国土空间规划图斑核查处置工作方案

国土空间规划图斑核查处置工作方案总体要求与工作目标图斑核查处置是守住国土空间规划刚性管控底线、衔接“三区三线”落地实施、遏制耕地“非农化”“非粮化”的核心抓手，全流程必须实现可追溯、可核查、可问责，坚决杜绝虚假整改、纸面销号、人情判定等违规行为。本方案覆盖国家、省、市三级下发的全部监测图斑，以“底数清、判定准、整改实、销号严”为核心导向，明确三个刚性量化目标：准确率目标：所有下发图斑外业核查率100%，分类判定准确率100%，图斑边界勾绘与实地误差不超过0.5米，举证材料完整率100%，坚决杜绝漏判、错判；时效目标：接到上级下发图斑包后30个工作日内完成全部核查判定工作，3个月内完成可立行立改问题的处置销号，6个月内完成全部问题图斑处置，年度累计图斑销号率不低于95%，违法占用耕地面积比例控制在5%以内；质量目标：所有整改销号图斑必须通过实地核验，上级督察、抽查发现的整改不实问题占比不超过1%，坚决杜绝被自然资源部、省级自然资源主管部门挂牌督办、通报批评的重大问题。组织架构与责任划分责任边界模糊、协同机制不畅是过往图斑处置中推诿扯皮、进度滞后的核心诱因，必须建立“横向到边、纵向到底”的RACI责任矩阵，每个环节明确唯一责任主体，彻底消除“多龙治水”的权责真空。2.1专班组成成立由分管自然资源工作的市/县（区）长任组长，自然资源局主要负责人任副组长，农业农村局、住建局、交通局、水利局、林业局、综合行政执法局、各乡镇（街道）行政主要负责人为成员的图斑核查处置工作专班，专班办公室设在自然资源局，由自然资源局分管执法工作的副局长任办公室主任，配备5名专职工作人员负责日常派单、调度、核验、归档工作。专班集中办公地点设在自然资源局4楼会议室，集中办公期间所有成员单位指派1名专职联络员驻点办公，非特殊情况不得请假。2.2各主体责任清单严格按照“谁牵头、谁负责，谁签字、谁担责”的原则划分各环节责任，具体责任矩阵如下：工作环节牵头责任(R)审批责任(A)协同责任(C)告知责任(I)图斑接件派单自然资源局调查监测科专班办公室主任第三方技术单位各乡镇（街道）、行业主管部门外业实地核查各乡镇（街道）自然资源所乡镇（街道）分管负责人村（居）委会、第三方技术单位图斑涉及的建设主体/使用权人内业合规审查自然资源局规划科、耕保科、利用科自然资源局分管负责人各行业主管部门专班办公室违法案件查处自然资源执法队/综合行政执法局执法部门主要负责人属地乡镇派出所、司法所违法当事人整改复垦实施属地乡镇（街道）乡镇（街道）主要负责人耕保科、农业农村局专班办公室销号现场核验专班办公室专班副组长相关行业主管部门问题涉及单位成果归档自然资源局档案科档案科负责人各业务科室专班办公室承担外业技术支撑的第三方单位必须具备测绘乙级及以上资质（业务范围包含地理信息系统工程、工程测量），项目配备的作业人员必须持有测绘作业证，使用的RTK设备必须经计量检定合格（定位精度达到±2cm+1ppm），对其提交的核查成果真实性、准确性承担终身责任；若发现成果造假、误差超标，按照合同额的20%扣除违约金，情节严重的纳入政府采购失信名单。2.3日常调度机制专班每周三下午15:00召开固定调度会，各单位联络员汇报本周图斑处置进度、存在的问题，专班办公室通报进度排名；会后24小时内印发会议纪要和督办清单，明确待办事项、责任单位、完成时限。对单批次图斑处置进度滞后10%以上的乡镇，由专班办公室下发黄色预警函；进度滞后20%以上的，下发红色预警函，由专班副组长约谈乡镇分管负责人；进度滞后30%以上的，由专班组长约谈乡镇主要负责人，并将问题线索移送纪检监察机关。核查范围与分类判定标准图斑判定尺度不统一、自由裁量权过大是导致核查成果反复、整改走样的关键原因，所有图斑必须对照法定规划、管制规则在国土空间“一张图”平台上进行刚性比对，严禁随意放宽或收紧判定标准。3.1核查覆盖范围本次纳入核查处置范围的图斑包含5类来源，做到“下发即入册、不遗漏一斑”：自然资源部按季度、年度下发的国土变更调查遥感监测图斑、耕地卫片监督图斑、永久基本农田监测图斑；国土空间规划实施动态监测系统通过多期DOM（数字正射影像）比对抓取的疑似违反“三区三线”管控规则的变化图斑；省级、市级自主开展卫星遥感监测发现的疑似违法用地、违法建设图斑；农村乱占耕地建房、“大棚房”问题专项整治“回头看”排查发现的新增问题图斑；群众信访举报、媒体曝光、日常执法巡查发现并经核实的问题图斑。3.2分类判定刚性标准所有图斑经核查后统一划分为合规类、待完善手续类、违法类三个类别，判定标准严格对应国家、省相关政策要求，市级、县级不得自行增设豁免条款：合规类图斑：必须同时满足“权属合法、规划符合、手续齐全、用途一致”四个条件，具体包含：已取得农用地转用审批、土地使用权属证明、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证），且实际建设位置、范围、用途与审批内容完全一致的项目；已按规定完成设施农业用地备案，未占用永久基本农田、未建设永久性建筑、未超出备案用地规模的农业生产设施；符合“一户一宅”政策、已取得宅基地批准书、用地面积不超过《XX省农村宅基地管理办法》规定标准（平原地区每户≤120㎡、丘陵山区每户≤150㎡）的农村村民住宅；已取得临时用地批复，在批准使用期限内、未修建永久性建筑、明确复垦责任的临时建设项目；符合生态保护红线管控规则的国家重大战略项目、必要的科研观测与生态修复项目。合规类图斑的举证材料必须包含审批文件扫描件、带坐标的现场照片、2000国家大地坐标系（CGCS2000）下的规划与地类套合图，缺一不得判定为合规。待完善手续类图斑：必须同时符合“符合规划、符合产业政策、不占用永久基本农田和生态保护红线、无重大违法违规情节”四个前提，具体包含：已取得项目立项批复、用地预审与选址意见书，正在组件报批农用地转用手续的交通、能源、水利等重大线性工程；符合村庄规划、属于乡村振兴公共服务范畴（村卫生室、养老服务站、文化广场、农村道路），尚未完善乡村建设规划许可手续的项目；已合法取得国有建设用地使用权，未改变规划用途但未按规定完成规划条件核实的产业项目。待完善手续类图斑必须明确手续办理的责任人和最长办理时限（原则上不超过6个月），超期未完成全部审批手续的，自动转为违法类图斑立案查处。违法类图斑：凡是存在违反国土空间用途管制规则、未批先建、批少占多、批甲占乙等情形的，一律判定为违法类，具体包含：占用永久基本农田开展非农建设、发展林果业、挖塘养鱼的；违反生态保护红线管控要求开展与生态保护无关的开发建设活动的；在城镇开发边界集中建设区外未取得规划许可开展经营性房地产、工业项目建设的；超出审批用地范围、改变批准用途进行建设的（如批准为工业用地擅自开发商品住宅、批准为设施农业用地变相建设“私家庄园”）；临时用地到期未完成复垦、未恢复原用途的；2020年7月3日以后新增的农村乱占耕地建房问题；“大棚房”问题反弹回潮，在农业设施内违规建设餐饮、住宿、娱乐等经营性场所的。分类判定必须严格执行三条禁令：严禁将占用永久基本农田的非农建设项目以“乡村振兴”“设施农业”名义判定为合规；严禁将别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场等国家明令禁止的项目纳入待完善手续范围；严禁将2020年7月3日后新增的农村乱占耕地建房问题以历史遗留名义变相销号。若不同科室、不同部门对图斑类别的判定存在争议，由专班办公室组织3名以上具备中级以上职称的规划、耕保、执法业务骨干进行集体研判，形成书面研判意见，必要时邀请省级自然资源主管部门专家参与论证，严禁个人擅自更改判定结果。全流程工作步骤与刚性时限图斑核查处置必须严格按照“派单—核查—判定—处置—销号—归档”的闭环流程推进，每个环节设置不可突破的刚性时限，超期自动触发督办、预警流程，不存在弹性操作空间。4.1图斑接件与精准派单责任主体为自然资源局调查监测科，接到上级下发的图斑数据包后，必须在24小时内完成三项工作：一是坐标转换，将所有图斑坐标统一转换为CGCS2000坐标系，与国土空间基础信息平台的“一张图”数据套合；二是责任划分，按照行政边界将图斑逐一对应到属地乡镇（街道），涉及交通、水利、林业等行业项目的同步标注行业主管部门；三是线上派单，通过省域空间治理数字化平台将图斑推送至对应责任单位，派单信息包含图斑位置截图、疑似变化类型、核查完成时限、举证材料要求。严禁以任何理由截留、拖延派单，派单延迟超过24小时的，直接追究调查监测科科长责任。4.2外业实地逐斑核查责任主体为属地乡镇（街道）自然资源所，第三方技术单位全程提供技术支撑，接到派单后3个工作日内（山区交通不便的乡镇最长不超过5个工作日）完成100%图斑的外业实地核查，不得采取“抽样核查”“遥控核查”的方式。外业核查必须执行“三到三拍”标准：走到图斑实地边界、找到实际使用人、核清建设时间与用途；拍摄远景照片（距图斑中心50米位置拍摄，清晰显示周边参照物）、近景照片（清晰显示建设内容、建筑层数、实际用途）、定位照片（带RTK坐标、拍摄方位角、时间水印，定位误差不超过1米）。核查过程中要准确记录图斑的实际占地面积、建筑规模、地类变化情况，填写《图斑外业核查记录表》，由核查人员、村（居）委会负责人共同签字确认。严禁使用往年历史照片冒充现场照片、严禁在办公室通过街景地图截图代替实地拍摄、严禁随意调整图斑边界规避违法判定——上述行为一旦发现，直接判定为核查成果不合格，对相关责任人进行通报批评，涉及第三方单位的扣除当批次10%的服务费用。4.3内业交叉合规审查责任主体为自然资源局各业务科室，收到外业核查成果后2个工作日内完成内业交叉审查，按照“谁审查、谁签字、谁负责”的原则落实责任：规划科审查图斑是否符合国土空间规划、是否符合“三区三线”管控规则；耕保科审查图斑是否占用永久基本农田、是否存在耕地“非农化”“非粮化”问题；利用科审查图斑是否办理合法用地手续、是否存在超面积超用途问题；执法科审查图斑是否属于违法用地、是否符合立案条件；涉及行业项目的，同步转对应行业主管部门1个工作日内出具行业审查意见。内业审查发现外业成果不清晰、记录不准确的，直接退回属地乡镇，要求1个工作日内完成补测补查，不得压件拖延。4.4分类施策推进处置按照“消除违法状态、恢复管控秩序”的核心要求，针对不同类别的图斑采取差异化处置措施，明确处置优先级：优先处置占用永久基本农田、生态保护红线的违法图斑，其次处置城镇开发边界内影响公共安全的违法建设，最后处置待完善手续类图斑。具体处置要求：对合规类图斑：由专班办公室直接整理举证材料，纳入销号台账，无需现场整改，处置周期不超过5个工作日；对待完善手续类图斑：由责任单位制定倒排工期表，明确每个审批环节的办理时限和责任人，专班安排专人每周跟进进度，手续办理期间严禁项目扩大建设规模，一旦发现边报边建、超规模建设的，立即终止手续办理，转入违法查处流程；对违法类图斑：严格依法依规处置，杜绝“以罚代拆”“以罚代改”：①占用永久基本农田、生态保护红线开展非农建设的，必须在15个工作日内立案查处，依法拆除违法建筑并复耕复绿，恢复原用途。复耕优先将剥离的原有耕作层土壤回填，耕作层厚度不得低于30厘米，土壤有机质含量不得低于1.5%，符合《土地复垦质量控制标准》（TD/T1036-2013）要求；若原有耕作层被硬化破坏，优先从周边合法取土点调配耕作土回填；严禁在硬化地面上覆盖薄土虚假复耕（薄土层下方为硬化层的，判定为整改不合格）。②城镇开发边界内未取得规划许可的违法建设，由综合行政执法部门依法查处，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期补办手续并处建设工程造价5%~10%的罚款；属于无法采取改正措施消除影响的，30个工作日内完成拆除，不能拆除的依法没收违法建筑。③2020年7月3日后新增的农村乱占耕地建房问题，严格执行“零容忍”要求，发现一起、拆除一起，不得姑息迁就。④临时用地到期未复垦的，向用地单位下达《限期复垦通知书》，要求6个月内完成复垦并通过验收，逾期未完成的按照土地复垦费的2倍处以罚款，且不再受理该单位的任何用地申请。⑤“大棚房”反弹问题，由农业农村局牵头，20个工作日内拆除违规建设的永久性建筑，恢复农业生产用途。4.5严格标准核验销号责任主体为专班办公室，所有申请销号的图斑必须经过“材料核验+现场核验”双环节，缺一不可销号：一是材料核验，核查处置全流程的文书（立案决定书、处罚决定书、整改前后对比照片、复垦验收报告、审批文件）是否齐全、是否符合规范；二是现场核验，对占用永久基本农田、生态保护红线的违法图斑执行100%现场核验，对其他类型图斑按照不低于30%的比例进行随机抽查，现场核验采用RTK实地测量，核对整改范围与图斑边界是否一致、违法状态是否完全消除。明确销号否决项：只要存在“违法建筑未完全拆除、复垦未达到耕地质量标准、责任人员未追责、手续不完善”任何一种情形的，一律不予销号。对抽查发现整改不实的，将该责任单位同批次所有申请销号的图斑全部打回重新整改，并追究核验人员的审核责任。4.6一斑一档规范归档责任主体为自然资源局档案管理科，图斑销号后10个工作日内完成“一斑一档”整理归档，电子档案上传至国土空间基础信息平台永久留存，包含：原始遥感影像图斑、外业核查照片与记录表、内业审查意见、处置过程文书、整改前后对比影像、销号核验表；电子档案应当进行异地备份，分别存储在自然资源局服务器和政务云服务器，防止数据丢失。纸质档案按照《自然资源档案管理规范》（DA/T87-2019）要求装订存档，保存期限不少于30年，满足后续审计、督察、追溯的查阅需求。风险分级响应与异常处置图斑核查处置涉及多方利益调整，容易引发执法冲突、舆情发酵、数据失真等风险，必须建立分级响应机制，提前预设处置路径，避免矛盾升级造成不良影响。5.1风险等级划分与响应流程按照风险的严重程度、影响范围将风险划分为三个等级，对应不同的启动权限和处置原则：Ⅰ级（重大风险）：判定标准为：图斑涉及国家和省级重点项目，强制处置可能影响重大工程推进的；违法图斑涉及安置住房、民生项目，拆除可能引发50人以上群体性事件的；处置过程中出现暴力抗法、人员受伤等恶性事件的；被自然资源部、省级督察机构挂牌督办的问题。响应启动权限为专班组长（分管市/县长），处置原则：第一时间赶赴现场，暂停强制处置措施，24小时内研究形成“一事一议”处置方案，主动向上级主管部门汇报沟通，在符合法律法规和政策要求的前提下稳妥推进处置，同时由属地乡镇做好群众解释工作，避免舆情发酵。Ⅱ级（较大风险）：判定标准为：核查发现工作人员存在徇私舞弊、瞒报违法图斑、帮助当事人伪造举证材料的；第三方技术单位存在篡改坐标、调整图斑边界、虚假核查等违约行为的；单个乡镇单批次图斑整改完成率低于60%，被市级以上部门通报批评的。响应启动权限为专班副组长（自然资源局主要负责人），处置原则：48小时内成立专项调查组核实问题线索，对存在违纪行为的工作人员移交纪检监察机关处理，对违约的第三方单位按照合同约定追究违约责任，对进度滞后的乡镇下达督办函，要求10个工作日内补齐进度。Ⅲ级（一般风险）：判定标准为：外业核查照片不清晰、举证材料不齐全、补正不及时的；整改现场存在少量建筑垃圾未清理、复垦耕地存在零星石块影响耕种的；单个图斑整改进度滞后3天以内的。响应启动权限为专班办公室主任，处置原则：发现问题后1个工作日内反馈责任单位，要求3个工作日内完成补正整改，整改到位后重新提交核验。5.2典型风险演化路径与阻断点图斑处置中的廉政风险是最容易引发严重后果的风险，其完整演化路径为：作业人员或核查干部接受违法当事人利益输送→外业核查时刻意隐瞒违法事实、将违法图斑判定为合规→内业审查环节因人情关系放松审核→违规予以销号→后续卫星遥感复拍或上级督察抽查发现问题→违法状态持续扩大、相关人员被追责问责。针对该风险的核心阻断点设置在内业审查和销号核验环节：内业审查采用交叉盲审机制，审查人员不知道外业核查人员是谁、不接触当事人，仅依据材料和平台数据进行独立判定；销号核验环节采用随机抽查机制，核验人员从专班人员库中随机抽取，提前不通知乡镇、不打招呼直赴现场，从流程上堵住廉政漏洞。工作保障与考核问责图斑核查处置的落地成效不能仅靠工作人员的自觉性，必须配套刚性的技术、经费、培训保障和严肃的问责机制，确保各项要求不打折扣执行。6.1技术与经费保障统一技术作业标准：所有外业核查统一使用省域空间治理数字化平台移动端开展，系统自动记录核查人员的行走轨迹、拍摄时间、坐标信息，从技术层面杜绝照片造假；第三方单位使用的RTK设备必须每年经计量检定合格，定位精度达到厘米级，图斑边界勾绘与实地误差控制在0.5米以内；安排2名专职技术人员负责平台日常维护，系统故障2小时内响应修复，保障外业工作正常开展。经费方面，将图斑核查处置工作经费纳入同级财政年度预算，按行业测算标准（平原地区120元/平方公里、山区180元/平方公里）安排外业核查、技术服务、复垦验收等相关经费，经费于每批次图斑派单前拨付到位，不得因经费不足影响工作进度。6.2业务培训保障每批次图斑派单前，组织所有参与核查、处置、核验的人员开展不少于4学时的业务培训，培训内容应当包含最新的耕地保护政策、规划管控要求、执法程序规定、外业操作规范、移动终端使用、整改销号要求，培训后组织闭卷测试，测试成绩80分以上方可参与相关工作，未通过测试的人员必须补考合格后上岗，严禁未培训人员直接开展核查工作。6.3考核与问责机制将图斑核查处置工作纳入各乡镇（街道）、相关部门年度耕地保护责任目标考核，考核权重不低于20%，对年度图斑销号率100%、未发生虚假整改、未被上级通报批评的单位，在年度耕地保护激励资金分配、评优评先中给予倾斜。对存在以下情形的，严肃追责问责：派单不及时、核查超时限，导致整体工作进度滞后被上级通报的，对责任科室负责人予以诫勉谈话，扣发当月绩效；外业核查不实、内业审查不严，导致违法图斑被错误判定为合规、造成不良影响的，对相关责任人给予政务处分；整改中搞虚假整改、纸面销号，甚至为违法当事人充当“保护伞”的，将问题线索移交纪检监察机关严肃处理，涉嫌犯罪的移送司法机关；第三方技术单位存在虚假核查、篡改数据等违约行为的，扣除全部履约保证金，3年内不得参与本地区自然资源领域的政府采购项目。闭环改进与成果运用图斑核查处置不是一次性的专项工作，必须建立PDCA持续改进机制，通过复盘优化流程、堵塞漏洞，从源头减少违法图斑的产生。每批次图斑销号完成后10个工作日内，专班组织召开复盘分析会，全面梳理本批次工作中存在的问题：比如哪些环节耗时过长拖慢整体进度、哪些类型的图斑存在判定争议、哪些乡镇的整改质量不高、哪些制度漏洞可能导致虚假整改。针对复盘发现的问题，形成问题清单和改进措施，明确责任人和落实时限，在下一批次图斑处置中优化完善。比如针对山区乡镇外业核查时限紧张的问题，可适当将核查时限从3个工作日延长至5个工作日；针对设施农业用地判定容易出现争议的问题，联合农业农村局出台细化判定标准，明确生产设施、辅助设施的具体范围和建设要求。每半年组织一次图斑处置应急演练，模拟暴力抗法、舆情事件、虚假整改等场景，检验各单位的响应速度和处置能力，演练后24小时内形成评估报告，优化应急预案。同时，将图斑核查中发现的规划实施问题纳入国土空间规划年度评估，针对违法用地高发的区域，优化规划管控措施，完善日常巡查机制，从源头上减少违法违规行为的发生。附件附件1：图斑核查处置RACI责任矩阵表工作环节牵头责任人审批人协同单位完成时限交付成果图斑接件派单调查监测科科长专班办公室主任第三方技术单位接件后24小时图斑派单台账外业核查自然资源所所长乡镇分管负责人村委会、第三方单位派单后3-5个工作日外业核查记录表、带坐标照片内业审查规划/耕保/利用/执法科科长自然资源局分管负责人行业主管部门收到外业成果后2个工作日图斑类别判定意