普惠性托育服务供给体系多元共建研究报告

普惠性托育服务供给体系多元共建研究报告现状分析·多元共建·优化路径汇报人政策研究学者日期2026年10月研究导览01供给现状与结构矛盾数据画像与供需错配的深层诊断02多元主体共建模式六类供给主体的协同实践图谱03优化路径与制度保障财政价格人才监管法治五维对策01供给现状与结构矛盾托位总量已达标，结构性错配仍待破解从规模扩张到质量提升，供给体系进入新阶段普惠托育迈入扩量提质新阶段普惠托育已从家庭私事上升为国家公共服务议题供给体系已进入扩量提质并重的新阶段01政策部署2026年政府工作报告将发展普惠托育和托幼一体化服务列为年度任务，并开展托育服务补助示范试点02规划引领十五五规划纲要提出加快普惠托育服务体系建设，多渠道扩大服务资源供给03部门协同七部门联合意见确立1+N

托育服务体系，加快推进普惠托育服务体系建设04重心转变服务供给重心转变从有没有向好不好、近不近转变十四五托育供给实现翻倍增长110%托育服务机构总数增幅十四五以来，全国托育服务机构总数增加

6.6万家。132%托位总数增幅十四五以来，全国托位总数增加

379万个。供给规模实现跨越式扩张十四五以来托育供给增幅对比千人口托位数超额达标核心指标提前完成十四五规划目标4.73个每千人口托位数12.6万家托育服务机构89万个2025年新增普惠性托位143.1万人托育从业人员达标情况托位数4.73个，超过规划目标4.5个2025年新增89万个普惠托位，超额完成66万个任务托位供给托育服务机构12.6万家托位总数666万个建设成效新增普惠托位89万个托育从业人员143.1万人普惠托育规划目标4.5个/千人口托位数基础任务66万个普惠托位普惠托位供给占比过半托位结构单位：万个332万普惠性托位≈50%普惠供给占比截至2025年9月底，普惠托位332万个，占比接近一半地市枢纽网络基本成型254家地市级托育综合服务中心61%地市级覆盖率地市级托育综合服务中心达

254家，地市级覆盖率

61%；县级覆盖率已达

98.8%01中央预算内资金347个已支持建设的项目专项用于托育综合服务中心建设中央预算内资金托育综合服务中心02覆盖率现状61%地市级覆盖率98.8%县级覆盖率地市级县级03下一步方向优先实现地市级全覆盖托育综合服务中心全覆盖托育综合服务中心价格下降与家庭减负同步推进入托贵压力正在系统性缓解全国全日托平均价格降幅达29%，家庭送托成本明显下降29%全国全日托平均价格降幅3600元/孩/年育儿补贴发放标准（至3周岁）近1000亿元2026年中央财政相关支出9省份补贴制度1315县支持措施9个省份出台托育服务补贴制度1315个县（市、区、旗）出台建设补贴、运营补贴、家庭消费券等支持措施政策工具箱日趋完善税费优惠开源节流托育服务收入免征增值税，用水用电用气用热执行居民生活类价格，不执行阶梯加价。财政投入资金支持中央预算内投资与地方建设补贴、运营补贴并轨发力。税收减免减负加码3岁以下婴幼儿照护个税专项附加扣除标准由每月1000元提高至2000元，减负力度再加码。用地保障设施落地托育设施用地纳入划拨用地目录。供需错配仍是核心矛盾供给能力与群众期待之间仍存在明显落差供给端与需求端双向失衡，是当前托育服务发展的核心症结“总量达标不代表结构适配，结构适配才是关键”供需错配的具体表现4项公办和普惠性托位供给不足机构普遍面临前期投入多、运营成本高、抗风险能力弱的困境政策支持多为一次性奖补对成本居高不下的机构而言支持力度有限需求端倾向公办与非营利机构家庭消费能力制约入托意愿释放供给侧结构性改革方向需从补数量转向补结构场地瓶颈制约普惠落地成本难控制租金与改造成本高企，抬升运营压力空间难寻找符合条件且可负担的场地稀缺设施难达标配套硬件与安全规范存在差距空置难承受闲置即成本，持续拖累投入产出两难困境区位优租金高抬高服务价格，压低使用率区位差便利性不足使用率同样不高建立公共空间资源处置和转化机制，以空间换时间，在财政有限投入下快速扩大有效供给人才培养体系亟待健全存量质量不足优质师资存量不足、增量缓慢学历层次偏低专业素养不高职后培训机会少复合型人才缺口医育结合对基础医疗知识提出新要求复合型人才缺口突出专业指导需求扩大签约机构8万家全国托育服务机构已签约与医疗卫生机构卫生健康指导需求持续扩大职业吸引力不足薪酬保障有待完善晋升通道有待完善改进方向从培养、培训、激励三端协同发力，补齐人才短板02多元主体共建模式从单一供给到多元协同的范式转变政府主导、社会参与、家庭受益的共建格局1+N托育服务体系全景解析以枢纽带网络，形成区域托育服务的乘数效应以枢纽带网络，放大区域托育服务乘数效应枢纽定位示范引领·辐射带动托育综合服务中心发挥示范引领与辐射带动作用服务区域发展促进区域托育服务整体发展与能力提升综合服务中心网络形态托育机构专业化托育机构提供基础服务载体社区嵌入式托育社区嵌入式托育贴近家庭需求幼儿园托班幼儿园托班拓展普惠覆盖用人单位办托用人单位办托衔接职场照护需求家庭托育点家庭托育点提供灵活补充形态多元主体政府主导的枢纽型供给市级中心职能承担行业

制度建设、专家库组建、继续教育基地建设等职能常态化开展市级托育

质控巡查，编制婴幼儿照护指南、营养膳食指南县级中心职能参照组建专家库、搭建继续教育平台，组织托育人员

全员培训财政保障宿迁提出托育综合服务中心工作经费、培训经费由

同级财政

予以保障托幼一体延伸普惠托班风险提示：混园管理下3岁以下幼儿免疫力较低，交叉感染概率偏高存量教育资源的适托化改造，是扩大普惠供给的最快路径北京：公办幼儿园托班应设尽设回应2至3岁幼儿托育供给不足安徽颍州：公办园托班比例达35%以上提供普惠托位2300个使用率超90%深圳南山：公立幼儿园扩大服务范围接收0至3岁幼儿社区嵌入式托育织密网络服务形态4种全日托半日托临时托计时托布点要点3项织密服务圈织密15分钟托育服务圈，把服务送到居民家门口新增布点宿迁安排2026至2028年全市新增社区普惠托育点不少于20个资源整合鼓励公建民营，整合托育、养老、卫生资源，打造一老一小服务综合体用人单位办托激活职工福利组织机制与资金支持全国爱心托育用人单位评选中华全国总工会与国家卫健委联合评选，已有

3批共300家

入选补助资金下拨全总连续三年累计下拨

2250万元运营形式与现实挑战运营形式包括自办、购买服务、委托运营，兼具接送便利与价格优势现实挑战面临场地改造费用高、专业保育人员成本高、职工需求分散等挑战医育结合推动卫健下沉全国

8万家

托育服务机构与医疗卫生机构签约，接受专业卫生健康指导8万家签约机构数全国托育服务机构与医疗卫生机构达成合作厦门试点探索托育机构健康副园长制，2028年前各区每年至少落实

1个

试点机构南宁实践建成

7家

医育结合特色托育示范项目，首个公立医院公办公营机构于2024年投用待解难题单体机构运营成本高、造血功能不足，医的服务模式较为单一家庭托育点补充服务末梢家庭托育点服务网络末梢，满足

小规模、就近化

照护需求广东、四川等地企业自有物业配套普惠托育，降低价格、方便家长安徽颍州青舟学堂暑期公益托班，入选

安徽省首批

志愿服务项目品牌支持社会力量提供多元化普惠托育服务，形成

公办民办互补

格局多元主体模式特征对比六类供给主体优势互补，但各自面临差异化挑战供给主体核心形态主要优势突出挑战政府托育综合服务中心示范引领、标准输出财政投入压力大教育系统幼儿园托班资源存量足、价格可控混园交叉感染风险社区嵌入式托育点就近可及、形式灵活场地与运营成本高用人单位单位办托接送便利、价格有优势需求分散、改造成本高医疗机构医育结合健康管理专业性强运营成本高、模式单一社会力量家庭托育点与民办机构机制灵活、补充末梢规范与监管难度大本土探索的体系创新模式三地经验共同指向一点：以

体系化设计

替代零散化供给上海杨浦普惠性托班社区宝宝屋科学育儿指导构建

三位一体

体系石家庄冀石托市域托育品牌自主研发

14本0至3岁分龄教材厦门健康副园长制医疗卫生机构选派人员进驻托育机构指导本土探索的供给扩容实践地方实践已从扩量向提质增效延伸🏘️浙江温岭普惠托位占比超90%，2026年预计补贴307万元🏙️浙江宁波托育机构1000余家、托位4.6万余个，乡镇街道全覆盖🏮陕西咸阳2026年目标建成县级中心4个、新增普惠托位500个山西独立机构每婴每月500元、幼儿园托班300元，全年最高补贴10个月03优化路径与制度保障让普惠托育从托得上走向托得优财政、价格、人才、监管、法治五维协同发力财政兜底纳入基本公共服务稳定投入机制是普惠托育可持续的前提4项机制纳入基本公共服务清单常态化列入各级财政预算，设立专项扶持资金中央转移支付倾斜加大对中西部、欠发达地区的转移支付力度财政保障机制普惠托育运营补贴中央引导、地方分担普惠托位运营补助机制参照养老机构床位补贴和普惠性幼儿园生均公用经费补助标准成本分担构建多方共担格局让普惠价格从政府定变为家庭感受得到价格普惠的关键在于成本端的结构性下降形成机构降一点、政府补一点、家庭担一点的多方共担格局三方共担格局建立政府、机构和家庭合理的成本分担机制，发挥财政资金杠杆效应落实水电气热居民生活类价格与税费优惠政策，切实降低机构运营负担对使用社区配套用房开办的普惠机构，实行3至5年租金减免支撑措施价格治理规范收费行为价格机制是普惠属性落地的"制度载体"机构范围涵盖公办机构、社会办普惠机构以及幼儿园开设的托班定价原则坚持非营利原则，以扣除政府投入、社会捐赠后的成本为依据定价机制基本服务费实行"政府指导价"，其他服务费实行市场调节价收费规范按月收取，最长不超过"3个月"，建立收费目录清单制度并向社会公示补贴机制从补机构到补家庭补贴方式由补机构为主转向补机构与补家庭双向发力补贴机制从补机构到补家庭，让普惠托育券制度与差异化补贴标准直达受益家庭。补贴机制升级3项普惠托育券制度在全国推广，建立面向低收入、多子女家庭的阶梯式补助政策差异化补贴标准山西2026年方案，资金专项用于机构运转、设施维护、人员培训及医育结合全流程规范机制资金发放实行机构申报、县级认定、市级复核、社会公示的流程人才队伍专业培养与晋升职业化是稳定托育人才队伍的根本出路职称体系2项独立评定体系建立独立职称评定、技能等级与晋升体系岗位等级挂钩与事业单位专业技术岗位等级挂钩独立通道学历教育2项本科专业布点扩大婴幼儿发展与健康管理等本科专业布点院校联合培养推动医学类与师范类院校联合培养本科扩点职业保障2项职业伤害保障完善职业伤害保障制度同工同酬补贴推动普惠民办机构落实同工同酬补贴同工同酬综合监管守住安全质量底线从监管机制、备案管理、信用公示、技术手段四层构建质量防线四层质量防线机制防线建立常态化联合监管机制，明确部门职责边界，消除管理模糊地带准入防线明确托育机构备案强制性要求，完善未备案违规经营机构的处罚处置细则信用防线建立全国统一的托育机构质量评估与信用公示平台，定期公示评估与信用结果技术防线推动关键区域视频监控全覆盖，实现云监管，录像保存不少于

90日安全是普惠的底线要求

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四层防线共同构筑托育质量保障体系法治保障推动专门立法法治保障推动专门立法，法治化是行业长效治理的根本保障依法治理法治保障治理机制4项立法进程加快托育服务专门立法或行政法规制定进程，为综合监管提供法律依据职业规范托育服务法有望明确托育