定投标人采用何种技术方案，不过，由于项目最终将移

交给政府，并且项目多是为大众提高公共服务的基础设施，因此，必须在规划条件、技术原

则、工艺和设备水平、环境保护等方面提出明确的规定。为此，政府应当聘任设计院作为技

术顾问，对上述问题进行细致和周密的研究，并将经政府确认后的规定在招标文献中详细而

清晰地进行阐明。

第四步，准备资格预审文献，制定资格预审原则。

资格预审是招标工作中•种很重要的环节，尤其是对于前期工作周期长、状况复杂的

BOT项目。在正式投标前进行资格预审，选定少数几家竞争力较强的投标人，邀请他们前来

参与投标，能减少招标工作量，提高招标质量。由于，通过资格预审后，只有那些具有较强

的技术能力和财务能力的企业才能参与投标,招标人不需花费大量U勺时间和精力对那些竞争

力不强日勺标书进行评审，可以认真仔细地对通过了资格预审后的投标人的标书进行评审。假

如通过预审口勺投标者在财力上和技术上是健全和可信H勺，尽管投标者数量不多，同样可以保

证在投标过程中形成剧烈竞争H勺局面。从投标人的角度来看，参与投标H勺投标者数量越多，

中标的机会越小，因此他们也许不乐意花费太多的时间和精力来准备标书。相反，假如他们

是少数投标者中的一员，中标的机会增大，就会促使他们认真而努力地提出一份竞争力很强

的标书。

因此，政府应当及早准备资格预审文献，在资格预审文献中明确资格预审原则。资格

预审的期限可以根据项目前期工作口勺准备状况合适延长，让更多的潜在投资人获悉项目，增

长竞争的剧烈程度。资格预审文献中的资格规定，应当根据项目的特点和规定进行制定。

第五步，设计项目构造，贯彻项目条件。

不一样地方的政府及其职能部门，在管理程序上不尽相似；不一样类型的项目具有不

一样的特点和多种不一样的规定。因此，应当针对项目自身口勺特点，结合政府在本项目上制

定的目口勺，设计合理的项目构造，并根据项目构造，逐项贯彻项目日勺多种条件。一种在BOT

方面具有丰富经验的征询企业，可以协助政府设计和制定合理的项目构造，并协助政府有计

划地、系统地贯彻各项条件，为保证招标成功打下坚实啊基础。

第六步，准备招标文献、特许权协议、制定评标原则。

在确定项目构造后、初步贯彻项目基本条件后，即可开始编制招标文献，制定特许权

协议。在招标文献中，必须详细阐明政府在技术、经济、法律等方面的规定，让投标人尽量

充足和精确地领会政府的意图。应当把投标人必须遵守的强制性的规定和可由投标人提议的

可协商日勺规定辨别开来。在特许权协议中，应规定项目波及的重要事项，明确政府提供口勺多

种支持条件或者承诺。评标原则应当体现政府在选择什么样的I投资人和建成一种什么样口勺项

目方面H勺规定和原则，尤其要对重要目的有•种清晰H勺定义。招标文献中规定的评标原则应

当尽量明确和详尽，以便于投标人设计出最符合政府规定的方案。

为「加紧进度，招标文献的准备工作往往与资格预审同步进行，只要保证资格预审阶

段和招标阶段的时间可以合理安排就行。

4.资格预审

邀请对项目有爱好的企业参与资格预审，假如是公开招标则应当在媒体上刊登招标公

告。参与资格预审的企业应提交资格申请文献，包括技术力量、工程经验、财务状况、履约

记录等方面的资料。招标委员会应当组织资格预审专家组，对这些文献进行比较分析，确定

一种数量不多和参与最终投标的备选名单，并在项目条件基本贯彻和招标文献基本准备就绪

之后，发出资格预审成果告知，同步向通过资格预审日勺投标人发出投标邀请书。

参与资格预审的投标人数量越多，招标人选择的范围就越大。为了在保证充足竞争的

前提卜.尽量减少招标评标为工作量，通过资格预审的I投标人数量不适宜过多，一般为3〜5

家比较合适。北京第十水厂BOT项目口勺资格预审通告公布后，共有34家跨国企业或银行购

置了资格预审文献，7家联合体提交了资格申请文献。招标委员会选择了其中的J5家联合体

参与项目投标。这些企业分别来自法国、英国、日本、意大利和香港。

5.准备投标书

在获得招标委员会的书面邀请后，通过资格预审的I投标者，假如决定继续投标，则应

按照招标文献的规定，提出详细的提议书。在投标者日勺提议书中，•般应详细地阐明所有关

键方面，如:

设施的类型及所提供的产品或服务的性能或水平；

建设进度安排及目的竣工日期；

产品的价格或服务费用；

价风格整公式或调整原则；

履约原则；

投资回报预测和所提议的融资构造与：

外汇安排：

不可抗力事件的规定；

维修计划；

风险分析与分派。

在准备标书阶段，投标人将就标书中的有关向招标人提出疑问。招标人应当以标前答

疑会等形式进行解答，并将解答以书面形式正式告知所有通过资格预审U勺投资人。为使投标

人对项目所处U勺环境有愈加清晰和深入的理解，招标人应当组织一次现场考察。在北京第十

水厂BU1项目II勺招标过程中，5家通过资格预申的联合体在购置J.招标文献之后，化准备标

书期间陆续提出了一百余道问题。招标委员会举行了标前答疑会议，并多次回答了投标人提

出的问题。5家联合体最终所有递交了标书，这在国内类似项目中是第•次。

6.评标与决标

投标截至后，招标委员会将组建评标委员会，按照招标文献中规定的评标原则对投标

人提交的标书进行评审。评标原则必须在招标文献中做出明确陈说。评标措施的选择将明显

地影响到最终H勺评标成果，因此，一般状况下，招标文就中规定的评标原则不容许更改。

标书中的重要标的应当是评标时重点考虑的I关键原因，假如采用评分法评标，则该原

因的分值应当占有绝对的权重。北京第十水厂BOT项目评标的原则以水价为主，合适考虑了

融资方案、法律方案和技术方案。

评标成果将受下列原因影响：

折现率口勺选择：假如以投资费用为目的，应当用资金口勺社会机会成本对未来的费用效

益进行折现计算。用资本的市场利率作财务折现率进行财务费用的比较则较为合适。

税金处理：在以消费者支付"勺价格为目的时，税金可以被看做是一项费用。但在以公

共开支为目口勺的比较中，税金则可不予以考虑。

免除政府机构所承担风险的意义：将风险转移给私营机构，从整个经济来看，也许并

不影响项目H勺资金费用，但假如把公共开支控制到最小作为评标目的时，项目采用BOT方式

将比由政府机构自行建设和运行具有优越性。

7.协议谈判

决标后，招标委员会应邀请中标者与政府进行协议谈判。BOT项目欧I协议谈判时间较长,

并且非常复杂，由于项目牵涉到•系列协议以及有关条件，谈判H勺成果要使中标人能为项目

筹集资金，并保证政府把项目交给最合适的投标人。在特许权协议签订之前，政府和中标人

都必须准备花费大量的时间和精力进行谈判和修改协议。假如政府与排名第•的中标候选人

者不能到达协议，政府也许会转而与排名第二的中标候选人进行谈判，以此类推。

运作良好的BOT项目，由于投标人之间竞争十分剧烈，使政府在谈判中的地位非常积

极。如北京第十水厂BOT：页目，谈判工作共进行了三轮。第一轮重要是理解双方的观点，第

二轮处理了水价等关键问题，第三轮处理了遗留问题。谈判成果在诸多方面突破了国内类似

项目的通例，使中方的利益得到了更好的保护。

政府与私营机构间的协议必须做到：

使中标人按约定的条款，对提供协议上规定的服务承担义务；

给中标人以项目的独占权以及使工程得以实行的各项许可；

假如需要的话，由政府或政府机构承担根据约定的条款购置项目产品或服务的义务，

如承担或取或付义务。

特许权协议必须得到同步签订的其他许多协议的支持，并以此为条件，以使中标人可

以完毕其任务。一般状况下，中标人在谈判结束后来必须签订的有关协议有：

与项目承贷方的信贷协议；

与建筑承包商的建设协议;

与供应商H勺设备和材料供应协议:

与保险企业的保险协议。

中标人与否可以顺利地签订上述有关协议，取决于其与政府约定的协议条款。因此，

从中标人的角度来看，政府应提供项目所需的一揽子基本的保障体系，政府则但愿尽量地减

少这种保障。

8.融资与审批

谈判结束且草签特许权协议后来，中标人应报批《可行性研究汇报》，并组建项目企

业。项目企业将正式与贷款人、建筑承包商、运行维护承包商和保险企业等签订有关协议，

最终，与政府正式签订特许权协议。

至此，BOT项目日勺前期工作所有结束，项目进入设计、建设、运行和移交阶段。

9.实行阶段

项目企业在签订所有协议之后，开始进入项目的实行阶段，即按照协议规定，聘任设

计单位开始工程设计，聘任总承包商开始工程施工，工程竣工后开始正式商业运行，在特许

期届满时将项目设施移交给政府或其指定机构。

需要强调的是，在实行阶段的任何时间，政府都不能放弃监督和检查日勺权利。由于项

目最终要由政府或其指定机构接管并在相称长的时间内继续运行，因此必须保证项目从设

计、建设到运行和维护都完全按照政府和中标人在协议中规定的规定进行。

二、北京市第十水厂BOT项目H勺运作程序简介

在本次BOT讲座中将多次引用北京第十水厂BOT项目II勺经验。这里简朴简介一下该项

目的运作程序。

1确定方案：第十水厂是北京市九五计划中提出欧I项目，在确定运作方式时，北京市政

府进行了多种方式的比较，基本目的是进行基础设施体制改革，政府不再直接投资。最初与

国内机构进行了协商，由于水价太高而放弃。为了探索运用外资的有效途径，并有效地增进

基础设施体制改革，北京市政府决定采用BOT方式建设第十水厂，并且规定只容许外国投资

人才能参与投标。

2立项：北京市政府首先向国家计委上报了《预可行性研究汇报》，国家计委投资司审

查后规定北京市政府补充资料。北京市政府补充资料后来，国家计委外资司下文同意北京市

政府通过招标方式选择第十水厂境外投资人，为招标工作提供了法律根据。

3前期准备：北京市政府首先成立了以主管副市长为主任日勺招标委员会。招标委员会在

市政管理委员会卜.设了招标办公室，负责招标日勺平常工作，并聘任北京大岳征询企业作为项

目的融资招标顾问。北京大岳征询企业充足吸取了成都第六水厂、上海大厂水厂、国内的I

BOT电厂和国外某些BOT项目的经验，协助招标办公室完毕了项目构造设计。

4资格预审：资格预审通告公布后，共有34家跨国企业或银行购置了资格预审文献，7

家联合体提交J'资格申请文献。招标委员会选择了其中的5家联合体参与项FI投标，这些企

业分别来自法国、英国、H本、意大利和香港。

5准备投标书：5家通过资格预审的联合体所有购置了招标文献。在投标人准备标书期

间，招标委员会举行了标前会议，并多次回答了投标人提出的问题。由于项目条件贯彻H勺时

间推迟，准备标书时间对应推迟了两周。5家联合体最终所有递交了标书，这在国内类似项

目中是第一次。

6评标：评标原则在招标文献中做出了明确陈说，以水价为主，合适考虑了融资方案、

法律方案和技术方案并对这些方案提出了最低规定。来自大岳征询企业等中介机构的专业人

员和招标委员会聘任的专家参与了评标工作。评标后发现，有3家联合体的投标水价比政府

预测的水价低1元/m3以上，初步显现了招标的优越性。由于有一家联合体的中文标书没有

签字，招标委员会组织「长期的论证使评标工作受到了影响。政府选择了由日本三菱商事株

式会社和英国安格力安水务企业构成的联合体为排名第一的中标候选人。

7谈判：谈判工作共进行了三轮。第一轮重要是理解双方的观点，第二轮处理了水价等

关键问题，第三轮处理了遗留问题。由于项目竞争十分剧烈，政府在谈判中H勺地位非常积极,

谈判成果在诸多方面突破了国内类似项目的通例。

8融资与审批：项目的融资和审批工作刚刚开始。在联合体投标时，亚洲开发银行、国

际金融企业等为联合体融资提供了支持函。由于北京在2D23年获得了2023年奥运会主办权,

并且中国加入了WTO,使北京的宏观投资环境愈加具有吸引力，谈判进程也因此而加紧,估

计第十水厂口勺融资和审批工作将于2023年1月圆满结束。

我们将B0T项目运作程序用下表简要加以归纳，以使读者理解起来更为直观。

BOT项目运作程序简表运作程序招标人重要工作投标人重要工作确定方案提出项目建

设的必要性，确定项目需要到达H勺目的立项向计划管理部门上报《项目提议书》或《预可行

性研究汇报》，获得批复文献或者同意进行项目融资招标的文献招原则备1