生态保护补偿核算技术指南（试行）

生态保护补偿核算技术指南（试行）本指南适用于中华人民共和国境内流域、森林、草原、湿地、荒漠、耕地、海洋等自然生态系统，以及重点生态功能区、生态保护红线等重点管控区域的纵向、横向生态保护补偿标准核算与补偿资金分配测算，可为中央及地方各级财政、自然资源、生态环境、水利、林草、农业农村等部门开展生态保护补偿工作提供技术支撑，也可作为跨行政区域生态保护补偿协商的参考依据。1核算基本原则1.1公平公正，权责对等坚持“谁保护、谁受益，谁损害、谁赔偿”的核心逻辑，核算过程充分兼顾生态保护投入成本、生态系统服务供给价值、受益主体获益水平三类核心要素，清晰界定保护主体责任、受益主体义务，避免权责错配、标准失衡。1.2分类施策，精准计量针对不同生态系统类型、补偿场景设置差异化核算模型，优先采用实地监测、官方统计、部门台账等权威数据源，减少估算环节，单项指标核算误差控制在5%以内，整体核算结果误差控制在8%以内。1.3动态调整，兼顾发展建立每3年为周期的核算参数动态调整机制，充分衔接区域经济发展水平、居民人均可支配收入增幅、居民消费价格指数（CPI）变动、生态系统服务稀缺性变化等指标，保障补偿标准与经济社会发展阶段、生态保护需求适配。1.4简便易行，务实管用优先选取可量化、易获取、共识度高的核算指标，避免设置过于复杂的非必要测算环节，核算流程、参数设置、结果应用需充分征求相关利益主体意见，保障核算结果可落地、可执行、可核查。2核算基础数据源要求2.1基础数据源分类2.1.1官方统计数据：包括国家及地方统计年鉴、国民经济和社会发展公报、第三次全国国土调查及年度变更调查数据、自然资源专项清查数据、生态环境质量自动监测数据、林草资源年度动态监测数据、水利水文监测数据、耕地质量等级调查评价数据、海洋生态预警监测数据等，数据精度需符合对应行业国家技术标准要求，其中国土利用数据精度不低于1:10000比例尺，生态环境监测数据采用国家、地方控监测站点的正式发布数据，手工补充监测数据的频次不得低于每月1次。2.1.2部门台账数据：包括生态保护修复工程投入台账、生态管护人员薪酬发放台账、生态环境监管执法台账、生态保护红线管控台账、禁止/限制开发产业退出统计台账、各类生态补助资金发放台账等，台账数据需具备完整的审批、发放、验收凭证，留存至少5年备查。2.1.3实地核查数据：针对未纳入官方统计、台账记录的个性化核算指标，可通过具备资质的第三方机构实地监测、入户调研、问卷抽样等方式获取，抽样样本量需满足统计显著性要求，县级区域抽样样本量不低于300份，市级区域不低于500份，省级区域不低于1000份，样本偏差率不超过3%。2.2数据源校验规则多源数据出现冲突时，优先采用更高行政层级发布的权威数据；同层级数据冲突时，优先采用经公开公示、第三方审计的数据源；涉及跨行政区域的共用数据，需经涉及区域的共同上级主管部门确认后方可使用；所有核算所用数据源需形成溯源清单，明确数据来源、发布单位、采集时间，随核算报告同步归档，接受相关部门及社会公众监督。3核心核算模块3.1生态保护成本核算模块核算生态保护主体为维持、提升生态系统服务功能所产生的全部投入及机会损失，是补偿标准核算的兜底依据。3.1.1直接保护成本指为保障生态系统服务稳定供给开展的各类保护、修复、管护活动产生的实际投入，具体包括：（1）生态保护修复工程投入：包括山水林田湖草沙一体化保护修复工程、天然林保护工程、退耕还林还草还湿工程、流域水环境综合治理工程、海洋生态保护修复工程、矿山生态修复工程等的中央及地方财政投入、社会资本投入，新建工程投入按5年折旧摊销计入年度成本，运维类工程、年度实施的小微型修复工程按实际发生额核算，当年未完工项目按年度投资完成额核算。（2）生态管护人员投入：包括生态护林员、草原管护员、湿地管护员、河道巡护员、海洋岸线管护员、耕地保护协管员等各类生态管护人员的薪酬、社保、装备购置、交通补贴等费用，按年度实际发放总额核算，其中公益性岗位管护人员投入不得重复计入最低生活保障、残疾人补贴等普惠性民生补助范畴。（3）日常监管运维投入：包括生态监测站点建设运维、生态保护红线勘界定标、生态环境执法巡查、生态保护宣传培训、生态破坏问题整改等年度实际支出，按部门台账核算，其中人员公用经费不得重复计入。3.1.2间接发展成本指生态保护区域因执行生态管控要求，限制产业开发、土地用途转换产生的发展机会损失，具体包括：（1）产业限制损失：重点生态功能区、生态保护红线范围内禁止开发的合规矿产、工业、房地产、规模化养殖、文旅开发等产业，按区域内同类产业近3年平均亩均税收、就业带动收益测算年度损失，其中已纳入国家产业退出补偿范畴、已获得关停搬迁补助的项目不得重复核算，违法违规产业的损失不得纳入核算范围。（2）土地利用限制损失：永久基本农田、公益林地、基本草原、湿地等禁止或限制转为建设用地的地块，按同区域近3年建设用地平均出让溢价的30%测算年度机会损失，已享受耕地地力保护补贴、公益林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励等专项补助的地块，需扣除已获补助部分。3.1.3成本核算公式：C总=C直+C间，其中C总为年度生态保护总成本，C直为年度直接保护成本，C间为年度间接发展成本。3.2生态系统服务价值增值核算模块核算生态保护主体通过主动保护、修复带来的生态系统服务价值较基准年的增量部分，是体现保护成效、实施差异化补偿的核心依据。3.2.1核算指标选取针对不同生态系统类型选取核心服务指标，避免全覆盖、泛化核算：流域生态系统重点核算水质改善增值、水量调节增值、水源涵养增值；森林生态系统重点核算固碳释氧增值、水土保持增值、生物多样性保护增值；草原生态系统重点核算固碳增值、防风固沙增值、牧草供给增值；湿地生态系统重点核算洪水调蓄增值、水质净化增值、候鸟栖息地保护增值；荒漠生态系统重点核算防风固沙增值、碳汇增值；耕地生态系统重点核算农产品供给增值、土壤固碳增值、面源污染减排增值；海洋生态系统重点核算海岸带防护增值、渔业资源增殖增值、蓝碳增值。3.2.2增值核算方法以核算基准年（一般为补偿机制实施前1年，每3年更新一次基准年）的生态系统服务价值为基数，核算年度生态系统服务价值较基准年的增量部分即为增值额。生态系统服务价值核算统一采用《生态系统评估生态系统生产总值（GEP）核算技术规范》（GB/T41716-2022）规定的方法，其中碳汇价值核算需符合《温室气体自愿减排交易管理办法》相关规定，碳价优先采用核算年度全国碳市场平均交易价格，无交易数据的地区可按不低于60元/吨CO₂当量的最低保护价核算。3.2.3成效扣减规则核算年度内生态保护区域发生一般及以上突发环境事件、重大生态破坏事件、耕地“非粮化”“非农化”整改不到位、生态保护红线内违法违规开发问题的，按事件等级扣减10%-100%的生态系统服务增值额，其中特别重大生态破坏事件、发生3起及以上一般生态破坏事件的，全额扣减当年增值额。3.3受益主体获益水平核算模块核算生态服务受益主体因生态系统服务稳定供给、质量提升获得的实际收益，是横向生态保护补偿标准核算的核心依据。3.3.1获益范围界定纵向补偿的获益主体为上级财政及公共服务受益群体，按生态服务外溢范围确定统筹层级，其中跨省级行政区域的生态服务由中央层面统筹，跨市、县级的由对应省级、市级层面统筹。横向补偿的获益主体为生态服务输入地行政区域，包括流域下游地区、生态保护修复工程惠及的相邻区域、防风固沙受益的下风向区域等，可通过生态系统服务流模拟技术明确获益边界及获益比例，无模拟条件的可按生态服务惠及人口占比、国土面积占比测算外溢比例。3.3.2获益水平测算（1）流域横向补偿场景：按下游地区年度用水总量、水质达标溢价、水资源节约成本测算获益额，其中水质达到Ⅲ类及以上的，每提升一个水质类别按0.1元/立方米测算溢价，水质劣于Ⅴ类的由生态保护区域反向赔付，赔付标准同溢价标准；水量达到约定下泄目标的，每超出1亿立方米额外补偿100-300万元，水量不足的按同等标准反向赔付。（2）大气环境横向补偿场景：重点生态功能区防风固沙、植被滞尘带来的下游地区空气质量改善收益，按下游地区年度PM₁₀、PM₂.₅浓度降低带来的健康损失减少、扬尘治理成本节约额测算，其中PM₂.₅浓度每降低1μg/m³，按获益区域年度常住人口人均2元测算获益额。（3）全域生态服务外溢场景：跨区域生态系统服务外溢的获益额可按获益地区年度GDP的0.3‰-1‰区间测算，具体比例根据生态服务供给量、获益依赖度确定，其中重点生态功能区所在省份的下游获益省份核算比例不得低于0.5‰，国家乡村振兴重点帮扶县的生态服务外溢获益核算比例不得低于0.8‰。3.4调整系数核算模块用于对基础核算结果进行差异化调整，兼顾区域发展差异、生态重要性差异、保护成效差异。3.4.1区域经济发展水平调整系数K1：用于纵向补偿资金分配，核算公式为K1=（全国农村居民人均可支配收入/核算区域农村居民人均可支配收入）×0.7+（全国人均GDP/核算区域人均GDP）×0.3，K1取值区间为0.8-2.5，低于0.8的按0.8核算，高于2.5的按2.5核算；纳入国家乡村振兴重点帮扶县的区域，K1下限调整为1.2，保障欠发达生态保护区域获得更高补偿倾斜。3.4.2生态保护重要性调整系数K2：依据《全国生态功能区划》《生态保护红线划定指南》确定的生态保护重要性等级赋值，一般重要区域赋值1，中等重要区域赋值1.2，极重要区域赋值1.5，纳入国家公园、国家级自然保护区的核心保护区赋值2。3.4.3绩效考核调整系数K3：根据年度生态保护补偿绩效考核结果赋值，考核优秀（得分≥90分）赋值1.2，考核良好（70分≤得分<90分）赋值1，考核合格（60分≤得分<70分）赋值0.8，考核不合格（得分<60分）赋值0.5，连续2年考核不合格的暂停下一年度补偿资金分配。3.4.4综合调整系数K=K1×K2×K3。4不同场景核算模型应用4.1纵向生态保护补偿核算模型适用于中央对地方、上级对下级的生态保护补偿资金核算，公式为：S纵=（C总+V增×R）×K，其中S纵为年度纵向补偿总额，C总为年度生态保护总成本，V增为年度生态系统服务价值增值额，R为增值分配基准比例，默认值为30%，各地可根据财政承受能力适当上浮，最高不得超过70%。4.1.1资金分配规则：纵向补偿资金中，直接保护成本占比不得低于60%，优先用于生态管护人员薪酬发放、生态保护修复工程实施；间接成本补偿部分需向生态保护区域内的农村居民倾斜，其中用于民生保障、产业扶持的比例不得低于40%。4.1.2国家级重点生态功能区转移支付核算额外要求：纳入中央对地方重点生态功能区转移支付范围的县域，补偿额核算需额外增加限制开发强度扣减项，区域开发强度每超出管控目标0.1个百分点，扣减当年补偿资金的1%，扣减上限为30%。4.2横向生态保护补偿核算模型适用于跨行政区域的平等主体之间的补偿核算，分为协商模式和仲裁模式两类：4.2.1协商模式核算公式：S横=min（C总×P外，V获），其中S横为年度横向补偿总额，P外为生态系统服务外溢比例，可通过生态系统服务流模拟确定，无模拟条件的可按生态保护区域外生态服务惠及人口占总惠及人口的比例测算，V获为获益主体年度获益总额，即补偿额按不超过生态保护成本外溢部分、不低于获益主体获益额的70%协商确定。示例：某上游省份流域年度生态保护总成本为20亿元，生态服务外溢比例为60%，下游省份年度获益额为15亿元，核算得到基准补偿额为min(20×60%=12亿元,15亿元)=12亿元，双方可在9.6亿元-14.4亿元区间协商确定最终补偿额。4.2.2仲裁模式核算规则：若补偿双方协商不成，可申请共同的上级行政主管部门开展仲裁核算，仲裁核算以生态保护总成本外溢部分为基准，上下浮动比例不超过20%，仲裁结果为最终补偿标准，双方需严格执行。4.2.3典型场景应用规则：（1）省际流域横向补偿：以跨省流域断面水质、水量为核心核算指标，断面水质达到约定目标的，下游省份按每年每立方米0.05-0.3元的标准向上游省份支付补偿资金，具体标准根据流域水资源稀缺程度确定；（2）跨区域碳汇补偿：生态保护区域产生的核证自愿减排量（CCER），优先由获益区域按不低于全国碳市场同期交易价格的1.1倍收购，收购量不得低于获益区域年度碳排放抵消需求的10%；（3）跨区域耕地保护补偿：粮食主产区向外省份输出商品粮的，按每调出100亿斤商品粮补偿2-5亿元的标准，由粮食主销区向主产区支付横向补偿资金。5核算流程与质量控制5.1核算流程5.1.1前期准备：核算实施单位牵头组建由财政、自然资源、生态环境、林草、水利等部门业务人员及生态经济、核算领域专家组成的核算工作组，专家人数不得少于3人，其中高级职称专家占比不得低于50%，明确核算范围、基准年、数据边界，制定核算工作方案，经涉及区域的相关主体确认后实施。5.1.2数据采集：按本指南2.1规定的数据源要求采集各类基础数据，填写数据源溯源清单，由数据提供单位盖章确认，对数据缺失的指标优先采用同区域同类型指标的平均值替代，不得随意编造数据。5.1.3测算分析：按照对应场景的核算模型开展指标测算，形成初步核算结果，对核算偏差超过5%的指标开展回溯校验，排查数据误差、模型适用错误等问题，调整后重新测算。5.1.4公开公示：初步核算结果需在核算涉及的行政区域官方网站公示不少于7个工作日，接收公众反馈，对反馈的问题逐一核实并调整核算结果，调整说明需随最终报告同步公开。5.1.5结果归档：最终核算结果需形成正式报告，连同数据源清单、公示记录、调整说明、审计报告等材料一并归档，留存期限不少于10年，接受纪检监察、审计部门的监督检查。5.2质量控制要求5.2.1核算实施单位需具备独立法人资格，具备生态保护补偿核算相关工作经验，涉及跨