台湾住宅补贴制度与都市地区中低收入家庭之互动

台湾住宅补贴制度与都市地区中低收入家庭之互动場次：2A-4台灣住宅補貼制度與都市地區中低收入家庭之互動-以台北市為例石振弘摘 要社會福利的發展始於救貧，而「失業」是大部份福利國家在二十世紀初即認為是致貧與解決貧窮問題的癥結點，於是為了解決造成貧窮的「失業」問題，諸如「講求教育機會均等」與「以經濟政策作為社會政策的一環」等策略紛紛出籠，而這樣的思考模式在台灣亦然。我們不否認失業與貧窮間的關連，但是，若將貧窮問題放在台灣特殊的發展脈絡下，有一個「關鍵點」卻常常被忽略，就是「居住問題」，或更直接的說是「住宅消費負擔」，「住宅消費負擔」不見得是致貧的主因，但是在台灣尤其是都市地區，住宅消費卻可能導致中低收入家庭生活困頓，但是這樣的問題在台灣社會福利的討論上卻是沒被重視。台灣住宅問題是被歸在猶如工程單位的國宅局處負責，而國宅與社福單位的關連性是不高的。台灣住宅補貼制度的制訂與執行常常是泛政治化的，再加上長期「以量制價」的手段，以及「德政式」的低收入家庭照護，造成住宅補貼制度主要的照顧對象是中階層收入家庭而非中低收入家庭，而以「購屋補貼」的姿態出現，佔據了97%的資源。然而，預防中低收入家庭的抗爭，最有效的消音政策即是「容忍非正式部門的存在」。在台灣，不將住宅問題與貧窮問題連結是有問題的，而錯誤的方式可能比不解決還糟。正視住宅的結構性問題與中低收入家庭真正的需求才會幫助台灣邁向「生活機會公平分享的公民社會權」的第一步。關鍵字：住宅補貼、低收入家庭、購屋補貼、台北市

壹、前言台灣地區房價經過1987年炒作飆漲後上漲了二、三倍，台北市平均房價更從1987年每坪9.27萬在二年內上漲到每坪28.45萬，上漲為1987年的3倍，而家庭平均每戶可支配所得卻僅增加1987年的20%（參見圖一），從1990年後到最近，房價雖不再飆漲，但購屋對於一般家庭而言已難以負擔，如表一所示，在台北市有一半以上的家庭在購買新成屋時，這些家庭每一個月會有80%以上的所得花在繳貸款，而剩下二成的所得要解決全家飲食、教育、交通…等的開銷；若選擇購買中古屋，住宅消費也將佔可支配所得50%，而且這種情形卻要持續30年，更遑論所得較低之家庭，即使所有的家庭收入用在繳購屋貸款上，不吃不喝30年也不見得買得起房子。在自由經濟市場的觀點，一般投資方式皆有其需承擔之風險，市場亦有其自我調整之機制，因此，政府無干預介入之必要。住宅市場的功能同時在滿足消費性需求與投資性需求，而住宅乃昂貴之財貨，台灣在歷經房地產飆漲後尤其是，在預期上漲的高投資報酬率心態下，住宅在台灣成為當然之主要投資理財工具，此時的住宅市場雖滿足了投資性需求，但滿足基本消費需求的功能卻為之扭曲，政府在政治性考量下則加強進場介入，在其它手段無法發揮作用下，我們看到主要所採用的手段是「加強補貼」。在台灣，政府住宅補貼制度已有半個世紀的歷史，更多達十餘項，無論過去或是現在，絕大部份的補貼方式皆為協助購屋，而且佔了大多數的住宅補貼資源（購屋補貼佔總補貼97%）。然而，政府以「購屋補貼」作為中低收入家庭主要住宅補貼方式，是否真能保障基本的居住權益？為何政府長期會以「購屋補貼」作為台灣主要的補貼制度？針對第一個發問，我們必須檢視台北市中低收入家庭與住宅補貼的關係，第二個發問，則是要回到台灣特殊的發展脈絡中去釐清。

圖一台北市房價與可支配所得增長率註：以1981年為100%計算；原始資料來源：台北市家庭收支概況調查報告、信義房屋台灣地區房地產產業年鑑（1998）本研究整理表一台北市承購中古屋與預售屋貸款與所得比例統計表（註1）可支配所得等分（註2）每年可支配所得（A）中古屋貸款所得比（660萬元/戶）每年應繳貸款本息497,496（B）（B）÷(A)新成屋貸款所得比（1024萬元/戶）每年應繳貸款本息816,960（C）（C）÷(A)輔助人民自購住宅貸款所得比（註3）（660萬元/戶）每年應繳貸款本息445,332（D）（D）÷(A)第一等分434,120115%188%103%第二等分650,43076%126%68%第三等分790,44363%103%56%第四等分904,19955%90%49%第五等分1,019,27249%80%44%第六等分1,143,34744%71%39%第七等分1,295,73438%63%34%第八等分1,484,55134%55%30%第九等分1,747,66728%47%25%第十等分2,442,79420%33%18%註1：有關本表中古屋參照張金鶚（1995）台灣地區住宅價格指數之研究、太平洋房屋企畫研究室，針對台北市1998年中古屋實際成交金額調查結果；新成屋住宅價格參照宏大不動產鑑定公司、惟馨週刊之調查。有關本表每年應繳貸款為每月應繳貸款*12個月。註2：將台北市全體依戶數均分成十等分，以第一等分為例，即為台北市收入後百分之十市民。註3：本欄為進行輔助人民貸款之利息補貼後所應負擔之貸款數與所得負擔比。原始資料來源：台北市家庭收支概況調查報告（1997）、台北市太平洋房屋企畫研究室、宏大不動產鑑定公司、信義房屋台灣地區房地產產業年鑑、網站。本研究整理貳、補貼的討論首先，需對補貼的內涵與發展脈絡作一討論。補貼是一種介入市場的方式，是為了增進公共利益。透過補貼可以保存或擴張產業、支持私部門經濟無法提供的財貨服務、或為了改善所得分配不均、調整市場力量的效果。其中對於「生活」層面進行補貼的社會政策即是社會福利。因此，在討論住宅補貼制度的本質時，其實我們應該回到社會福利的討論。本文試圖藉由社會福利發展的討論釐清社會政策與福利制度的內涵與批評，藉以更清楚釐清住宅補貼制度本身與其發展，並進而檢討台灣住宅補貼制度。一、社會福利的發展從社會福利的過去發展經驗，給予社會福利一個固定的定義和範圍不一定有必要。「社會福利」是一個動態及敏感的的概念，本身隨時空與政經環境變遷有關，它的功能亦隨著社會的結構與發展過程更動。因此，以下就先針對社會福利的發展作一簡單闡述，後面再詳細討論社會福利的內涵。不論傳統的慈善或是近代社會福利的存在主因都是解決「貧窮」。直到十九世紀末，人們對於貧窮的問題才由不道德的觀點轉化到社會環境的歸因；而窮人也不在被視為社會的負擔，而是社會制度中不公義的犧牲者，而解決貧窮不能只靠慈善與宗教的力量，應該被帶往科學性的取向，予以制度化。「教他捕魚，不要給他魚吃」的教條背後隱含著貧民是個人失敗所造成的，在十九世紀末，包括馬克斯的《資本論》、亨利喬治的《進步與貧窮》揭示了資本主義才是社會問題的原兇，當時還包括費邊社的組成與行動。「失業」是西方國家認為解決貧窮的根源，甚至被認為是資本主義結構的社會風險，因此，非資產調查型式的社會保險被建立，同時政府建構一個完善安全網（safetynet），避免人們因包括失業、傷害、疾病、年老等影響其收入。相對於這樣社會安全（SocialSecurity）制度，社會福利（SocialWelfare）則泛指滿足人民經濟、社會、教育及健康等需求的補助。二次大戰後，英國貝佛里奇報告（BeveridgeReport）的提出與立法，被視為現代福利國家（WelfareState）政權體制的確立，1960-1975年各國社會福利支出大幅擴張，英國建立了戰後福利國家的基本原則，包括：一、公民普及權利原則：不論地域、收入每人均可獲得一樣標準的服務；二、最低標準原則：每個人不會因為失業、疾病、生育、殘廢、老年而導致生活陷入最低生活標準；三、中央行政與權力介入的法定福利提供（林萬億，1994：53）。1970年代中期開始福利國家展現疲態出現危機，即使左派政黨也開始修正以贏取選民的票，二十世紀末英國布萊爾所謂另闢的第三條路線（TheThirdWay）以及德國施奈德標榜的「新中間路線」，皆因為原祛除階級鬥爭之後的人道主義的左派政策已無法因應經濟成長的需求，而開始計畫減少國家干預，將經濟政策稍微拉向中間。隨著社會福利制度的建立、擴張、到福利國家的建立與危機，所謂的「社會權」則隨之擴張與消減，而所謂國民的權益也隨著福利國家性格的強弱，在「最低」與「最適」間擺動。但是不管如何至少會維持住最低的標準（至少包括維生的標準）。而無論福利國家的形成與危機，無論左右兩派如何的爭辯，福利國家實現的「教育機會均等」與「生活機會公平分享」至少是該被肯定的。二、社會福利發展途徑1980年代後一般在討論福利國家的發展理論時，通常圍繞在六種福利國家的發展途徑，包括：工業主義邏輯觀點、功能派新馬克斯主義觀點、文化決定論的觀點、擴散理論觀點、民主政治觀點與國家中心論觀點（林昭吟，1992，P：22-40、林萬億，1994，P：75-88）。本文並非想利用這些福利國家理論去對台灣國家性格作一定論，但相關理論的辯證確是可以幫助我們釐清台灣住宅補貼制度的發展脈絡。（一）工業主義邏輯觀點工業主義邏輯對於福利國家發展的解釋為由於工業化、都市化之後造成既有社會結構解組、新興社會問題產生，因此現代社會福利制度的出現便在於解決工業化之後產生的社會問題。此外，由於各國歷經相同的工業化過程，必然產生類似的社會結構與社會問題，而因應的方式也大致相同，故亦解釋為福利聚合理論。（二）功能派新馬克斯主義觀點功能派新馬克斯主義認為資本主義社會由自由放任的資本主義型態過渡到壟斷式的資本主義型態，國家的干預範圍較以往增加，所有的政策或支出都必須滿足資本累積與政權合法性兩個功能性前提，而福利國家的出現並非在於修正市場機能所造成的不平等，其真正目的反而是一種社會控制的機制，以維持社會安定與資本主義的合法性。（三）文化決定論文化決定論對於福利國家發展解釋為在於工業主義邏輯的前提下，為何仍出現福利國家發展的差異性？其可能的因素為各國傳統文化、宗教、社會思潮或意識型態的不同所致。

（四）擴散理論擴散途徑則是由福利國家發展的軌跡來看，認為最早出現在西歐，而後是北美、紐澳，最後為第三世界國家，因此認為各國社會政策的出現，為互相模仿學習的擴散效果。此外，擴散途徑也是一種外因性的解釋，認為一國的社會政策發展會受到國際環境的影響，例如殖民經驗、國際組織、世界經濟體系等等。（五）民主政治觀點民主政治觀點通常又以階級概念區分：不討論階級差異的「簡單民主模式」、「弱勢與優勢階級對利的大眾抗議模式」，以及「資本家與勞工階級對立的社會民主模式」。就簡單民主模式而言，政治民主化程度、參政權的普及性及政黨的競爭情形等為解釋社會政策的重要因素；第二種大眾抗議模式則是由歷史研究中發現弱勢團體透過體制外的抗爭，表達對社會福利的需求，而社會政策為優勢團體對於弱勢團體的讓步（然而由Pampel&Williamson(1988)的研究中發現大眾抗議模式較適合解釋社會救助方案，但並不適合社會安全制度的解釋）。第三種社會民主模式則是認為勞工階級透過勞工運動與強而有力的工會組織，支持勞工階級政黨執政，從是有利於勞工階級的再分配性社會政策。（六）國家中心觀點國家中心途徑認為公務員的自主性行動、國家結構、以及先前政策的影響力為影響福利國家發展的重要因素。三、住宅補貼住宅補貼制度（housingsubsidypolicy）是公部門解決住宅問題的主要住宅政策，按照柏拉圖的最適境界觀點，自由市場應能解決需求問題，那麼政府住宅補貼制度（或介入住宅市場）的意義是什麼？丁致成（1992：17-26）整理了G.Fallis（1985）Grigsby（1977）對於住宅補貼的討論，提出了政府介入住宅市場的幾個理由，包括：住宅市場不完全競爭、住宅市場有外部性影響、財富所得重分配、住宅市場調整落差與循環，以及總體經濟的影響。然而這些說法（或說是政府介入的正當性）是不斷的接受挑戰，因此，以下就針對政府介入住宅市場（亦即進行住宅補貼）的理由作一討論。（一）住宅市場不完全競爭住宅屬異質性商品、有區位的限制、在一區位內的土地又是有限，以及購租屋不見得有充分的資訊，因此，住宅市場不是完全競爭市場，將使得資源配置無效率，因此政府為促使資源分配有效率，必須介入住宅市場。然有關政府介入市場能較自由市場具有效率的觀點則受到不少質疑。（二）住宅市場有外部性影響包括社會外部性（SocialExternality）與實質外部性（PhysicalExternality）兩類（Rosen＆Smith，1983），前者包括過於擁擠的環境使得犯罪率升高與家庭不睦，以及不合標準的住宅使疾病叢生等；後者如易發生火災，以及住宅破敗會使附近房地產價值下降。這方面的理由主要是針對貧民窟所存在的問題而來，因為外部性存在，個人無法將其內部化，因此，必須公共介入。然這種環境決定論（Environmentdeterminism）的觀點，被諸如Wilner在Baltimore的觀查研究、RoberSchmitt比較香港與美國黑人區的研究等挑戰，甚至NathanGlazer更指出所謂居住條件標準是美國中產階級的社會價值觀，這些問題在美國六０年代都市更新所造成的衝突中一一被挑起、質疑。華昌宜也指出所謂的住宅影響（HousingEffect）是非線性的。（三）財富所得重分配雖然在各種住宅政策與補貼中所得重分配是較具正當性，但是一樣受到挑戰，Olsen稱為「父權式的利他主義」（paternalisticaltruism），亦即對於受補貼對象而言，或許將住宅補貼分配於其它效用較高之財貨服務上是較使用於住宅補貼為佳。1970年美國曾實驗過需求性補貼政策，稱之為「實驗性住宅津貼計畫」（E.H.A.P.，ExperimentalHousingAllowanceProgram），此計畫執行結果發現，幾乎所有發放的津貼都被使用在非關住宅的消費上，但參與此計畫的家戶的確是都市中最需要幫助的低收入戶（Rosen＆Smith，1983）。然而這也較難使廣大的納稅人接受，畢竟住宅補貼原本是為了改善住宅環境。另一種實物補貼在效率與水平公平上亦備受批評。（四）住宅市場失調與總體經濟1.住宅市場調整落差與循環這是在市場失靈的的特殊狀況下介入，如人口大量遷移或戰爭所造成，使政府有必要採取短時間內進行房租管制或刺激大量住宅供給。2.總體經濟的影響視住宅工業為重要火車頭工業，作為經濟政策之一，以帶動景氣，如美國30年代經濟大蕭條時，聯邦政府利用興建公屋作為復甦經濟工具。參、台灣地區住宅補貼政策的發展台灣地區自日據以降，「國宅計畫」即為台灣地區的主要住宅（補貼）政策，因此，本文依《興建國民住宅貸款條例》（1957）與《國民住宅條例》（1975）將台灣住宅發展分為政府無力提供階段（1945-1956）、興建國民住宅貸款條例階段（1957-1974）與國民住宅興建階段三階段（1975-今）。《興建國民住宅貸款條例》為政府首次進入住宅市場，以非直接興建的貸款方式進行補貼；《國民住宅條例》則為政府直接興建提供住宅補貼，而此階段發展又可細分為三個時期：政府直接興建時期（1970-1982）、政府民間分工時期（1982-1988）、政府輔貸時期（1989-今），其中有關政府民間分工時期之分野為1982年7月修正的《國民住宅條例》，政府輔貸時期則為《政府輔助人民自購住宅貸款辦法》之實施。以下針對（一）台灣政府介入住宅市場的理由、（二）台灣住宅補貼制度的發展途徑，以及（三）住宅補貼制度與社會福利制度的發展等三個面向進行討論，藉由發展脈絡的釐清，檢視台灣住宅補貼制度的內涵與特性。一、台灣政府介入住宅市場的理由由台灣地區住宅補貼制度的發展脈絡（詳見表（二）），本文將政府介入市場進行補貼的原因主要分類有四種，包括住宅市場失調、外部性因素、財富重分配與總體經濟等，至於G.Fallis（1985）Grigsby（1977）所提及另一原因「住宅市場不完全競爭」，在台灣反而並不明顯，雖有宣示性策略，但實際上卻不見落實。住宅市場失調早期介入乃因災害與戰後以及中期都市化城鄉移民，造成人口急遽增加住宅市場失調，政府利用補貼刺激供給增加，如《興建國民住宅貸款條例》貸款人民自建與獎勵投資興建與委託興建；或政府直接興建，如合作營建、軍眷村與公教住宅、災後重建、整建住宅與國民住宅。後期房地產因炒作而價格狂飆，政府利用「以量制價」手段進行干預，此時期補貼方式的差別僅在於政府直接興建抑或政府/民間分工。然當供給大於需求，出現大量空屋時，政府依舊採取「以量制價」的手段，但因效率問題成無法達到政策目的房價依舊遠高於所得，造成即使加強補貼一般低收入家庭還是無法負擔（如表一）。外部性戰後早期因「防空疏散計畫」、局勢穩定後之美化政經中心，以及1990年代的都市更新計畫，皆因外部性因素進行強制性或獎勵性介入。當然如國外的發展經驗，同樣遭受抗爭與衝突，更因台灣當局無完善之配套安置措施，釀成更大之都市危機。財富重分配1970年代初與中期以及1980年代末台灣房地產三次飆漲的發展，造成一般家庭難以進入購屋市場以取得住宅服務，因此，政府利用興建低售價（藉由不計入土地機會成本與行政成本）、購屋貸款、利息補貼與稅的減免等方式進行財富重分配。然而並非對所有中低所得家庭進行補貼，因政府補貼方式為針對（得以）進入購屋市場之家庭（參見表一），因此，對於根本無法進入住宅市場的低收入家庭，並非補貼的受益者，造成補貼中所得家庭的財富重分配效果。總體經濟 早期因國家著重在軍事國防發展與中期著重在經濟發展，有關住宅之都市建設在生產元素上與追求出口之經濟政策相違背，如同「勞基法」會阻礙資本積累的速度一般，因此不被重視，1990年代末期，因亞洲金融風暴危及國內數家因炒作土地產生危機之建設公司或集團，因此，政府不限是否自有住宅，藉由住宅補貼吸引民眾進場藉以拯救上述建商，當時造成建築業、社會團體與民眾起而抗爭此名為拯救經濟實為挽救不良建商之政策。二、台灣住宅補貼制度的發展途徑針對上述台灣政府介入住宅補貼制度的理由，就其結構性的發展途徑討論。我們可以發現台灣住宅補貼制度的發展（詳見表二）並不能以單一的發展途徑去解釋，應該是以一種多元發展途徑的模式去討論，而這樣討論的目的並不是在套理論，而是要幫助我們更清楚的去釐清台灣住宅補貼制度的發展脈絡，以尋找出結構性的課題因素。因都市化與工業化產生問題而進行介入的工業主義邏輯；因美援與聯合國影響的依賴性擴散效果；因中央民代增補選（台灣首次民主化）與解嚴後社會團體抗爭所影響的民 主政治觀點；社會控制的觀點也解釋了台灣政府著重在軍公教知識分子的住宅補貼，而 放任違建並予以合法化的行徑；儒家為主的社會慈善思想與宗族文化也解釋了台灣為何難以發展出弱勢住 宅補貼制度的原因；另外，當然我們沒有證據去否認國家自主性的存在與這種發展途徑。三、台灣住宅補貼制度發展與社會福利發展在台灣，住宅補貼政策與業務主要是由類似工程單位的國宅處負責，而非納入社會福利部門及其系統，但是兩者的發展確是極為相似，因此，本文特別在此將兩者在台灣的發展脈絡作一討論，以更進一步釐清台灣社會政策的圖像。重國防發展與在經濟發展邏輯下，刻意忽視住宅發展猶如刻意忽視勞基法。台灣在40-50年代85%預算用在國防軍事上，60年代更將重心放在經濟發展，即使在美國壓力下制訂《興建國宅貸款條例》，但還是將原本撥用作為國宅基金的土地增值稅移作提高勞動力素質之用，而在美援停止後，作為替代來源的央行，為避免大量資金流入民間引發通貨膨脹，也於1968年停止國宅貸款業務。同時因為有關住宅之都市建設在生產元素上與追求出口之經濟政策相違背，因此，原本需國家提供協助之住宅特殊財貨的生產與消費政府並無其發揮功能，反而由民間發展出「預售制度」藉以融資完成住宅生產消費的運作，而此一制度也衍生出許多問題與糾紛。在其它相關的社會福利制度也有同樣的發展，以「勞動基準法」為例，其初稿完成於1958年（林萬億，1994，P：184），但在1984年才通過，這乃是因為台灣資本主義國家運作邏輯下為吸引外資所採行的壓抑勞工策略。然而經濟的發展與台灣社會福利的投入並沒有顯著性，以1990年後台灣國民所得已達歐美先進國家1980年代中期水準，但我們社會福利的投入僅及於這些國家當時的三分之一至七分之一。著重軍公教住宅補貼與福利，維持國家合法性。由表三，台灣住宅補貼資源有三分之一集中在軍（13.2%）公教（20%），而社會福利則有三分之二集中在軍公教（林萬億，1994，P：274）。分析其原因不難發現，前期國共戰爭後國民黨退守台灣，軍方掌握國家實權，同時軍方也是反攻大陸的主力，後期軍、眷成為國民黨選舉鐵票群，因此，當然不遺餘力的照顧；公務員為維持國家正常運作的基礎，也是主要的行政策畫、執行者；而教職人員除為落實國家主要意識型態的基礎，更是擁有批判能力的知識份子。因此，為了國家的合法性與政權的正當性，國家政策就常與這些群體利益的結合。受外部（美國與聯合國）壓力而進行住宅補貼。台灣開始全面性的住宅補貼制度《興建國宅貸款條例》，乃是美國關切其資本主義擴張，在美籍顧問壓力與美援基金下制訂（米復國，1992），待美援停止後，除少部份土地增值稅外，國家也再無挹注任何資源；另外，聯合國於60年代關切台灣都市發展與問題，派遣顧問團進駐指導，台灣在都市集體消費上才有較大之突破。在其它社會福利發展制度，1973年的兒童福利法的訂定明顯是在回應聯合國兒童基金會（UNICEF）從1963年起至1972年止對我國兒童福利的贊助，1972年因我國退出聯合國而贊助撤離，自此十餘年間無人再提及兒童福利法。而勞基法也是因為美國對台灣低工資政策的質疑壓力下產生（林萬億，1994.183-184）。因內部政治危機而制訂補貼與福利制度。台灣《國宅條例》的制訂與「國宅計畫」的擬定實施乃是因為當時能源危機、退出聯合國、與日本斷交、總統蔣中正瘁死、中壢事件、美麗島、美國與中共建交等事件下，辦理中央民代增補選，在多數民代要求下制訂與實施。而社會福利三法（老人福利法、殘障福利法與社會救助法））也是在同時期快速通過藉由容忍非正式部門（違建）存在，避免社會動亂。當然對於弱勢族群社會福利也有消音的效用，不過只會發生在國家政治不穩與社會抗爭提高時。而在住宅部門，為何國家長期忽視住宅此集體消費的提供，而未引發極大抗爭的主因乃是：國家長期刻意容忍非正式部門（違建）的存在，以避免社會因住宅問題而抗爭，期待藉由經濟發展，慢慢解決這個問題。

表二台灣地區與台北市住宅政策發展記事

年代社經事件住宅相關政策發展狀況政府無力提供階段1945日據結束為維持國家正常運作，利用日人留下宿舍安置公務員。1949國民黨退守台灣台灣人口增加三分之一僅安置中央民代與中央機關人員。刻意容忍違建存在。其餘國軍與難民購、佔空地自行搭建棚屋。1953第一次進口替代時期，北部區域人口遷移，小規模都市化。拆違建引發抗爭，宣示大量興建「平民住宅」。政府妥協舊違建的存在，國家無力提供，直至1957年，北市僅提供全市家庭數2%之住宅，而違建只是轉移且持續增加。戰時防空疏散計畫興建國宅貸款條例階段1957美援基金與壓力制訂《興建國宅貸款條例》，利用美援基金與土地增值稅。85%的預算用在國防，土地增值稅被移作提高勞動力素質之用，國家在經濟發展為主要投資對象下，未編列預算支持國宅基金。1958士林華僑新村，第一件興建出售案例當時國家獎勵投資與出口，住宅建設與國家發展在生產要素上成對立，國家無進行融資與補貼，民間發展出「預售制度」。美援停止替代來源-央行，為避免大量資金流入民間引發通貨膨脹，1968年停止國宅貸款業務。1961年國軍整編，大批退役，政府並無解決其居住問題，違建急遽增加。1963年違建普查，北市將近有三分之一家庭居住於違建中，且其中七成佔用公地。1956年至1974年的國宅貸款條例僅協助8837戶。1961國軍整編，大批退役1964納入新國際分工體系，朝向出口導向的工業化策略，大量城鄉移民，北市人口倍增。1966台灣政經中心-台北「城市美化」1964修訂《違章建築處理辦法》，提出「先建後拆」精神的「整建國宅」政策1966至1974年共拆除違建23427戶，整建住宅僅興建7125戶，不到拆除的三分之一，違建居民又紛紛請願暫緩拆除。1965民生主義「現階段社會政策-加強社會福利措施增進人民生活實施方針」興建平價住宅（就台灣社會福利的發展，至此才制定台灣本地所需社會政策）1966-1970共興建504戶1972「安康計畫」「平價住宅十年計畫」（1970），後與「安康計畫」（1972）合併，宣示10年內將興建8000戶在土地難求、設計不符合需要與局處權責互相牽制下，僅興建1544戶，與前一階段合計共興建2048戶。國宅興建階段∣政府直接興建1970第一次能源危機，通貨膨脹，民眾購屋保值，房價二年內漲幅一倍半1.九位新補選民代有八位訴求住宅政策。2.1975年公佈實施政府直接興建的《國民住宅條例》3.「六年國宅興建計畫」（1976-1981）宣示全台將興建10萬戶，北市興建2.3萬戶初期：確實照顧到中低收入家庭中期：為趕進度於區位不佳處興建國宅，造成滯銷後期：1980年初起都市地區國宅已超過百萬元，貸款額仍僅佔總價30%，已非中低收入戶所能負擔。六年國宅計畫，北市完成2.3萬戶，其中有1.3萬戶為眷村改建1971退出聯合國1972與日本斷交19721975局部性中央民代增補選「六年經濟建設計畫」1977中壢事件1978美國與中共建交北市違建納入建管系統由於依舊無法有效解決住宅與土地問題，1982年北市舊違建尚有1.5萬間，政府刻意縱容其存在，給予水電設施服務，甚至稅捐機關也加以課稅。1979美麗島事件第二次全球能源危機續表二台灣地區與台北市住宅政策發展記事本研究整理

年代社經事件住宅相關政策發展狀況國宅興建階段∣政府民間分工1980住宅普查發現全台47.9萬戶空屋，北市空屋數為5.5萬戶1982.7修正《國宅條例》增列「貸款人民自建」與「獎勵民間興建」，企圖藉由民間資本減輕政府負擔，由國家負責興建中低收入住宅及低收入出租住宅，獎勵民間投資興建中收入家庭國宅，中高所得家庭住宅民間自行興建，政府提供建築融資。同時政府並提高貸款額度至70%與推動建築經理公司。國宅因前一階段品質與價格問題，以及80年代初又逢景氣低迷與大量空屋，造成國宅滯銷、國宅基金積壓。獎勵民間投資興建中低所得國宅部份，直至1999.11為止，僅710戶。19821983世界經濟低迷（1983-1985）1982.第一期「四年國宅計畫」全台預計興建24萬，政府負責興建10萬。第一期四年計畫全台僅執行42,000戶，第二期更低，國宅並權宜降價促銷與開放購買1983.因80年代初國宅滯銷，以及部份軍眷村改建戶拒繳配合款而進住，故暫以承租方式辦理。1983-87年先後辦理2,389戶，此出租住宅乃因國宅滯銷才以出租方式辦理，而非以出租為目的興建，直至1997年市府才首次推出以出租為目的之國宅，共158戶國宅興建階段∣政府輔貸為主1987國產局標售華航附近土地創下高價1989.6制訂實施《輔助人民貸款自購住宅辦法》，政府企圖藉由利息補貼協助人民購屋北市1989至1996年國宅登記超過4萬戶，而此期間國宅僅興建7763戶。政府放寬外匯管制國外資金湧入，國內資金及外匯存底氾濫。股價指數創下空前高峰1989經建會召開跨部會住宅政策會議，研擬「改善當前住宅問題重要措施」1990內政部召開「全國土地會議」1995行政院召開「全國行政會議」1996營建署發佈「營建白皮書」1990年開始全台房價不再狂飆，非都會縣市房價下跌，然台北市房價並未明顯下跌只是不在急遽攀高，以北市1998年與1989年房價相比較亦為1.2倍。1988釋放千億公共設施保留地徵收款北市宣佈興建捷運從1989年開始召開的數次會議與發佈的白皮書，除「加強補貼」落實外，其餘如稅制的改革、補貼制度與公告現值的改革、總歸戶、發展出租國宅、公地政策與健全交易制度等皆無確實落實。1989北市房價二年內上漲三倍半無住屋運動，萬人夜宿忠孝東路1990全台空屋率13.3%，空屋數67萬戶1992六年國建計畫欲利用變更農地開發新社區北市因土地取得困難，而無法實施。1994「六萬一坪」平價住宅19981999全台空屋數超過100萬戶「振興建築投資業措施」因針對不當炒作土地產生危機之建商進行營救及針對自有房屋者亦進行優惠，釀成社會抗爭。於是政院著手研擬住宅政策白皮書政院召開「健全當前經濟體質會議-健全土地及住宅管理政策」；營建署發佈「台灣地區住宅政策白皮書草案」政府宣佈「暫停興建國宅二年政策」、以及增加利息補貼，朝向政府不再直接興建國宅。政府不再直接興建國宅與「六萬一坪」勞宅政策相違背。台湾住宅补贴制度与都市地区中低收入家庭之互动表三台灣地區住宅補貼制度分類暨台北市住宅補貼制度實施戶數統計表補貼方案實施年期補貼目的台北市執行戶數百分比備註195019571960196119641969197219751979198019821986199019981999合作營建購屋30902.1%軍眷住宅貸款軍眷住宅購屋220442974.3%自用住宅不動產抵稅購屋//貸款人民自建購屋88375.9%災後重建住宅購屋//獎勵投資興建國宅購屋23091.5%公教住宅興建貸款購屋12942858320.0%違建整建住宅購屋99776.7%平價住宅租屋20481.4%委託興建購屋00直接興建出售國宅（眷村改建部份）購屋40965（13343）27.4%（8.9%）勞工住宅貸款購屋108147.2%直接興建出租國宅租屋23891.6%自用住宅貸款利息抵稅購屋//輔助人民貸款自購購屋3269921.9%首次購屋貸款購屋//合計100%註：自用住宅不動產抵稅、自用住宅貸款利息抵稅與首次購屋貸款，因與輔助人民貸款自購及其它補貼有重複不納入總戶數計算本研究整理台湾住宅补贴制度与都市地区中低收入家庭之互动肆、台北市中低收入家庭與住宅補貼之互動在上節從三個面向探討與解析台灣住宅補貼的發展與特性後，本節將進一步針對台灣目前主要的住宅補貼方式與都市地區中低收入家庭之互動作一實證討論，主要關注的地區是台灣地區都市化最明顯而居住問題也較嚴重的台北市。其中，我們所探討的主要補貼制度以佔歷年所有資源97%的「購屋補貼」作為討論對象。因政策的轉向我們不再討論「購屋補貼」中「實物補貼」的部份，而著重在「貸款購屋補貼」的討論。當前政府主要的住宅補貼制度「購屋貸款補貼」，所得較低之家庭並無法受益。若我們假設住宅支出佔家庭所得30%為合理負擔，以作為補貼界線（低於此不予補貼），而住宅支出佔家庭所得超過60%將造成生活上困難，以作為進入住宅市場的門檻（超過60%者不會進場），重新整理表一後，由表四我們發現當未進行補貼時，台北市約有30%的家庭無法進入購屋市場（購屋支出超過所得60%），而進行補貼後（輔民貸款）約有20%的家庭依舊無法進入購屋市場。因此，「購屋貸款」方式的住宅補貼制度對於較低所得家庭而言，將因所得能力而被排擠在補貼範圍之外，因此，目前政府主要住宅補貼方式，同時也是資源最多的「購屋補貼」將無法照顧到台北市所得最低的20%家庭。表四台北市住宅支出佔所得比超過30%、60%之家庭戶數（1998）未補助前住宅支出佔所得比例進行「輔民貸款」補貼後住宅支出佔所得比例超過30%超過60%超過30%超過60%約為第n等分平均第八~九等分間第三~四等分間第八等分第二~三等分間佔台北市家庭戶數比例80%30%75%20%家庭年平均所得166萬83萬147萬73.5萬本研究整理台北市主要的住宅補貼制度為「購屋補貼」，佔歷年所有住宅補貼資源的95%。以台北市1998年公佈之出租國宅承租資格為平均家庭年收入81萬以下者，以台北市家庭收支調查（1998）計算，約有25%之家庭有資格申請。另外，由表四可以發現約有20%之家庭，即使進行「購屋補貼」亦不易進入購屋市場。而約有55%（75%-20%）「得進入購屋市場且應予補貼」之家庭。由表三顯示，台北市歷年補貼資源當中，以受益戶數計算，其中約有97%資源為「購屋補貼」，而「租屋補貼」僅佔3%。由上，我們可以知道台北市約有55%的家庭擁有97%的住宅補貼資源（購屋補貼），而有20-25%較低收入的家庭僅享有3%的住宅補貼資源（租屋）。可照顧較低收入家庭之出租國宅與平價住宅稀少，形成現有資源僅為市府認為該照顧之家庭的1/18，而最需被照顧之家庭可能被排擠。以1998年為例，「出租國宅」申請標準為家庭收入81萬以下，依此標準台北市約有約有20餘萬戶家庭可申請，而家庭收入81萬以下之家庭，平均住宅自有率為60%，因此約有86,000戶為無自有住宅之家庭。但台北市目前所有出租住宅資源僅4,787戶（包括出租國宅及平價住宅），數目上連市政府認定之非自有住宅之低收入戶7,126戶都無法照顧到（低收入戶8,585戶，83%無自有住宅，約7,126戶），更何況前述有資格申請的8萬6千戶非自有住宅家庭。根據台北市工務局估計，台北市未來到四年內（至2001年），單就公共工程開發，將導致1千2百戶家庭面臨拆遷，若加上承租戶計算，保守估計至少有1千5百戶家庭面臨公共工程拆遷，而拆遷戶亦將排擠現有資源。房價飆漲下，在保障居住基本權益下，對低收入家庭進行租屋補貼造成效果較對中低所得家庭進行購屋補貼為佳。經過1987年房地產炒作飆漲後，購屋對於一般家庭而言已難以負擔，台北市有一半以上的家庭若選擇購買中古屋，住宅消費將佔可支配所得50%，而且這種情形卻要持續30年，即使進行補貼（輔助人民購屋貸款），也尚有四成的家庭住宅消費佔所得50%。在此高房價下，假設住宅補貼乃在保障市民居本住宅權益，以下將協助以購屋方式保障基本居住權益的「購屋補貼」效果與協助以租屋方式的「租屋補貼」效果作一比較討論。以「輔助人民貸款自購住宅」貸款額度220萬、還款期限30年、利率5.03%，補貼利息3%計算，每年平均補貼每戶家庭約57,039元，約讓住宅佔家庭所得負擔下降4~6%，參見表一。若以表四中「得進入購屋市場且應予補貼」之家庭（75%-20%）平均收入約110萬〔（147+73.5）/2〕計算，每年補貼57,039元，將降低住宅消費佔所得比例5%（如表五）。若將上述每年每戶補貼金額57,039元用於台北市列案低收入戶（1999年為8,585戶）其中之非自有住宅者7,100戶（平均每戶年收入28萬，租金額度以所得30%計），則每年57,039元的租屋補貼將協助每戶低收入家庭降低住宅消費佔所得比例20%。表五台北市購屋補貼與租屋補貼效果比較表購屋補貼（註1）租屋補貼年家庭收入110萬28萬（註3）額度（購屋貸款）住宅消費佔所得比例額度（租金）住宅消費佔所得比例補貼前住宅消費49.8萬45%15.3萬（註4）55%補貼後住宅消費44.1萬40%9.6萬35%補貼前後相差5.7萬（註2）5%5.7萬20%註1：購屋貸款計算方式以1999.11.18行政院經建會「中長期資金運用小組」審查通過輔助人民貸款自購住宅，2000年起貸款額度提高至220萬元，貸款期限30年，利率5.03%。註2：一般銀行貸款利率以8%計，輔助人民貸款自購住宅以5%計。以年金現值計算，利率8%每年固定支付扣掉利率5%每年固定支付本息。註3：為1999年台北市社會局列案低收入家庭8585戶之平均所得（加生活補貼）註4：為基本標準住宅之平均租金，一人最基本居住面積為12坪，每增加一人增加4坪。（參考「國民住宅出售出租及商業服務設施暨其它建築物標售辦法」及北市社會局社會救助服務手冊，1999），1999年台北市社會局列案低收入家庭平均家庭規模為2.55人，因此基本標準住宅為18.21坪，每坪月租金以700計（698為北市整層住宅每坪每月平均租金，參考崔媽媽租屋中心，樣本13526房東人次，1999.1-11）本研究整理伍、結論一、意識型態的釐清（一）居住是一台灣政府應該給予居民保障的基本權益如同Wilensky1965年所界定的「政府保障每一個國民的最低所得、營養、健康、住宅與教育之水平，對於國民而言，這是一種政治權利，而非慈善」。以及民生主義第三講所揭示「…要將食衣住行這四種需要弄得很便宜…國家要負擔這樣的責任，如果國家把這四種需要供應不足，無論任何人都可來向國家要求。」，基本上都是一種社會權追求的概念，無論國民權益因福利國家性格的強弱在「最低」與「最適」間擺動。但是不管如何至少會維持住最低的標準。從西方福利國家發展，已從19世紀的濟貧、預防貧窮，進階到更完善的社會權發展，台灣還是在泛政治化的落後殘補式的福利國家，即使只是殘補式的福利，由台灣的發展我們可以發現，政府對「基本居住權益」的保障是必須的。1. 凱因斯藉由經濟政策作為社會政策的一環，以解決失業、貧窮，及其衍生 的問題。然而在台灣個人僅維持基本居住權益的消費可能就會導致生活困 頓，當有30%的居民即使將所得的60%花在住宅消費上時，依舊無法獲得 住宅服務，這可能不是解決失業問題就能解決的，而這才是台灣主要的社 會問題。2. 功利主義認為當社會整體利益提高時，弱勢團體便能從中獲得協助。台灣 發展的經驗印證了社會整體利益提昇時，在住宅部門，弱勢的更弱勢了， 而這卻不僅僅是相對剝奪感而已。3. 從台灣經驗，自由經濟市場並無法解決居住權益保障的問題，而是靠非正 式部門的支持，扭曲的住宅市場卻是原兇。然而，當市府進行著城市美化 運動時，認為違建的不合法與不適宜居住，僅有的手段只是驅離與暫時性 的救助，這些結構性問題並不會隨著更新而處理掉，只是轉移或等待爆發。當然，最後還是要回到結構性的問題上，在滿足人們「居住」基本生活需 求的前提下，自由經濟市場中，住宅作為投資性工具並無問題。然一社會 若在住宅單元稀少或透過壟斷的情況，利用其稀少的特性獲取利潤，漠視 其住宅的消費性需求，轉換為投資工具，這種將人們基本生活需求轉為投 資性工具，甚至利用人們這種居住基本維生需求的必要性，透過類似壟斷 以賺取利潤，這顯然是一種扭曲的社會現象，政府應該介入。(二）購屋補貼不是住宅補貼的絕對的方式1. 對農業社會「有土斯有財」含意的錯誤認知以往討論台灣住宅補貼時，通常用我國社會傳統「有土斯有財」的觀念正當化了「協助購屋」的住宅補貼方式，這同時也表示了「租屋」是無法解決居住需求的，因「租屋」無法致財（或置產）。然而，「有土斯有財」的觀念是源自農業社會，土地是生產最重要的要素，在農業社會，是維生與生產利潤的工具。如果是以租賃的方式（即佃農）進行生產勞動，會受到地主的剝削，絕大部分的生產成果與利潤將會流向地主，佃農常常不但無法獲致利潤甚至連維生的資源都不足，因此，土地是否為自有在農業社會對於所有的人是非常重要的，因此，「有土斯有財」，這個「財」代表的不但是利潤更是（換取）維生的基本資源。這樣的「地租」（rent）是源自於原始的「生產」。然而，將「有土斯有財」套用在提供居住的土地時便產生矛盾，因為提供居住使用的土地並無法進行生產利潤。而政府卻一再以我國社會傳統「有土斯有財」的觀念作為購屋補貼的理由。2. 並非只有購屋才有居住穩定性除了有土斯有財觀念的影響，另一個一般性的說法是以租屋的方式解決居住問題會造成生活不安定與無地域歸屬感無法建立鄰里意識，因此租屋非長久之計。以美國為例，長期以來自有率並未超過6成；英國早期住宅自有率甚至在10%左右；日本1983年與1993年的住宅自有率皆在60%左右；香港公共出租住宅在80年代佔住宅市場40%；新加坡HDU所建之公共住宅佔住宅市場87%（其中包括出租與售屋不售地之國宅）無論歐美先進國家或亞洲經濟發展與我國相似國家，自有率並無台灣地區80%之高，反而租屋市場（無論公私部門提供）皆相當活絡，當然其社會安定性並未因此而受影響，其實，這是有賴各國租賃制度與市場的健全。因此，居住穩定性是建立在政府健全的住宅制度，而非擁有所有權。結論藉由台灣住宅補貼發展與台北市住宅補貼制度與中低收入家庭的互動的討論後，本文提出台灣現行的住宅補貼制度並無保障都市地區中低收家庭之基本居住權益，然而，這卻不是資源不足的問題，而是資源錯置，資源著重在「購屋補貼」。至於著重在購屋補貼的原因有三點：泛政治化的住宅補貼制度，購屋補貼符合欲照顧對象的需求與能力；前階段是供給不足，政府採取「以量制價」的思考模式；台灣政府的社會福利概念立基於「德政」而非「社會公民權」的意識型態，因此，忽視低收入住宅需求與能力，並以容忍非正式部門的發展緩和衝突。（一）台灣現行的住宅補貼制度並無保障都市地區中低收家庭之基本居住權益。在前一節的討論可以發現，在既有資源不擴充的情況下，若政府欲維持市民最低居住水準，協助「至少租得起房子」應比協助「買得起房子」容易多。然而政府歷年主要的住宅補貼資源（97%）卻皆用在「協助購屋」，而25%-20%較低收入家庭因所得能力以致無法進入購屋市場，因此並無法受益於購屋補貼，而在租屋補貼方面，卻僅佔所有住宅補貼資源的3%。由此，如果政府應保障市民至少租得起房子的話，政府在這點上並沒有落實，然而，這卻不是資源不足的問題，而是資源錯置。（二）台灣住宅補貼制度著重在「購屋補貼」的原因。1. 泛政治化的住宅補貼制度，購屋補貼符合欲照顧對象的需求與能力住宅發展或社會福利（如勞基法）對於台灣積極發展經濟建設是相衝突的，因此，台灣主要的住宅補貼制度與社會福利制度的產生絕大部份是泛政治化的，包括外部（美國、聯合國）的因素；以及內部的政治因素，如著重在軍公教的補貼以維持政治的穩定度、國宅計畫、輔民貸款的提出以拯救政治危機。而這樣的住宅補貼制度的建立顯然不是為了照顧沈默的低收入家庭，因為穩定的因素是來自軍公教、政治抗爭壓力的來源是中產階級，因此，住宅補貼制度的建立只要政治性的解除壓力即可，而這樣的思考邏輯下，所建立的制度當然只要符合中產階級需求與能力，而對於政府這樣所需的資源也相對較少。另外，台灣的住宅政策與業務的主管單位是「負責蓋房子的」工程單位–國宅處而非社福單位，事實上在運作上兩者的關連性也極低，這也說明了住宅補貼與低收入家庭間極低的關連性。對於低收入家庭的需求，政府採取容忍非正式部門發展的方式，以避免低收入族群的抗爭。前階段是供給不足，政府採取「以量制價」的思考模式。都市發展前一階段因為供給不足，缺乏租賃市場；中期房價開始飆漲，政府採取「以量制價」的邏輯進行補貼。但在供給面足夠，繼續這樣的策略似乎有資源浪費的問題，此時應解決的應是結構性的問題–投資性需求扭曲了消費性需求的市場，但是，因為台灣住宅補貼制度產生的泛政治化，因此，解決結構性問題是會相衝突的，因此，十年間（1989-1999）開了四大會議，發佈了二大白