滥用行政权力排除限制竞争案件办理指南(试行)

滥用行政权力排除限制竞争案件办理指南(试行)本指南适用于各级市场监管部门及其他履行反垄断执法职责的部门（以下统称办案单位）办理行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称被调查主体）滥用行政权力排除、限制竞争案件，不含涉及国家安全、国防建设、法定应急处置等法定豁免情形的案件。1案件线索归集与核查1.1线索来源案件线索包括但不限于以下渠道：（1）市场主体、行业协会、消费者组织等实名或匿名举报，2018-2023年全国查处的滥用行政权力排除限制竞争案件中，举报线索占比达47.2%，为第一大线索来源；（2）上级部门交办、其他行政部门、纪检监察部门、司法机关移送，占比22.8%；（3）办案单位日常执法巡查、反垄断专项排查发现，占比21.5%；（4）公平竞争审查、政策文件合法性审查、政务舆情监测发现，占比6.2%；（5）人大代表建议、政协委员提案、信访事项反映的相关问题，占比2.3%。1.2线索初核要求办案单位收到线索后应当在7个工作日内完成初核评估，符合以下全部条件的予以立案：（1）被调查主体为行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，仅受行政机关委托实施行政行为的，委托机关为适格被调查主体；（2）存在涉嫌滥用行政权力的具体行为，含行政规范性文件、会议纪要、内部通知等抽象行政行为，以及行政许可、行政处罚、行政强制、口头指令等具体行政行为；（3）行为已经产生或可能产生排除、限制相关市场竞争的效果，不需要实际发生损害后果，只要存在潜在竞争损害可能性即可认定符合条件；（4）属于本单位管辖范围。初核不符合立案条件的，应当在3个工作日内告知实名举报人、移送单位并说明理由；对不属于本单位管辖的线索，应当在5个工作日内移送有管辖权的单位，并告知线索来源方。1.3管辖规则实行属地管辖与指定管辖相结合的管辖机制：（1）原则上由行为发生地设区的市级以上办案单位管辖，涉及县级人民政府及以下主体的案件，可根据办案需要委托县级办案单位配合调查，但处理决定应当由市级以上办案单位作出；（2）涉及省级行政机关、跨省级行政区域的案件，由国务院反垄断执法机构直接管辖或指定管辖；（3）对管辖存在争议的，争议双方应当在争议发生之日起5个工作日内报请共同上一级办案单位指定管辖，上级单位应当在10个工作日内作出指定决定。2立案与调查程序2.1立案审批经初核符合立案条件的，办案人员应当填写《立案审批表》，附线索原始材料、初核评估报告，报办案单位主要负责人或分管反垄断工作的负责人批准，批准日期为案件立案日期。2.2调查人员要求每组调查人员不得少于2人，应当持有有效行政执法证件；与案件当事人、利害关系人存在亲属关系、利益关联等可能影响公正执法情形的，应当主动回避；当事人提出回避申请的，办案单位应当在3个工作日内作出是否回避的决定并书面告知申请人。2.3调查取证范围办案单位应当全面、客观、公正收集以下证据，不得仅收集对被调查主体不利的证据：（1）主体职权证据：被调查主体的三定方案、法律法规授权文件、权力清单等，证明被调查主体具备实施相关行政行为的法定职权；（2）行为载体证据：被调查行为的书面载体，包括规范性文件、会议纪要、批复、通知、行政决定文书等；口头行政指令的，应当收集录音录像、相关人员证人证言、经营者执行指令的相关材料等；（3）决策过程证据：被调查行为的调研记录、征求意见材料、集体审议记录、决策签字材料等，证明行为实施的过程和目的；（4）竞争影响证据：相关市场界定材料、相关市场经营者数量变化、市场份额变动、交易成本变化、消费者福利损失数据、上下游产业影响评估数据等；界定相关市场参照《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》执行，采用临界损失分析、市场集中度测算等方法评估竞争影响，其中相关市场CR4（前4家经营者市场份额之和）超过60%且行为直接限制新经营者进入的，可初步认定具有排除限制竞争效果；（5）当事人陈述申辩材料、利害关系人证言、其他佐证材料。收集电子数据的，应当制作电子数据固定笔录，载明电子数据的来源、提取时间、提取人员、存储介质等信息，由提取人员、被调查单位相关人员签字确认；被调查单位人员拒绝签字的，应当注明情况，由2名以上办案人员签字确认，必要时邀请第三方见证人签字。2.4法定调查措施办案单位可以依法采取以下调查措施：（1）进入被调查主体的办公场所或者其他相关场所进行现场检查；（2）询问被调查主体工作人员、利害关系人、其他相关单位或个人，要求其说明有关情况，询问应当制作询问笔录，由被询问人签字确认；（3）查阅、复制被调查主体的有关文件、资料、财务会计凭证、电子数据等；（4）对可能灭失或者以后难以取得的证据，可以采取先行登记保存措施，期限不得超过7个工作日，法律、行政法规另有规定的除外。2.5调查时限要求一般案件应当自立案之日起90日内办结；案情复杂的，经本单位负责人批准可以延长，每次延长不得超过30日，延长次数原则上不超过2次；重大疑难案件需延长超过180日的，应当报上一级办案单位备案。2.6中止与终止调查（1）中止调查：被调查主体在调查期间主动提出停止相关违法行为、提交可落地的整改方案且已经开始实施的，办案单位可以作出中止调查决定，中止期限不得超过6个月；中止期限届满后，被调查主体已经完成整改、消除竞争影响的，作出终止调查决定；未按要求整改的，立即恢复调查。（2）终止调查：存在以下情形之一的，直接作出终止调查决定：违法事实不成立的；被调查行为已经过法定程序撤销且竞争影响已经消除的；被调查主体不再具备相关管理职权且相关行为已经停止的；其他依法应当终止的情形。3违法认定标准3.1主体认定要件被调查主体符合以下情形之一的，属于适格违法主体：（1）各级行政机关，含地方各级人民政府及其所属部门、派出机关、派出机构、临时设立的议事协调机构等；（2）法律、行政法规、地方性法规明确授权行使公共事务管理职能的事业单位、社会组织、国有企业等，行政机关委托实施行政行为的，委托机关为被调查主体。3.2行为认定要件存在滥用行政权力的行为，即违反法定权限、法定程序实施行政行为，或者明显不当行使行政裁量权，具体包括以下法定情形：（1）限定交易类：明确限定或变相限定单位、个人经营、购买、使用指定经营者提供的商品和服务，2022年全国查处的限定交易类案件占滥用行政权力案件总数的34.1%，为占比最高的案件类型；常见情形包括住建部门要求房地产企业使用指定建材供应商、医保部门要求定点医疗机构使用指定药品配送企业、政务服务部门要求市场主体使用指定电子认证服务等。（2）地区封锁类：一是对外地商品设定歧视性收费、歧视性技术标准、重复检验认证等措施，限制外地商品进入本地市场；二是对外地经营者参与本地招标投标、政府采购设定注册地、本地纳税、本地设点等与项目无关的歧视性条件；三是排斥限制外地经营者在本地投资、设立分支机构，要求外地经营者必须设立子公司而非分公司参与本地项目等。（3）强制经营者从事垄断行为类：强制经营者达成固定价格、划分市场、限制产量等垄断协议，强制经营者实施滥用市场支配地位行为等。（4）制定含有排除限制竞争内容的政策措施类：制定涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策措施，含有排除限制竞争内容，包括以“红榜”“白名单”“推荐目录”等名义变相指定经营者、设置不合理的准入退出条件等。3.3竞争效果认定要件被调查行为已经造成或可能造成排除限制竞争效果，同时应当排除以下合法例外情形：（1）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等紧急状态实施的临时管控行为；（2）为实现节约能源、保护环境、救助灾害、保障劳动者权益、保障公共安全等公共利益实施的行为，且不会严重排除限制相关市场竞争；（3）法律、行政法规明确规定可以实施的其他行为。竞争影响评估应当从四个维度开展：一是对市场准入的影响，是否提高相关市场准入门槛、排除潜在经营者进入；二是对经营自主权的影响，是否限制经营者自主选择交易对象、自主定价、自主开展经营活动的权利；三是对市场竞争结构的影响，是否导致相关市场集中度提高、竞争活力下降；四是对消费者福利的影响，是否导致商品和服务价格上涨、质量下降、选择范围缩小。4案件处理与整改监督4.1告知与听证程序调查终结后，办案单位应当制作《行政处理告知书》，告知被调查主体拟作出的处理内容、事实理由、法律依据，以及被调查主体享有的陈述、申辩、申请听证的权利；被调查主体要求听证的，办案单位应当在20日内组织听证，听证程序参照《行政处罚听证程序规定》执行。4.2处理决定经调查认定违法事实成立的，办案单位应当依法作出以下处理：（1）向被调查主体发出《行政建议书》，责令其立即停止相关违法行为，限期改正，整改期限一般不超过30日，涉及修改废止规范性文件的最长不超过60日；（2）对制定含有排除限制竞争内容的规范性文件的，责令被调查主体限期修改或废止相关文件；对已经实施的具体行政行为，责令限期撤销或变更；（3）向被调查主体的上级机关、监察机关移送相关责任人的违法线索，提出责任追究建议。4.3整改验收被调查主体应当在整改期限届满后10个工作日内，向办案单位提交整改报告及相关证明材料，办案单位应当在15个工作日内完成整改验收，重点核查以下内容：（1）相关违法行为是否完全停止，是否存在变相延续违法行为的情形；（2）相关违法文件是否已经修改、废止并向社会公开，相关违法具体行政行为是否已经撤销、变更；（3）排除限制竞争的影响是否已经消除，包括相关市场准入障碍是否清除、被指定经营者的优待政策是否取消、外地经营者平等待遇是否落实、经营者经营自主权是否恢复等；（4）是否已经建立长效防范机制，包括将公平竞争审查纳入决策程序、对相关工作人员开展反垄断培训等。验收合格的予以结案；验收不合格的责令重新整改，重新整改期限不得超过30日；对拒不整改或整改不到位造成严重竞争损害的，向同级人民政府、上级主管部门提出通报批评、考核扣分等处理建议，对相关责任人按照《中华人民共和国公职人员政务处分法》等规定移送监察机关处理。4.4信息公开办案单位应当在案件办结后20个工作日内，将案件调查情况、处理决定、整改情况等信息通过官方网站向社会公开，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，依法进行脱密处理后公开；2018-2023年全国滥用行政权力案件的公开率达到92.7%，有效强化了社会监督。5配套工作机制5.1公平竞争审查衔接机制办案单位在案件调查中发现被调查主体未按照公平竞争审查制度要求对相关政策措施进行审查的，应当责令其补做公平竞争审查，同时将相关情况通报同级公平竞争审查工作联席会议办公室；对未落实公平竞争审查制度导致出台排除限制竞争政策的，按照《公平竞争审查制度实施细则》规定追究相关单位和人员责任。5.2跨部门协作机制办案单位应当与纪检监察、司法、发改、工信、住建、交通等部门建立常态化协作机制，每年至少召开1次协作会议，建立线索双向移送、调查协作配合、处理结果反馈等制度；2022年全国反垄断执法机构向相关部门移送线索127件，协作办理案件79件，案件办理效率提升32%。5.3重大案件报告机制对涉及以下情形的重大案件，应当在立案后10个工作日内逐级上报至国务院反垄断执法机构备案：（1）涉及省级人民政府或者国务院组成部门的案件；（2）跨3个以上设区的市或者2个以上省级行政区的案件；（3）涉及公众利益、社会关注度高的案件；（4）可能对全国性相关市场竞争产生重大影响的案件。5.4考核评估机制各级办案单位应当将滥用行政权力案件办理工作纳入年度反垄断工作考核内容，考核指标包括案件办理数量、办案时限合规率、整改验收合格率、信息公开率、举报线索核查反馈率等，其中举报线索核查反馈率应当达到100%，整改验收合格率应当达到95%以上。6文书与档案管理6.1文书规范案件办理过程中使用的各类文书应当统一采用国务院反垄断执法机构制定的格式文本，文书内容应当事实清楚、证据确凿、适用依据准确、说理充分、程序合法，不得出现事实表述不清、依据引用错误、程序缺失等问题。6.2归档要求案件办结后30个工作日内，办案人员应当将全部案件材料整理归档，归档材料包括：线索来源材料、初核报告、立案审批表、调查取证材料、当事人陈述申辩材料、听证材料、处理决定文书、整改材料、验收材料、公开材料等；电子档案应当与纸质档案内容一致，归档后不得擅自修