短板下的聚焦：乡村教师政策演变分析-基于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施十年的思考

/短板下的聚焦：乡村教师政策演变分析——基于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施十年的思考【摘要】乡村教师是教师队伍建设的短板。十年来，我国政府不断补足政策短板，乡村教师政策聚焦于村庄学校、教学点教师，再进一步深度聚焦于最薄弱的集中连片特困地区、国家级贫困县、“三区三州”等深度贫困地区的乡村教师。通过细化补充、强化保障、优化管理和深化质量等多方面不断加强乡村教师政策体系建设，有效缓解了乡村教师“下不去、留不住、教不好”的问题，为提高乡村教师质量，缩小城乡教育差距打下坚实基础。但乡村教师政策仍有缺失，尚需进一步以调查、监测手段，夯实政策改进的研究基础，并彰显教师政策制定的乡村立场。【关键词】乡村教师政策；教师政策体系建设；乡村教师队伍

教育大计，教师为本。教师队伍建设的短板在乡村，补短板，强根基，是乡村教师队伍建设的关键环节。2010年7月，国家印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）明确要求，“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质”，“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准”，“建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍”，“对在农村地区长期从教、贡献突出的教师给予奖励”。2015年，国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，顶层设计了乡村教师队伍建设的政策体系。 乡村教师队伍建设的政策要求成为备受学者关注的研究主题，十年来积累了很多优秀成果。从研究趋势看，“这些研究以2015年《乡村教师支持计划（2015-2020年）》的出台为分水岭：此前，主要聚焦乡村教师在队伍补充、补助待遇提升、学习机会等方面的问题挖掘、政策设计与论证；此后，侧重于对政策执行效果的研究，重点关注乡村教师政策执行的效果与困境、影响机理及经验、对策等”[1]。从政策设计和论证看，研究者认为“在政策价值取向上，体现了政策由工具价值为主向关注教育本体价值转变的特征”[2]；从内容演变看，呈现出“由被动应对向主动呼应过渡、由关注部分人向关注所有人过渡、由强调基本合格向促进个体持续发展过渡”[3]；从政策发展看，呈现出“政策变迁由调整恢复向全面深化逐步转变、政策取向从独立单一到综合灵活日趋完善、政策对象由隐性到显性渐渐凸显”[4]；从政策效果看，“有效提高了乡村教师队伍的整体质量，促进了乡村教师的专业发展，为教育扶贫和乡村振兴发挥了积极的推动作用”[5]。 在前人研究的基础上，本研究认为：在《纲要》的总体部署下，十年间，政府着手从加强乡村教师队伍建设，深入到加强村庄学校、教学点教师队伍建设，进一步抽丝剥茧、层层深入，聚焦于最薄弱的集中连片特困地区、国家级贫困县、“三区三州”等深度贫困地区乡村教师队伍建设。主要通过重点加强师资补充、强化工资待遇保障、激活管理和不断提高质量等途径，有效缓解了乡村教师“下不去、留不住、教不好”等问题，为未来进一步加强乡村教师队伍建设、缩小城乡教育差距打下坚实基础。 一、细化乡村教师补充政策 （一）招聘优秀高校毕业生 为切实推进落实《纲要》，2010年国家启动实施“国家教育体制改革试点”，明确提出“建立中小学新任教师公开招聘制度和办法”[6]。2012年为加强教师队伍建设，再次要求“健全新进教师公开招聘制度，探索符合不同学段、专业和岗位特点的教师招聘办法”[7]。乡村新任教师亦采用相应办法。同年，为深入推进义务教育均衡发展，强调“吸引优秀高校毕业生到农村学校或薄弱学校任教”[8]。自此，乡村新任教师选拔、招聘高校毕业生制度全面实施。2015年随着乡村教师政策下沉至村庄学校、教学点教师，“鼓励省级人民政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制，为乡村学校持续输送大批优秀高校毕业生”[9]的政策指向，成为乡村学校招聘优秀高校毕业生的工作指南。2018年进一步提出“建立符合教育行业特点的中小学、幼儿园教师招聘办法，遴选乐教适教善教的优秀人才进入教师队伍”[10]的政策要求，成为乡村学校招聘热爱乡村教育的优秀高校毕业生的重要条件。 （二）深入推进“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划” 2006年，为推进新农村建设，进一步解决乡村师资总量不足和结构不合理等问题，教育部等4部委联合印发《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划》，招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县及县以下农村义务教育阶段学校任教，“原则上安排在县以下农村初中，适当兼顾乡镇中心学校。人口较少的边境县、少数民族自治县和少小民族县可安排在农村生源占60%左右的县城学校”[11]。2010年，按《纲要》要求继续实施好特岗计划，到2012年，中央“特岗计划”在原有实施范围的基础上，将“六盘山区等11个集中连片特殊困难地区和4省藏区县、中西部地区国家扶贫开发工作重点县、纳入国家西部开发计划的部分中部省份的少数民族自治州以及西部地区一些有特殊困难的边境县、少数民族自治县和少小民族县”[12]纳入实施范围。2015年以后，随着乡村教育改革的不断深入，该计划不再向县城学校补充教师，并将实施范围扩大到中西部老少边穷岛地区、连片特困地区（2016年-2018年）和“三区三州”等深度贫困地区县（2019年）村小、教学点。中央“特岗计划”深入到最边远、最贫困的地区，并有效带动了各省探索实施地方“特岗计划”，缓解了乡村学校教师不足问题。 （三）实施免费：公费师范生培养 为改善师范院校生源质量，2007年启动实施《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》，提出教育部直属6所师范大学“实施免费师范生教育，师范生在校学习期间免除学费，免缴住宿费，并补助生活费，所需经费由中央财政安排，毕业后服务期限为10年，到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年”[13]。2018年，为进一步提高教师教育质量，探索优秀教师培养新模式，着力培养“四有”好老师，形成尊师重教的浓厚氛围，让教师成为令人羡慕的职业，将“师范生免费教育政策”调整为“师范生公费教育政策”，任教服务期调整为6年，到城镇学校工作的公费师范生应到农村学校服务1年。由免费到公费政策的变化是进一步吸引优秀人才报考师范院校并终身从教的政策指向。该政策的实施有效引领和示范地方免费——公费师范生的培养，并切实面向乡村学校，有效吸引了优秀人才加入到乡村教师行列。 （四）开展高校毕业生、在职骨干教师和优秀退休教师多渠道支教 为了缓解乡村教师数量不足的问题，2006年，原国家人事部等八部委联合实施“三支一扶”政策，提出“从2006年开始，每年招募2万名高校毕业生，安排到乡镇从事支教、支农、支医和扶贫工作”[14]。截止到2019年，该政策依然全面推进，其中的“支教”作为“三支一扶”的重要组成部分，在补充乡村教师数量上发挥重要作用。 在实施高校毕业生支教的基础上，2012年教育部等五部门联合下发《关于印发〈边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案〉的通知》[15]，提出：从2013年-2020年，每年选派3万名优秀幼儿园、中小学（含普通高中，下同）和中等职业学校教师到“三区”支教一年，担任相应课程或专业的教学任务，并通过多种形式，帮助当地教师提高教学水平、业务能力。随着该政策的深入推进，支教范围进一步下沉。2019年该政策开始着重向“三区三州”等深度贫困地区倾斜[16]，有效缓解补充了该区域乡村教师数量不足问题，并带动了乡村教师业务水平的有效提升。 2018年，为进一步加强乡村教师队伍建设，充分利用退休教师优势资源，调动优秀退休教师继续投身教育的积极性，教育部、财政部联合启动《银铃讲学计划》，招募65岁以下的校长、教研员、特级教师、骨干教师为主的退休教师，到连片特困地区县、国家扶贫开发工作重点县、省级扶贫开发工作重点县、深度贫困县、贫困的民族县、革命老区县、边境县以及新疆生产建设兵团困难团场等地的县镇学校和乡村学校讲学。该计划增加了乡村教师补充渠道，提高了乡村学校办学水平，让乡村的孩子都能享受公平而有质量的教育具有重要意义。 二、强化乡村教师工资待遇保障政策 （一）给予连片特困地区乡村教师生活补助，并逐步推广至全国 落实乡村教师生活补助虽然在相关教师政策中均有提及，但真正切实落实得益于中央2013年1号文件提出的“设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助”[17]，并通过地方实施，中央奖补的方式有效落实。到2013年底，共有14个省份的219个县下2.49万个学校的32.23万乡村教师享受到该项政策，平均补助标准为每人每月258元。中央财政奖补资金9.15亿元[18]。到2017年底，该政策首次实现了22个省集中连片特困地区县的全覆盖，725个集中连片特困地区县的8.25万所学校和127.18万乡村教师获益。各地共投入补助资金49.20亿元，人均月补助标准为322元。东部省份的北京、上海、浙江和广东4省（市）以及天津、辽宁、福建的部分地区也实施了乡村教师生活补助政策[19]。到2018年底，中西部22个省份725个集中连片特困地区县，有724个县实施该政策，覆盖8.21万所乡村学校，受益教师127.21万人，其中，包括189个“三区三州”县和143个“三区三州”以外深度贫困县，受益教师分别为18.79万人和31.83万人。各地共投入补助资金49.43亿元，人均月补助额为324元。中西部15省扩大实施范围，将424个非集中连片特困地区县纳入补助范围。东部8个省自主实施乡村教师生活补助政策，覆盖281个县（市、区）2.15万所学校的68.8万名乡村教师，总投入达62.74亿元，人均月补助额为759元[20]。 （二）依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并向乡村教师倾斜 《纲要》实施后，在相继发布的相关政策文件中，均提出“依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”，落实绩效工资，并向乡村教师倾斜。具体实施的相关策略到2016年以后逐步细化，政策要求“健全长效联动机制，核定义务教育学校绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保县域内义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的平均工资收入水平”[21]。到2018年，政策强调“进一步落实和完善乡村教师工资待遇政策，核定绩效工资总量时向两类学校（乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校）适当倾斜，统筹考虑当地公务员实际收入水平，加强督促检查”[22]。督促检查有力推进了该政策的落地。2020年，教师待遇成为新时代教育督导体制机制改革[23]的重要内容之一，并将义务教育教师工资落实情况纳入本年重点督导工作，重点考察各地近三年来推进义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平的总体目标落实情况。 （三）不断完善乡村教师医疗养老等社会保障 乡村教师作为教师队伍的重要组成部分之一，其医疗养老均纳入教师队伍建设整体中。2012年我国启动实施“按照事业单位改革的总体部署，推进教师养老保障制度改革，按规定为教师缴纳社会保险费及住房公积金”[7]，针对乡村教师也提出“按规定为农村教师缴纳住房公积金及社会保险费”[24]。2015年该政策进一步补充为，“在现行制度架构内，做好乡村教师重大疾病救助工作”[9]，自此，乡村教师医疗养老及大病救助等社会保障逐步建立，并随着国家社会保障系统的不断完善日益向好。 三、优化乡村教师管理政策 （一）统一城乡教师编制标准，并向乡村学校倾斜 为贯彻落实《纲要》提出的“逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地区实行倾斜”的政策要求，2014年，国家统一部署城乡的中小学教职工编制标准，即“高中教职工与学生比为1:12.5、初中为1:13.5、小学为1:19，并按照严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡的要求，由省级政府负总责，实行总量控制，确保核定后的中小学教职工编制不突破现有编制总量”[25]，即在教师编制总量不变的前提下，统一城乡教师编制标准，这也为中小学教师核编和创新管理提出更高要求，与此同时。面对众多的乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校，仅以生师比作为编制确定的标准仍不能满足需求。为解决小规模乡村学校面临的实际问题，2018年，为适应新时代教师队伍建设改革需要，政策进一步要求“在现有编制总量内，合理核定教职工编制，盘活事业编制存量，向教师队伍倾斜，采取多种形式增加教师总量。落实城乡统一的中小学教职工编制标准，加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配。编制向乡村小规模学校倾斜，按照班师比与生师比相结合的方式核定”[10]。同年5月，为实现城乡师资配置基本均衡的目标，并按上述政策要求进一步细化乡村小规模学校编制分配，采用生师比与班师比相结合的方式进行核编，对寄宿制学校则根据教学、管理实际需要，通过统筹现有编制资源、加大调剂力度等方式适当增加编制[22]。这种在统一城乡教师编制的基础上，采取因地制宜，按生师比和班师比相结合的方式进一步核准了编制需求，并通过挖潜创新的方式有效增加了乡村教师编制。 （二）调整结构比例，建立适合乡村教师的职称评定标准 乡村教师职称晋升难度偏大一直是实际存在的普遍问题，为有效缓解这一问题和切实落实《纲要》提出的建立统一的中小学教师职务（职称）系列的政策要求，2015年，我国全面深化中小学教师职称制度改革：一方面统一中小学教师职称级别和名称；另一方面完善评价标准，并着重综合考虑乡村小学和教学点实际，对乡村教师予以适当倾斜，稳定和吸引优秀教师在边远贫困地区乡村小学和教学点任教[26]。基于该政策要求，部分省份取消了乡村教师评定高级职称时外语和论文的限制标准，有效缓解了乡村教师评职称难的问题。与此同时，调整城乡教师职称结构比例，实施“县域统一的义务教育学校岗位结构比例，完善职称评聘政策，逐步推动县域内同学段学校岗位结构协调并向乡村适当倾斜”。这意味着，在统一城乡教师职称结构比例的同时，乡村教师还享有适当的结构性倾斜，越来越多的乡村教师职称（职务）晋升的机会不断增加。 （三）推进县域内义务教育学校教师校长轮岗交流机制，促进城乡教师资源合理配置 实行县（区）域内教师、校长交流制度是义务教育均衡发展改革试点之一。为切实推进该政策，2014年启动实施义务教育学校校长教师交流轮岗政策，提出“加快建立和不断完善义务教育校长教师交流轮岗制度，推进校长教师优质资源的合理配置，重点引导优秀校长和骨干教师向乡村学校、薄弱学校流动。城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗应不低于交流总数的20%”[27]。明确了城镇学校向乡村学校、薄弱学校流动的方式、交流轮岗群体和比例。并通过推进“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。但这种单一的由城镇学校流向乡村学校、薄弱学校的方式在一定程度上影响了政策的初衷，丰富交流轮岗方式势在必行。2018年新时代教师队伍建设改革进一步要求“深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动。实行学区（乡镇）内走教制度”[10]。在这一政策的部署下，针对乡村小规模学校，政策强调，推进乡镇中心学校和同乡镇的小规模学校一体化办学，将中心学校和小规模学校教师作为同一学校的教师“一并定岗、统筹使用、轮流任教”[22]。2019年，为全面提高义务教育质量，在坚持遵循上述政策的基础上，国家提出了“加大县域内城镇与乡村教师双向交流、定期轮岗力度，建立学区（乡镇）内教师走教制度”[28]的政策要求，打破了城乡教师单向流动的壁垒、实施同乡镇小规模学校一体化办学、学区内教师走教将成为未来乡村教师管理的新方向。 四、深化提高乡村教师质量政策 （一）注重免费：公费师范生的定向优秀生源培养 从2007年教育部在直属6所师范大学实施免费师范生政策到2018年调整为公费师范生，虽然表面上只体现出其培养的师范生必须有到农村学校服务的义务，但其真正的作用在于“带动了28个省（区、市）实施地方师范生免费教育，每年培养补充4万余名毕业生到农村中小学任教”[29]，建立起定向面向乡村中小学师资培养的制度体系，吸引优秀人才报考公费师范生，提升师范生培养质量。从选拔录取、到培养直接面向乡村中小学校，为乡村中小学定向补充教师提供优先保障。 （二）开展乡村优秀青年教师、中西部乡村中小学首席教师在职培养 为促进乡村青年教师成长，2018年教育部启动实施《乡村优秀青年教师培养奖励计划》，提出“5年内每年遴选300名乡村优秀青年教师，通过奖励和培养相结合的方式，通过名师领航工程，将入选的乡村优秀青年教师分批纳入名师工作室进行培养，或采取其他培训方式开展能力建设，旨在培养乡村骨干教师，并发挥他们的示范引领作用，带动乡村教师队伍提升整体素质”[30]。该政策示范引领地方实施省级乡村优秀青年教师培养奖励计划，并纳入当地骨干教师、名师等培养序列。通过乡村优秀青年教师培养，带动整体乡村教师素质提升。 2019年为中西部乡村地区造就一批基础教育领军人才，教育部在安徽、河南、陕西、甘肃4省试点启动实施《中西部乡村中小学首席教师岗位计划》[31]，遴选政治素质过硬、业务素质精湛、育入水平高超、组织协调能力强的优秀教师担任，并将其纳入县级中小学骨干教师培养规划，优先安排参加各级骨干教师提升培训，并将其作为各级名师的重点培养对象。使其有能力在承担所在乡村学校正常教学工作的基础上，肩负起乡村学校教育教学改革、培养和指导乡镇青年教师、带动本乡镇或学区的教科研工作、带动当地乡村教师提升教育教学水平等职责，进而提高中西部乡村教育质量。 （三）示范“国培计划”：中西部农村骨干教师培训项目 2010年我国正式实施“中小学教师国家级培训计划”（以下简称“国培”），这是最典型的国家级培训。十年间，虽然国家层面也提出一些相关培训，但基本纳入“国培”体系之内。“国培”中的“中西部农村骨干教师培训项目”[32]是专门针对相对薄弱的中西部农村教师进行的有针对性的培训，包含置换脱产研修、短期集中培训和远程培训。另一个“中小学教师示范性培训项目”中也有面向全国乡村紧缺薄弱学科骨干教师开展的培训，以改善紧缺学科师资力量。2011年中西部乡村幼儿园教师培训纳入“国培”。2014年中小学校长培训纳入国培，实施边远贫困地乡村校长助力工程和中西部乡村校长培训项目。2015年重点集中支持中西部乡村教师校长培训，并采取多种有效方式，改进培训内容，贴近一线乡村教师实际需求[33]。2017年重点向中西部贫困地区基层倾斜，优先支持贫困县乡村教师校长培训和教师素质能力提升[34]。2018年-2019年重点开展乡村教师培训扶贫攻坚行动，优先支持集中连片特困地区县、国家级贫困县、“三区三州”等深度贫困地区县[35]。2020年，基于新冠病毒的特殊性，国培在坚持做好深度贫困地区乡村教师培训外，在培训内容上“着重强调了提升在线教学能力培训，注重在线教学方法和信息技术应用研修，并开展心理疏导调适、疫情防控知识、健康卫生教育、信息安全、学生视力保护等培训专题，并将家校合作纳入教师培训内容，推进生命教育、感恩教育、责任教育融入家庭教育”[36]。 国培计划的初衷一方面提高中小学教师特别是乡村教师队伍整体素质，另一方面重在发挥示范引领、“雪中送炭”和促进改革。正是在国培的示范引领下，我国形成了国培、省培、市培、县培、校本培训的五级培训体系，有效提高了乡村教师业务能力水平。 （四）细化乡村教师、校园长培训指南 乡村教师作为中小学教师的重要组成部分，既有中小学教师培训面临的共性问题，又有其自身的特殊性。基于此，为提升乡村教师培训的实效性，2016年，教育部印发《送教下乡培训指南》《乡村教师网络研修与校本研修整合培训指南》《乡村教师工作坊研修指南》《乡村教师培训团队置换脱产研修指南》[37]等乡村教师培训指南，着重从深入课堂现场指导、网络支持下的校本研修、信息技术环境下的乡村教师工作坊式学习共同体、提升培训团队能力等方面加强乡村教师培训。为提升乡村校园长培训的针对性和实效性，2017年，教育部制定了《乡村校园长“三段式”培训指南》《乡村校园长“送培进校”诊断式培训指南》《乡村校园长工作坊研修指南》《乡村校园长培训团队研修指南》[38]等乡村校园长培训指南，细化“集中培训+影子培训+返岗实践”培训模式，明晰“送培进校”诊断式培训，建立“同学习、谋发展、共成长”的乡村校园长学习共同体，加强乡村校园长培训团队研修等多种培训方式，