智慧城市建设模式演进与城市治理现代化路径研究

智慧城市建设模式演进与城市治理现代化路径研究——专题分析——文档类型：研究报告型密级：内部资料日期：2026-09-15

目录引言 …… 2研究背景与意义 …… [TG_TOC_PAGE_研究背景与意义]建设现状与关键问题 …… [TG_TOC_PAGE_建设现状与关键问题]建设模式与治理实践核心分析 …… [TG_TOC_PAGE_建设模式与治理实践核心分析]趋势研判与路径建议 …… [TG_TOC_PAGE_趋势研判与路径建议]结论与建议 …… 2附录：来源清单 …… 2TOC\o"1-2"\h\z\u（目录：Word打开时自动刷新；若页码未更新可全选按F9）

引言城市是推进数字中国建设的综合载体，推进城市数字化转型、智慧化发展，是面向未来构筑城市竞争新优势的关键之举，也是推动城市治理体系和治理能力现代化的必然要求。自2012年前后智慧城市概念进入我国政策议程以来，这一领域已经走过十余年历程：从住建部三批290个国家智慧城市试点的早期探索，到各类试点城镇累计超过1000个、环渤海、长三角、珠三角和中西部四大智慧城市群初步成形的规模化阶段，再到今天以数据要素与大模型为引擎的全域数字化转型新阶段，智慧城市的内涵与外延均发生了深刻变化。市场规模直观映射了这一进程——按投资价值计，中国智慧城市市场规模由2020年的15万亿元增长至2024年的36.8万亿元，复合年增长率达25.2%，2025年预计达到45.3万亿元，成为数字经济发展中不可忽视的庞大板块。（来源：S02、S07、S21、S01）然而，规模的高速扩张并未自动转化为治理效能的同步提升。2025年7月时隔十年再次召开的中央城市工作会议明确提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要求打破「重建设、轻治理」的传统思维和习惯做法，着力建设便捷高效的智慧城市。这一判断切中了当前智慧城市建设的核心矛盾：一方面，杭州城市大脑、北京接诉即办等标杆实践已经证明数字化手段可以实质性改善城市治理；另一方面，贵州某县8000余万元智慧城市项目「7个项目停了6个」的案例也警示，脱离实际需求、缺乏长效运营的建设模式会让巨额投入沦为「数字摆设」。本报告正是在这一背景下，系统梳理智慧城市建设模式的演进脉络，剖析建设模式与治理效能之间的传导机制，研判大模型与智能体时代的发展趋势，并分类提出城市治理现代化的实践路径。报告后续章节依次展开建设现状与关键问题、建设模式与治理实践的核心分析、以及趋势研判与路径建议。（来源：S04、S10、S17、S18）研究背景与意义智慧城市建设的政策脉络呈现出清晰的「试点探索→体系重构→质效提升」三阶段演进特征。2012年12月，住建部发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，正式启动试点创建；2013年1月首批90个试点（含37个地级市、50个区县、3个镇）公布，2013年8月第二批103个、2014年第三批93个相继落地，三批累计290个试点覆盖了绝大多数省份。这一时期的政策文件以《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（2014年，八部委）为代表，强调根据城市地理区位、历史文化、资源禀赋科学推进建设，整体上处于概念普及与单点试验阶段。进入「十四五」，政策重心转向体系化构建：2024年5月，国家发改委、国家数据局、财政部、自然资源部四部门联合印发《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》（发改数据〔2024〕660号），首次以「全域数字化转型」统领智慧城市发展，提出到2027年全国城市全域数字化转型取得明显成效、2030年全面突破的阶段性目标，并从全领域推进、全方位支撑、全过程优化三个维度作出系统部署。（来源：S07、S02、S03）2025年成为智慧城市政策的又一个关键节点。7月14日至15日，中央城市工作会议时隔十年再度召开，会议作出「两个转向」的重大形势判断——城镇化从快速增长期转向稳定发展期、城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，并提出转变城市发展理念、发展方式、发展动力、工作重心、工作方法的「五大转变」，以「一个优化、六个建设」部署了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标体系。其中「着力建设便捷高效的智慧城市」被明确为七大重点任务之一，要求坚持以城市居民需求为导向，创新治理理念、模式、手段。同年11月，国家发改委、国家数据局、财政部、住建部、自然资源部五部门进一步印发《深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》，将目标细化为到2027年底建成50个以上全域数字化转型城市，「高效处置一件事」覆盖城市运行重点事件、「高效办成一件事」覆盖高频民生事项，并明确落地一批先进可用、自主可控的城市大模型。从指导意见到行动计划的半年间加码，反映出智慧城市建设已从方向性倡导进入工程化推进阶段。（来源：S04、S05、S06）市场与投资层面的数据为政策演进提供了注脚。按投资价值计的市场规模从2020年15万亿元起步，2021年21.1万亿元、2023年30.2万亿元、2024年36.8万亿元，年均复合增长率25.2%，显著高于同期GDP增速，2025年预计达45.3万亿元。从投资结构看，据中国信息通信研究院测算，2019年智慧城市各级政府财政支出约3650亿元、仅占总投资的21%，社会投资约13460亿元、占79%，说明智慧城市本质上是一个以社会投资为主体的市场。这一结构也解释了政企合作模式在智慧城市领域的特殊重要性。与此同时，2024年我国常住人口城镇化率达67%、城镇常住人口9.4亿，GDP超万亿城市由2012年的10个增至2024年的27个，超大特大城市治理的复杂度与精细化需求同步攀升。在「土地财政」难以为继、城市存量提质的大背景下，智慧城市投资逻辑正从「新基建拉动」切换为「治理效能驱动」，这是理解当前建设模式演进的关键宏观前提。（来源：S01、S21、S05、S04）技术条件的代际跃迁构成另一重背景。第一代智慧城市以物联网感知与可视化大屏为标志，解决「看得见」的问题；第二代以城市大脑、一网统管为代表，通过数据中台与业务协同解决「连得起来」的问题；2025年以来，随着DeepSeek-R1等大模型的城市级部署，第三代以「城市智能体」为特征的范式开始出现——城市系统从被动呈现数据转向感知、理解、推理、决策的闭环。国家数据局在解读660号文时明确指出，我国智慧城市建设正迈向「体系重构、质效提升」的全域数字化转型新阶段，城市一体化规划建设不足、产城协同联动不够、数据要素潜能尚未充分发掘、建设运营长效机制仍不健全等阶段性挑战，需要以整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程来破解。技术范式的迭代与治理需求的升级在此形成历史性交汇。（来源：S08、S02、S03）基于上述背景，本研究的核心问题可以概括为两个层面：其一，在投入持续攀升的十余年后，为什么部分智慧城市项目仍频现「建成即闲置」「投入即浪费」？建设模式的选择、运营机制的设计与治理效能之间究竟存在怎样的传导链条？其二，在大模型与智能体时代，不同规模、不同财力、不同治理需求的城市应当如何选择差异化的建设路径，才能既落实中央「便捷高效」的目标要求，又避免重蹈重复建设与数字形象工程的覆辙？对这两个问题的回答，既有助于厘清智慧城市建设的内在规律，也可为各地在「十五五」时期分类施策提供决策参考，这正是本报告的研究价值所在。（来源：S17、S18、S06）表1智慧城市关键政策与演进节点一览时间政策/事件发布主体核心要点2012-12启动国家智慧城市试点住建部印发试点通知与管理暂行办法2013–2015三批试点公布住建部累计290个试点，覆盖绝大多数省份2014-08促进智慧城市健康发展指导意见八部委按资源禀赋科学推进，概念普及期2020–2021新城建/CIM/双智协同试点住建部等首批16城新城建、广州南京CIM先行2024-05660号文（全域数字化转型指导意见）四部门2027明显成效、2030全面突破；三个「全」2025-07中央城市工作会议党中央、国务院两个转向、五大转变、七个着力2025-11全域数字化转型行动计划五部门2027底建成50个以上转型城市；城市大模型数据来源：S07、S02、S04、S06建设现状与关键问题从总体格局看，我国智慧城市建设已形成覆盖广泛、层次分明的实践版图。住建部三批试点之外，各类部委口径的智慧城市相关试点城镇累计已超过1000个，在环渤海、长三角、珠三角和中西部地区初步形成四大智慧城市群，与之相应的物联网、传感器设备、系统集成等产业在上述区域集聚发展。据中国信息通信研究院统计，开展新型智慧城市顶层设计的省会城市及计划单列市比例已达94%、地级市达71%，顶层设计的普及标志着智慧城市建设从「试点先行」进入「整体推进」。从应用结构看，2024年中国数字城市建设与运营应用结构中，城市治理类规模占比达44.3%，继续保持领先地位；在国家首批可信数据空间应用试点中，面向城市治理和产城融合共涉及364个应用场景，其中治理场景占45%、产城融合场景占55%，运行管理（82个）、公共服务（40个）、政务服务（31个）等细分场景的铺开，显示数据要素与城市治理的融合正在走向纵深。（来源：S21、S01）标杆城市的实践成效提供了正向证据。杭州城市大脑从2016年交通治堵起步，让高峰时段交通拥堵程度在两年内平均下降约14.94%，此后迭代出政务服务「一网通办」、城市运行「一网统管」、社会治理「一网共治」的「三个一网」体系，累计上线应用275个、注册用户1914万、日活55万人；「杭州e融」累计撮合融资3239亿元、服务26.2万家经营主体，「政策e享」累计上线政策7233条、兑付893亿元、惠及60.5万家企业和218万名员工。北京以12345市民服务热线为主渠道的「接诉即办」改革，七年来共受理诉求1.8亿件，解决率达97.3%、满意率97.7%，从接到市民来电到完成派单平均时长仅3.7分钟。这些案例证明，以真实治理需求为牵引的数字化建设能够产生可度量的公共价值，也为其他城市提供了可对标的参照系。（来源：S09、S10）然而，硬币的另一面是失败案例的集中暴露。2026年5月半月谈调研的贵州某县案例具有典型性：该项目投资8000余万元、规划8大板块、建成7个子项目，最终6个停运闲置——大数据展示厅常年紧锁，综合管理中心办公桌积满灰尘；系统实际使用时间最长的不过一年半，最短的仅半年；PPP模式下资金仅支付一半，遗留4000多万元债务纠纷，社会资本方已提起诉讼。类似情况并非孤例，其成因可归纳为三个层次：直接原因是盲目规划与需求错配，县级城市照搬一线城市模式，斥巨资建设数据中心与指挥平台，却没有专业运营团队与配套技术支撑；机制原因是政策衔接不畅与重复建设，该县智慧旅游系统刚上线，省里就推出全省通用系统，功能被完全覆盖后只能停用；深层根源则是政绩观偏差——从「老百姓需要什么」出发异化为从「领导能看到什么」出发，大屏要大、数据要炫、概念要新，沦为「政绩盆景」。（来源：S17、S18）在个案失败的背后，是行业层面的系统性挑战。国家信息中心单志广团队早在2021年发布的《中国智慧城市长效运营研究报告》中，就系统总结了智慧城市建设的「七个重轻」问题：重概念轻内涵、重系统轻数据、重局部轻协同、重共性轻个性、重平台轻运营、重政府轻社会、重建设轻考核。这些结构性偏差导致智慧城市建设普遍面临可持续性困境：软件系统的成本主要在人力投入、价值评估弹性大，给项目规划和预算审核带来困难；绩效评价机制不完善，项目建成后究竟有没有用、能用多久、产生多大效益，缺少硬性约束；验收之后设备与系统迅速老化停运，却无人承担责任。中央党校汪玉凯教授进一步指出，我国公共数据治理存在「三低」现象——整合度低、共享度低、开放度低，其难点不是技术问题而是部门利益壁垒，这是公共数据治理过程中最难解决的问题。数据和系统「联不通、用不好」使得再先进的平台也难逃「信息孤岛」的命运。（来源：S19、S22）值得注意的是，问题清单正在转化为政策端的矫正动作。660号文在保障措施中明确「杜绝数字『形象工程』」，并要求健全全生命周期管理机制、强化项目统筹和集约建设、完善监督问责机制；中央城市工作会议强调「树立和践行正确政绩观，建立健全科学的城市发展评价体系」；五部门行动计划则将「城市智慧体检」式的实效评估与「高效处置一件事」的覆盖率作为硬性抓手。从「重建设」到「重实效」的评价体系切换，加上可信数据空间、公共数据授权运营等数据要素制度的补位，为化解上述关键问题提供了制度通道。但制度供给的落地效果仍有待观察，特别是县级城市的执行能力、部门利益壁垒的破除进度与长效运营资金机制的建立，将是「十五五」期间检验智慧城市治理现代化的三个关键观测点。（来源：S02、S04、S06）表2智慧城市建设「七个重轻」问题与失败案例对照问题维度主要表现典型后果对照案例重概念轻内涵追逐城市大脑、数字孪生等时髦概念系统脱离实际需求贵州县照搬一线城市模式重系统轻数据端口不开放、部门数据各成一派信息孤岛、系统停摆智慧社区对接不上垂直系统重局部轻协同不同部门重复投资建多个平台功能交叉、成本增加智慧旅游被省统平台覆盖重平台轻运营验收后无人运维、无迭代机制「建成即闲置」展示厅紧锁、办公桌积灰重政府轻社会政府独资、企业参与度不足资金压力大、专业性差PPP半款停付债务纠纷重建设轻考核缺少使用率与效益的硬约束无人为闲置担责系统最长运行仅一年半数据来源：S19、S17、S18建设模式与治理实践核心分析智慧城市建设模式可以从技术架构与运营机制两个维度刻画。技术架构维度上，行业共识将其划分为三代范式：1.0阶段以「点上试点」为特征，聚焦单点突破——杭州2016年从交通治堵写下城市大脑「第一行代码」，以信号配时优化实现拥堵下降14.94%，验证了数据驱动治理的可行性；2.0阶段以「面上推进、系统整合」为特征，核心任务是「通」与「统」——打通部门数据、统起城市运行的各条神经，形成一网通办、一网统管、一网共治的体系架构，杭州城市大脑到2024年已接入超320个场景、服务近2000万用户；3.0阶段以「智能引领」为特征，2025年3月杭州全面启动城市大脑3.0，在全国率先部署DeepSeek-R1系列大模型，建成全国首个政务模型训练场，「亲清小Q」「杭小忆」「小灵光」等18位特色智能体正式上岗，城市系统从「数据仓库」进化为会感知、能决策的「城市智能体」。这一演进轨迹的本质，是城市治理从「经验判断」到「数据驱动」再到「智能思考」的方法论跃迁。（来源：S11、S10、S09）运营机制维度上，国内已形成五类主流建设运营模式：政府独资模式，政府控制力强但资金压力大，适合财政充足的发达城市；政企合资模式，政府投入前期基础设施、企业参与后期运营，如德国波恩市政府拨款75万欧元撬动200家企业270万欧元出资；PPP模式，企业筹资建设并在特许期内运营，如湘潭智慧城市项目投资28.57亿元、规划24个子项目，是我国智慧城市领域投资额最大的PPP项目；政府平台公司运营与联合公司运营，后者因本地化服务、专业化运营、效益性保障、操作性灵活等优势，正在成为越来越多地方的选择，上海「随申办」、广东「粤省事」即为代表实践；此外还有政府购买服务、EPC+O等衍生形态。模式的多样性对应着智慧城市「运营对象多样、运营主体多元、回报机制多种」的产业特征，单志广团队提出的「规划先行、因地制宜、管运分离、自我造血、场景牵引、评价引导」六协同原则，构成模式选择的通用框架。（来源：S19、S21、S02）超大城市的技术架构演进具有全球竞争力。重庆发布的《人工智能赋能超大城市现代化治理行动计划（2025—2027年）》给出了迄今最完整的智能体规模化路线图：以三级数字化城市运行和治理中心为载体，超大城市治理大模型从V1.0起步迭代至V2.0，智能体开发从2025年4月的20个以上，到2025年底的50个以上，再到2026年的70个以上，2027年达100个以上，典型应用场景从10个扩展到不少于60个，覆盖城市规划、建设、治理、安全、交通、行政执法、平安稳定、城市文明、公共服务九大领域。上海在2026年世界人工智能大会上发布「云宇星空」行业基座大模型与首批量子城市政务智能体——「美好生活掌中宝」接入21项市级高频功能、激活209个街镇场景，「禹智河洛」贯通气象、水利、排水、调蓄全链路实现河网-管网-街区智能水平衡。北京则基于12345热线百万级历史工单训练城市治理大模型，为基层工作人员推送处置建议并关联政策依据。超大城市的共性逻辑是：以海量治理场景为训练语料，以智能中枢为调度核心，将大模型能力沉淀为城市级基础设施。（来源：S12、S15、S10）县域与中小城市路径则呈现「轻量复用」特征。北京大学城市治理研究院与山东曹县联合研发的城市治理大模型UGGPT，在170万人口的县域完成了国内领先的系统化验证：曹县年均受理矛盾纠纷超2.5万件，综治中心仅72名工作人员、人均处理352件，人手极度紧张；UGGPT以「治理数据层—知识规则层—模型智能体层—场景应用层」四层架构落地，采用「通用框架+本地知识+场景适配」原则，各地无需重复训练大模型、只需接入本地数据与业务流程即可快速适配，实践成效为矛盾纠纷化解率提升40.9%、群众满意度达99.7%。克拉玛依作为资源型城市样本，与华为共建全国首个城市级超级智能体标杆、首个落地「AICITY2.0」架构的城市，首个场景即打通残联、市场监管、自然资源、农业农村等8个部门数据壁垒，将低保资格审核从耗时一周压缩至分分钟完成。两个案例共同证明：大模型时代的智慧城市不必「千城千面」重复造轮子，框架复用+本地适配可以大幅降低智能化门槛。（来源：S13、S14）将正反案例并置，可以提炼出建设模式与治理效能之间的传导机制。有效的传导链条具备四个要件：需求侧以真实治理痛点为牵引（杭州治堵、北京接诉、曹县矛盾调解均从最高频痛点切入）；数据侧以跨部门贯通为前提（8部门打通、百万工单语料、按需共享应享尽享）；机制侧以管运分离与专业运营为支撑（联合公司运营、结果导向型预算、政企协同生态圈）；评价侧以使用率与满意度为标尺（接诉即办97.7%满意率、UGGPT99.7%满意度均有量化闭环）。反之，链条中任一环节断裂都会导致失效：需求错配则无人会用（贵州县系统半年即停）、数据不通则无米下炊（信息孤岛）、重建轻管则迅速荒废（展示厅积灰）、考核缺位则无人担责。值得强调的是，PPP等政企合作模式在缓解财政压力的同时也引入新的公共价值风险——供应商锁定使「智慧升级」异化为「智慧依赖」，技术黑箱使「算法即法律」却不受法律约束，数据主权空心化使公共部门沦为技术附庸。因此，模式选择须与数据确权、算法审计、退出机制等制度保障同步设计，这也是上海社会科学院研究给出的核心警示。（来源：S09、S10、S13、S20）表3典型城市建设模式与治理成效对比城市/项目层级与禀赋模式与技术路线核心成效（可量化）杭州城市大脑超大城市·数字经济高地3.0智能体范式；DeepSeek-R1+18智能体拥堵降14.94%；320+场景近2000万用户；e融撮合3239亿北京接诉即办超大城市·首都治理12345热线驱动+治理大模型1.8亿件；解决率97.3%；派单3.7分钟重庆AI治理超大城市·组团式山城三级治理中心+大模型V1.0→V2.0智能体20→100+；场景10→60（2025–2027路线图）上海量子城市超大城市·空间治理云宇星空基座+六大政务智能体21项高频功能；209个街镇场景激活克拉玛依智能体资源型城市·西北地级市AICITY2.0城市超级智能体低保审核一周→分分钟；打通8部门数据曹县UGGPT县域·170万人口农业县四层架构通用框架+本地适配化解率+40.9%；满意度99.7%贵州某县（反例）县域·财力有限PPP一次性建设、无运营8000万投入7停6；4000余万债务纠纷数据来源：S09、S10、S11、S12、S15、S13、S14、S17趋势研判与路径建议趋势一：从平台建设走向智能体规模化，2026—2027年将是大模型落地城市治理的关键窗口。五部门行动计划明确要求「落地一批先进可用、自主可控城市大模型」，这在国家政策层面首次将大模型纳入智慧城市的建设目标体系。实践端已形成清晰的推进节奏：重庆以年度为单位设定智能体数量与场景数量双指标（2025年50个智能体20个场景、2026年70个智能体40个场景、2027年100个智能体60个场景），杭州培育18位特色智能体并将政务垂域应用生产体系化，上海发布行业基座大模型支撑专业模型与智能体集成调用。技术供给端，DeepSeek-R1等开源模型大幅降低了城市级部署成本，「通用框架+本地知识+场景适配」的复用模式降低了县域门槛。可以预判，城市治理大模型将沿着「超大特大城市建智能中枢与训练场、地级市复用行业基座、县域轻量接入」的梯度扩散，智能体数量与场景覆盖率将成为各地「十五五」智慧城市规划的核心量化指标。（来源：S06、S12、S11、S15）趋势二：数据要素×城市治理的融合走向制度化，长效运营取代工程建设成为行业主线。可信数据空间试点已将城市治理场景纳入首批应用清单（364个场景中治理类占45%），公共数据授权运营、数据产权与流通交易制度建设在660号文中被系统部署，杭州组建数据交易所、出台全国首个数据流通交易促进条例等地方实践走在前列。与之配套的是运营模式的成熟：从国家信息中心提出「从以建为主转向长效运营」、构建政府引导政企合作多方参与的价值生态，到「管运分离、自我造血、评价引导」六协同框架的普及，行业重心正从交付系统转向经营数据。投资端也在适配这一转变——专项债（如山东莘县3亿元智慧城市专项债）、REITs、EPC+O等工具为长效运营提供了资金通道，而「以城市更新推动智慧建设」的路径则将智慧化改造嵌入存量提质的主战场，通过「智慧体检」实现全生命周期成本效益管控。（来源：S02、S19、S21）趋势三：全球坐标下的中国特色路径日益清晰。IMD《2025全球智能城市指数》对146个城市的评价显示，苏黎世、奥斯陆、日内瓦位居前三，迪拜从2020年第19位跃升至第4位，新加坡位列第9、保持亚洲最高，中国城市中北京第14、上海第15（较2024年上升4位）、香港第19、深圳第50、杭州第54、广州第55。该指数以居民感知为核心方法论（每城120名居民、三年加权平均），提示智慧城市的国际评价标准正从技术堆砌转向「以人为本的服务体验」。中国路径的差异化在于：以党政统筹的政治势能推进跨部门整合（这是新加坡等单一制城市国家之外难以复制的组织能力），以超大规模治理场景反哺技术迭代（杭州经验已辐射63个国家和地区），以自主可控要求培育国产技术栈。在国际坐标系中，中国智慧城市的优势在规模化落地速度与场景纵深，短板在市民端的感知体验与数据开放度，这恰是「便捷高效」目标锚定的改进方向。（来源：S16、S04、S11）路径建议一：按「城市规模×财力水平×治理需求」三维矩阵分类施策。超大特大城市应率先建成智慧高效治理新体系，对标重庆、上海建设城市智能中枢与政务模型训练场，将大模型能力沉淀为城市基础设施；地级市优先复用行业基座大模型与成熟智能体框架，聚焦「高效处置一件事」的高频场景清单，避免自建训练场的高成本；县域与财力有限城市采用曹县模式——接入通用框架、注入本地数据与规则、聚焦矛盾调解与民生服务两类刚需场景，坚决摒弃大数据中心、指挥大屏等「一线城市配置」；资源型与人口流出城市可参照克拉玛依路径，以数字化转型对冲产业转型压力，但须同步建立数字资产的运营与退出机制。国家层面宜以50个全域数字化转型城市为契机，推动建立「城市智能体开放框架」公共供给，从源头减少千城重复建设。（来源：S06、S12、S13、S14）路径建议二：以制度创新贯通「建管运评」全链条。规划端，推行「智慧体检」前置——将实际利用率、数据共享开放度、群众满意度、运维成本占比、投入产出比纳入项目立项的刚性论证；建设端，落实660号文「统一规划、统一架构、统一标准、统一运维」的智能中枢要求，建立共性组件与模块的共享协作机制，省级统筹平台与市县自建系统的功能边界须事前划清；运营端，全面推行管运分离与联合公司运营，探索结果导向型运营预算与政府购买服务的绩效付费机制；评价端，将「高效办成一件事」「高效处置一件事」覆盖率、12345解决率满意度等硬指标纳入城市发展评价体系，并建立闲置低效项目的预警退出机制。同时，针对大模型时代的新风险——算法偏见、供应商锁定、数据安全与隐私泄露、「算法黑箱」对行政法程序的冲击——应同步推进算法审计制度、数据分类分级保护、供应商退出与资产移交规范等适数化制度供给，使技术演进始终运行在法治轨道上。（来源：S02、S06、S20、S04）表4分类型城市建设路径与「十五五」重点建议城市类型技术路径运营模式「十五五」重点抓手超大特大城市自建智能中枢+政务模型训练场管运分离+联合公司运营大模型落地与智能体规模化；50个转型城市争先地级市复用行业基座大模型省市共建+政府购买服务「高效处置一件事」场景清单化落地县域城市通用框架轻量接入平台统筹+基层场景运营矛盾调解与民生刚需场景；杜绝大屏形象工程资源型/流出型城市数字化转型对冲产业转型政企合资+退出机制配套数字资产运营机制；对赌式绩效付费数据来源：S12、S13、S14、S06结论与建议本报告的分析表明，中国智慧城市建设正在完成一次深刻的范式转换：从以试点数量与投资规模论英雄的「建设竞赛」，转向以治理效能与市民获得感为标尺的「实效竞争」。政策链从2012年试点启动，经2024年660号文确立全域数字化转型框架，到2025年中央城市工作会议「两个转向、七个着力」与五部门行动计划的量化目标，已形成完整闭环；技术链从可视化大屏到城市大脑再到城市智能体，完成了「看得见—连得通—会思考」的三级跃迁；运营链从政府独资、PPP到联合公司运营与长效运营生态，回应了「七个重轻」的结构性病灶。三条链的交汇点，正是「便捷高效的智慧城市」这一现代化人民城市的目标定位。（来源：S02、S04、S06、S19）核心结论可以归纳为三点。第一，智慧城市建设的成败不在技术先进性而在模式适配性：杭州、北京的正向经验与贵州县域的反面教训共同证明，需求牵引、数据贯通、专业运营、量化考核四要件缺一不可，任一环节断裂都会导致「建成即闲置」。第二，大模型正在重置智慧城市的成本曲线与扩散路径：「通用框架+本地适配」的复用模式让曹县这样的普通县域也能以轻量投入获得化解率提升40.9%的治理增益，城市智能化从超大城市专利走向普惠工具，但供应商锁定与算法黑箱等公共价值风险必须以制度供给同步对冲。第三，全球坐标系下中国智慧城市的比较优势在组织动员能力与场景纵深，短板在市民感知与数据开放，IMD指数的方法论提示，「以人民为中心」既是价值立场也是可以量化评价的竞争力来源。（来源：S09、S13、S17、S16、S20）展望「十五五」，智慧城市建设将进入以治理现代化为唯一标尺的下半场。对决策者而言，三件事最具优先级：一是把「高效办成一件事、高效处置一件事」的覆盖率作为硬约束写入城市发展规划，以真实场景使用率替代系统建设数量作为考核口径；二是顺应智能体梯度扩散规律，超大城市建中枢、普通城市复用框架，把有限的财政资源从重复建设转向数据治理与运营能力；三是以适数化改革为抓手，在数据确权、授权运营、算法审计、绩效付费等制度空白处先行探索，使技术与制度双轮驱动治理现代化。唯有如此，智慧城市才能真正从「政绩盆景」长成城市的数字基础设施，让城市更聪明一些、更智慧一些，最终让人民更幸福一些。（来源：S06、S04、S18）

附录：来源清单编号来源/发布方日期URLS012025年中国智慧城市市场规模及行业发展前景预测分析/中商产业研究院（中国证券报引用）2025-04/zgzqb/wap/html/2026-04/29/nw.D110000zgzqb_20260429_2-B626.htmS02关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见（发改数据〔2024〕660号）/国家发改委、国家数据局、财政部、自然资源部2024-05/zhengce/zhengceku/202405/content_6952353.htmS03城市全域数字化转型如何推进：这三个「全」要做好/国家数据局2024-08/sjj/swdt/mtsy/0830/20240830204425718914901_pc.htmlS04在中央城市工作会议上的讲话（2025年7月14日）/中国政府网（新华社）2025-07/yaowen/liebiao/202601/content_7054826.htmS05奋发有为，建设现代化人民城市/光明日报（人民日报理论版转载）2025-07/n1/2025/0731/c40531-40533263.htmlS06深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划/国家发改委、国家数