《中国财政学》教学课件-第四章 财政支出

财政支出第四章第四章第一节财政支出规模第二节财政支出结构第三节财政支出的规模控制与结构优化掌握财政支出规模衡量与支出分类的基础知识，理解影响财政支出规模与结构的主要因素，能够对财政支出规模与结构进行国际比较分析，理解控制财政支出规模与优化财政支出结构的理由与方法。第一节财政支出规模一、财政支出规模及其衡量二、衡量财政支出规模的常用指标三、财政支出规模的演变趋势第一节财政支出规模一、财政支出规模及其衡量（一）财政支出的概念财政支出指的是政府为满足社会公共需要而履行职能所支出的一切费用的总和，也就是政府活动或政府行为的成本。从满足社会公共需要的本源出发，财政支出也可以理解为政府为提供公共产品和服务所支出的一切费用的总和，亦即政府提供公共产品和服务活动或行为的成本。（二）财政支出规模的概念财政支出规模，通常是指一个预算年度内政府为履行职能、提供公共产品和服务而耗费的全部成本。是衡量一定时期内政府支配社会资源的多少、满足社会公共需要能力高低的重要指标。（三）区分不同口径的财政支出规模一般公共预算政府性基金预算国有资本经营预算社会保险基金预算1.窄口径财政支出：实际生活中，人们常把一般公共预算支出作为财政支出的代名词，一般公共预算支出也常被称作“窄口径财政支出”。2.全口径财政支出：四本预算中的各项支出之和，扣除其中重复计算的部分。3.中口径财政支出：介于窄口径与全口径之间的各种口径，例如：广义政府支出，按国际可比口径（国际货币基金组织的定义），相当于全口径财政支出减去国有土地使用权出让收入安排的支出。根据2018年第二次修正的《预算法》，政府全部收支分列于四本预算之中。一、财政支出规模及其衡量（四）财政支出规模的计算口径1.窄口径财政支出=一般公共预算支出2.全口径支出=一般公共预算支出+政府性基金预算支出+国有资本经营预算支出+社会保险基金预算支出-一般公共预算对社会保险基金的补贴支出。3.中口径（国际可比口径）财政支出=全口径财政支出-国有土地使用权出让收入安排的支出一、财政支出规模及其衡量衡量财政支出规模，一般采用绝对指标、相对指标和变化率指标：（一）绝对指标绝对指标指以一国货币单位表示的政府在一个预算年度内的财政支出总和。它既可按名义价格衡量，也可按实际价格衡量。实际生活中，预算支出规模和决算支出规模往往存在不一致的情形，一般以决算数为准计算财政支出规模。二、衡量财政支出规模的常用指标

二、衡量财政支出规模的常用指标

二、衡量财政支出规模的常用指标三、财政支出规模的演变趋势阶段一：计划经济时期。阶段二：改革开放后直到20世纪90年代中期之前。阶段三：20世纪90年代中期以来。图4-1不同统计口径下中国财政支出规模演变情况（1952—2023年）三、财政支出规模的演变趋势（一）新中国财政支出规模的演变（详见图4-1）阶段一：计划经济时期。国家处于工业化初期，财政支出占GDP的比重总体水平较高（平均为28%），少数年份剧烈波动。反映出计划经济时期财政支出规模受国家发展计划和宏观政策影响较大。阶段二：改革开放后直到20世纪90年代中期之前。随着“放权让利”的市场化改革启动，政府财力下降，导致财政支出占GDP比重总体呈下降趋势。阶段三：20世纪90年代中期以来。确立了社会主义市场经济改革方向，极大促进了经济增长，增大了国家整体财力和中央财政收入占比，财政支出占GDP比重总体上升（进入2020年后，受减税降费、疫情等影响有所波动）。图4-1不同统计口径下中国财政支出规模演变情况（1952—2023年）（二）主要工业化国家财政支出规模的演变（图4-2）直至20世纪之前，世界各国的财政支出规模一直处于较低水平且变化相对平稳。然而，自20世纪初期以来，主要工业化国家的财政支出规模开始持续增大，并逐渐稳定在相对较高的水平。进入21世纪以来，全球工业化国家财政支出再度进入快速增长轨道。图4-2主要工业化国家财政支出（一般政府支出）占GDP比重（1800—2023年）三、财政支出规模的演变趋势图4-2主要工业化国家财政支出（一般政府支出）占GDP比重（1800—2023年）三、财政支出规模的演变趋势（二）主要工业化国家财政支出规模的演变（图4-2）支出规模波动的主要原因：1.20世纪之前，政府职能范围普遍较小，各主要工业化国家财政支出规模非常低；2.两次世界大战期间，战争经费的需要导致国防支出显著上升，带动财政支出总规模攀升；3.第二次世界大战直至20世纪60年代，由于凯恩斯主义开始盛行，各主要工业化国家的财政支出规模大幅上升，并由此奠定了福利国家的财政基础；4.20世纪80年代至21世纪前，新自由主义思潮主导，部分国家财政支出水平较为稳定，甚至有所下降；5.2008年国际金融危机后，为应对危机，财政支出又有所抬升；新冠疫情、俄乌冲突等问题，使得各国防卫、国家安全支出随之增长。三、财政支出规模的演变趋势（三）一个具有规律性的现象

基本规律：无论古今中外，财政支出规模都是趋于不断增长的，这也是当今世界一个具有规律性的现象。

决定因素：财政支出的规模与社会公共需要以及政府承担的政治、经济和社会职责的变化密切相关。

发展趋势：随着经济社会的发展，社会公共需要以及由此决定的政府职能范围是倾向于不断扩大的（部分原本属于私人个别需要的内容也逐渐演变为社会公共需要的一部分）。

内在逻辑：既然社会公共需要的范围和政府的职能范围是趋于不断扩大的，作为政府活动成本的财政支出规模，自然会趋于不断增长。三、财政支出规模的演变趋势第二节财政支出结构一、财政支出分类的依据和办法二、财政支出的功能分类三、财政支出的经济分类四、按支出主体行政级次分类五、财政支出结构的演变及其原因财政支出结构，是指财政支出总额中各类别的支出所占的比重。一方面。它反映了政府如何参与社会经济生活、参与的范围和重点领域是什么。另一方面，从财政支出结构，可以看出政府在社会经济生活中实际履行着何种职能，反映出政府干预的目标。第二节财政支出结构一、财政支出分类的依据和办法财政支出分类，是指从不同角度、根据一定标准对各种不同的财政支出进行的划分。根据分类目的不同，常见的财政支出分类方法有：功能分类、经济分类和按支出主体行政层级进行分类。其中，功能分类和经济分类是财政统计分析中最常用的。（一）现行功能分类方法中国现行财政支出功能分类方法是将财政支出按功能分为一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出等大类，每一大类下设款、项、目。（二）理论上归并为三大类在现有财政支出分类的基础上，理论上将财政支出进一步归并为三大类：基本政府职能支出、经济建设性支出和社会福利性支出。详见表4-1。（三）功能分类的意义按照财政支出功能进行分类，可以明确界定政府支出的责任和范围，能够清晰反映政府各项职能活动的支出总量、结构。二、财政支出的功能分类财政支出功能分类基本政府职能支出一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、援助其他地区支出、自然资源海洋气象等支出、粮油物资储备支出、灾害防治及应急管理支出、预备费、其他支出、节能环保支出、转移性支出、债务还本支出、债务付息支出、债务发行费用支出等经济建设性支出城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探工业信息支出、商业服务等支出、金融支出社会福利性支出教育支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、节能环保支出、住房保障支出表4-1财政支出功能分类二、财政支出的功能分类财政支出的经济分类是按照政府提供公共产品和服务的成本投入进行的分类，反映财政支出的具体用途和经济性质，说明政府的钱是怎样花出去的。（一）现行经济分类方法以《2025年政府收支分类科目》为例，每一类功能支出又可按经济用途分为若干类，表明该功能支出项下资金的使用去向，分别是：工资福利支出、商品和服务支出、机关资本性支出、债务还本支出、补贴（对事业单位经常性补助、对企业补助等）、转移性支出、社会福利（对个人和家庭的补助、对社会保障基金补助等）、其他支出等。三、财政支出的经济分类（二）按性质归并为两大类不同经济用途的财政支出按其经济性质又可归为两大类:

购买性支出和转移性支出。1.购买性支出：是指政府为了履行其职能从非政府部门购买产品和服务所发生的费用。其实质是政府对经济资源的一种消耗，因此又称为消耗性支出。购买性支出可进一步区分为消费性支出和投资性支出。2.转移性支出：是指政府为了履行其职能而单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，政府并不因此获得同等价值的产品和服务。转移性支出通常包括社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。三、财政支出的经济分类（三）经济分类的意义利用这一分类体系，可以从宏观上考察一国政府在多大程度上作为经济行为主体直接参与经济社会活动，其职能是更多偏向于优化资源配置，还是更多偏向促进社会公平。特别是将财政支出按经济性质划分为购买性支出和转移性支出，具有较强的经济分析意义。三、财政支出的经济分类按支出主体行政级次划分，财政支出分为中央财政支出和地方财政支出。中国的五级政府分别是：中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的县级市、市辖区）、乡（民族乡、镇）。根据预算法“一级政府一级预算”的原则，财政支出也相应分为五级。其中，后四项财政支出通常统称为地方财政支出。财政支出的行政级次结构，反映了中央与地方在财政资源配置中的地位和相互关系。中央和地方之间的财政分配关系一直是财政体制的核心问题之一，该问题的焦点在于中央与地方各级政府在财政资源配置上是否与其职能定位和权责划分相适应，将留待第十四章进行讨论。四、按支出主体行政级次分类（一）中国财政支出结构的演变总体趋势：1953—2023年，中国基本政府职能支出占窄口径支出比重在波动中总体保持稳定，经济建设性支出占比在波动中呈平台型下降态势，社会福利性支出占比则稳步上升。阶段分析：1.计划经济时期（1953—1978年）：经济建设性支出一枝独秀，占财政支出的比重为57%左右。2.改革开放初期（1978—1998年）：经济建设性支出占比大幅下降，社会福利性支出占比呈上升趋势。3.1997年亚洲金融危机后：为应对危机，经济建设性支出占比又形成一个新的波峰。社会福利性支出则始终保持增长势头，2006年其占财政支出的比重首次超过经济建设性支出。五、财政支出结构的演变及其原因（二）财政支出结构演变的全球趋势从支出功能分类视角看：典型的公共产品和服务（教育、公共卫生、国防和公共秩序与安全、环境、社会等）占财政支出的份额相对较小且相对稳定。从支出经济分类视角看：目前，在大多数发达国家，财政支出主要用于公共消费和转移性支出（或社会福利），二者合计约占财政支出的80%。五、财政支出结构的演变及其原因（三）财政支出结构变化的原因经济发展阶段论：不同发展阶段社会公共需要的变化会导致政府支出的要求发生改变，引起政府职能的变化，进而导致财政支出结构的调整。瓦格纳的“政府活动扩张法则”：后工业化社会中，个体间更加相互依赖，这对政府的法律、秩序服务提出了更多和更高的要求。在福利国家发展的初期，扩大社会安全网覆盖面的政策导致社会支出迅速增长。金融危机后，国际社会对有为政府认可度提升，对财政支出规模扩大的容忍度相对提高。五、财政支出结构的演变及其原因第三节财政支出的规模控制与结构优化一、财政支出规模的国际比较二、财政支出结构的国际比较三、中国财政支出的规模控制与结构优化（一）相对规模的“V”字趋势（图4-7）与西方发达国家19世纪以来财政支出总体上的上升趋势不同，自改革开放初期以来，中国的财政支出相对规模走出了一个大体上的“V”字趋势。第三节财政支出的规模控制与结构优化一、财政支出规模的国际比较下降阶段（V字左边）：1996年以前，财政支出占GDP的比重下降，这体现了改革过程中财政的“放权让利”效应。上升阶段（V字右边）：自1996年起，财政支出占GDP的比重重新上升。经过2008年的扩张性财政政策，到2013年前后，中国的全口径财政支出占GDP的比重已高达36.3%，并在此后十年间长期处在35%以上（详见图4-3）。图4-7中国财政支出规模变化趋势（1982—2023年）（二）国际可比口径对比利用国际可比口径进行对比研究后可以发现（表4-2），中国财政支出相对规模与欧洲和亚洲的新兴市场经济体相近，后者的财政支出比率平均为31.4%，接近发达国家集团中的所谓小政府国家（或地区）的普遍水平。国家集团东欧、俄罗斯和中国发达经济体46.1捷克43.7经合组织42.0爱沙尼亚43.1欧盟45.3拉脱维亚42.1G2037.7立陶宛38.0新兴市场经济体与发展中国家31.4匈牙利49.1拉美与北美国家29.2波兰46.8亚洲/大洋洲34.6斯洛伐克47.9非洲24.4俄罗斯36.5——中国（国际可比口径）31.6——中国（全口径）36.0表4-22023年财政支出比率一、财政支出规模的国际比较（三）中国的特殊性若按中国全口径财政支出计算，2023年中国财政支出占GDP比重为36%，这一比例虽然尚未达到最高财政支出国家组的水平，但已接近甚至超过很多高收入国家组中财政支出处于较低水平的国家。按世界银行根据收入类别对各国进行的划分，中国当前处在向高收入国家的爬坡阶段。随着中国经济社会持续发展，促进中国财政支出比率持续增长的因素仍然很多。为此，我们需要探索既有效防范财政支出比率扩张、又不制约政府履职能力的合适的财政支出规模。一、财政支出规模的国际比较二、财政支出结构的国际比较（一）经济建设性支出占比较高经合组织发达国家财政支出中的经济建设性支出占比有限(一般小于20%)。中国的经济建设性支出占比在30%左右。详见表4-3。

表4-3

2023年中国与部分经合组织国家政府支出结构比较单位：%支出分类中国美国法国德国英国日本基本政府职能支出（一般公共服务、国防、公共安全、环境保护）28.2128.0037.2429.2935.3031.00经济建设支出（经济事务、住房和社区设施）30.2111.007.8413.047.5018.00社会福利性支出（医疗卫生、教育、社会保障就业）41.5861.0054.9257.6757.2051.00二、财政支出结构的国际比较（二）社会福利性支出占比将趋于提高随着中国人口老龄化形势日益严峻，社会福利性支出的压力将更为突出，其占财政支出和GDP的比重将大幅提高。（三）由“双峰”趋于“单峰”中国式现代化的本质是人的现代化，因而落在每个人身上的社会福利性支出将成为未来财政支出的大头。可以预期，中国的财政支出结构也将从当前的“双峰”转型为与发达国家类似的以社会福利性支出为主的“单峰”态势。三、中国财政支出的规模控制与结构优化(一)着力控制财政支