国资穿透式监管体系构建与案例介绍

体系构建与案例介绍冯海顺2026.8穿透式监管的战略部署历程2024年9月2024年9月2025年3月有关事项的通知》要求中央企业建立适应穿透式监管需要的内控体系，实现全级次、全链条、全过程、全要素穿透,打破政策梳理政策梳理坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿2024年11月强对重点领域、重点问题的监管，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级2025年2月《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》提出中央企业进一步推动财务数智化转型升级，构建智能化穿透式监管2026年1月全级次：全级次：纵向覆盖所有企业层级 监管维度二级集团A监管维度二级集团A二级集团C二级集团B二级集团C二级集团B全链条：横向覆盖业务全环节全链条：横向覆盖业务全环节全过程：全过程：时间维度覆盖业务全生命周期: 项目立项 决策审批 执行实施 事后评估 项目立项 决策审批 执行实施 事后评估 全要素：整合多维核心要素全要素：整合多维核心要素穿透式监管的战略部署历程国务院国资委召开穿透式监管工作会议√√重要意义•重要意义•总体方向0202重点任务•••0303●●●保障措施•切实加强组织领导●●●0404<★>以智能化、体系化、闭环化方式推进穿透式监管落地见效。第5页穿透式监管政策体系从倡导要求到制度闭环定位：内控实施定位：内控实施明确DRP/全域数字化资源管理平台作为基本底座聚焦11项突出问题聚焦11项突出问题突出问题说明：过度负债、无关多元、多层架构、薪酬乱象、突出问题说明：过度负债、无关多元、多层架构、薪酬乱象、资产闲置及境外风险关键作用：关键作用：为穿透式监管提供统一的数据底座定位：风险防范•监管视角从财务金控扩展至十大重点领域•横向穿透：纵向穿透业务全链可见监管数据•实现“业务发生即监管可见•横向穿透：纵向穿透业务全链可见监管数据•实现“业务发生即监管可见”十大重点领域十大重点领域企业违规集团同步追责产权薪酬合同i投资产权薪酬合同i投资金融风险财务采购供应链会计境外单位军品①可穿透的数据能力业务发生即监管可见纵向：穿透至原始数据消除监管盲区业务发生即监管可见纵向：穿透至原始数据消除监管盲区③可自证的数据能力数智升级1号文指导数智化升级内控优化15号文指导内控优化政策逻辑闭环数智升级1号文指导数智化升级内控优化15号文指导内控优化政策逻辑闭环2号文指导风险防范追责闭环46号令要求追责闭环第6页第6页财务数智化转型升级政策（26年1号文）发文—基本情况一号文不是再建一套孤立财务系统，而是以DRP连接数据、系统、模型和整改闭环，形成企业全域数智管理能力。1基本信息1基本信息发文单位发文单位政策文件发文时间要求对象国务院国资委财务监管与运行评价局（财管运行局）国务院国资委财务监管与运行评价局（财管运行局）《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1号）2026年1月各中央企业2演进背景2演进背景形成资金管理数字化基础财务数智化升级系统互联、数据贯通全级次、全流程、全要素管理以DRP为依托，推动财务管理体系化、系统集成化、信息数字化、监督智能化、转型一体化升级管理系统集成｜企业级数据中台｜监督穿透智能覆盖经营关键领域｜全级次、全流程、全要素管理管理系统集成｜企业级数据中台｜监督穿透智能覆盖经营关键领域｜全级次、全流程、全要素管理所有中央企业基本建成DRP系统互联｜财务级数据中台|模型广泛应用4五大升级方向15项任务4五大升级方向15项任务01财务管理体系化•拓展职能•完善制度•健全机制02财务系统集成化•完善共享•建设战略财务03财务信息数字化•统一标准•挖掘价值04财务监督智能化•协同核查•整改追责05财务转型一体化•共享生态•管理现代化制度与组织→系统与平台→数据与治理→模型与闭环→业务与管理变革穿透式监管政策（26年2号文）发文情况核心判断核心判断：二号文不是增加一张监管大屏，而是以智能化监管系统为枢纽，串起十领域风险识别、核查、整改与结果运用闭环。发文单位政策文件发文时间要求对象国务院国资委监督局发文单位政策文件发文时间要求对象1基本信息2演进背景《国务院国资委关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》国资发监督规【2026】2号1基本信息2演进背景二号文智能监管数智化底座数据标准、系统集成、监管模型监管链路扩展二号文智能监管数智化底座数据标准、系统集成、监管模型监管链路扩展跨层级、跨部门、跨业务贯通穿透监管体系系统枢纽、预警核查、整改闭环穿透式监管2026年1月国资委及所监管中央企业形成治理有责、制度有据、数据可用、系统贯通、模型预警、核查整改、结果运用的穿透式监管能力体系4类体系支柱领导协同｜智能系统｜监督追责｜制度标准自动采集｜自动分析｜自动预4类体系支柱领导协同｜智能系统｜监督追责｜制度标准自动采集｜自动分析｜自动预警｜自动派单｜自动跟踪上下贯通｜实时在线｜自动预警｜闭环处置数据布局｜数据治理｜系统集成｜智能预警｜安全保密整体目标01投资02产权03财务04会计05薪酬4十个重点领域4十个重点领域07军品业务08采购与供应链09境外单位治理与责任→系统与数据→智能分析→核查整改→结果运用构建央企集团管理重点全域覆盖的穿透式智能化监管体系2号文监督局《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》到无关多元多层架构虚假贸易靠企吃企永续债薪酬乱象军品业务境外业务风险控股不控权虚假控股违规挂靠过度负债逾期应付贷款掮客财务金融风险捞偏门境外盲目投资并购、恶性竞争、违规招标采购、违规支付佣金等虚增军品成本、截留滞拨挪用军品资金、违规外协外购等采购方式不合规、虚假招标、围标串标、虚假贸易、二传手等违规决策投资、无关多元经营、控股不控权、投资收益不及预期等签约对象、对赌约定、资金结算、纠纷处置、违约责任、权益保护等26年前：11+N风险场景国资委穿透式监管模型框架（部分）投资非主业投资识别非主业投资识别负面清单投资未批先投超计划超授权项目进度异常投资收益不及预期投后整改逾期重大工程全流程风险金融风险牌照合规牌照合规基金实缴不足基金到期未退出基金投向偏离管理人控制异常内部人控制违规兑付风险敞口异常产权产权登记差异产权登记差异违规新增法人休眠企业异常个人代持股权评估备案异常法人层级突增字号违规使用军品业务准入与合同合规准入与合同合规军费用途偏离成本虚增外协外购违规交付质量偏离财务过度负债预警过度负债预警违规拆借融资担保账款拖欠资产减值异常资产权属不清小金库线索资产闲置低效采购与供应链采购方式不合规采购方式不合规虚假招标围标串标投标主体关联供应商资质异常贸易真实性报价规律异常价格数量异常会计三流不一致三流不一致预算执行偏离成本费用异常经营业绩造假财务杠杆造假两金压降造假出清出表造假研发投入造假境外单位盲目投资并购盲目投资并购重大事项决策境外产权失控境外采购违规佣金支付异常财经薪酬违规人员资产安全已建模型在建模型薪酬分配工资总额超预算工资总额超预算收入畸高违规津补贴薪酬倒挂薪酬效益脱钩欠薪风险巧立名目滥发影子员工识别合同未经法审签约未经法审签约审签倒置应招未招对赌条款超节点支付履约成果缺失结算支付不一致黑灰名单签约从企业内部“业财数据贯通、智能监督”，走向国资监管“全级次、全领域、全闭环” 一号文夯实数智化与监管底座《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》数据基础统一数据标准，建立常态化数据治理机制，打通财务与业务数据链路系统基础贯通司库、共享、预算、合同、投资、人力等系统，逐步覆盖经营管理全域模型基础围绕业务场景和突出问题构建监督模型，实现智能识别与风险预警闭环基础建立“问题识别—自动派单—协同核查—整改追责—制度反哺”的监管闭环关键词：关键词：数据可信、业财贯通、模型驱动、监管闭环政策衔接：支撑→复用→扩展“二号文已载入条文明晰提出：“结合财务数智化转型升级部署”，打造覆盖经营管理全域的数字化资源管理平台，推进国资监管系统与企业各类管理及业务系统集成贯通。监管系统监管系统复用数智化成果向全级次、十领域和治理闭环扩展财务与业务数据贯通 二号文扩展为穿透式监管体系《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见》范围升级从财务监督拓展至十个重点领域：投资、产权、财务、会计、薪酬、金融风险等视角升级从企业内部管理延伸至全级次、跨部门、跨业务、跨区域和跨国别监管机制升级形成党委领导、部门协同、制度约束、监督追责、结果运用体系能力升级构建“数据自动采集—自动分析—风险预警—核查派单—整改跟踪”的智能化监管闭环关键词：关键词：全级次、十领域、体系化、智能监管核心结论一号文解决“数据和管理能力从哪里来”共同推动监管方式由汇总报表与人工检查二号文解决“这些能力如何服务全级次、跨领域监管”一号文解决“数据和管理能力从哪里来”共同推动监管方式由汇总报表与人工检查二号文解决“这些能力如何服务全级次、跨领域监管”穿透式监管不是多建一个系统，而是让集团具备“对外经得起监管穿透、对内管得住重点风险”的基础能力。对内：管理半径扩大，对内：管理半径扩大，必须把管控要求转成“看得见、预得早、改得掉”的能力对外：监管方式升级，集团必须具备“报得准、说得清、查得到”的能力监管变化集团必须具备的能力统一口径数据可信证据追溯提前预检√建设穿透式监管后标准统一如何落地-从监管要求到应用落地的五步闭环0404数据治理与数仓02业务规则模型化【卡点1/规则转化】03分析指标与场景【输入输出/动作】接收并解读政策将国资委下发的19类重点领域05监管应用落地关键问题解析-穿透式监管的黑箱黑箱困境的具体表现(示例）QQ不知道怎么验不知道国资委会用什么样的交叉验证规则来识别异①下发报数要求②报送要求的近百张数据底表下层：企业的逻辑断裂（被动响应）分析模型(黑箱)缺少评价模型10类监管领域内部评价结果顶层指导要求1号文/2号文收到报数要求结果不可预期直接取数报送从ERP抽取数据穿透式监管落地的五层复杂度跃迁核心命题：核心命题：每一层都是业务理解、监管洞察与技术架构的深度融合核心动作：核心动作：业务模型固化为系统→关键产出：穿透式监管平台核心动作：孤立规则建关联网络→关键产出：校验模型核心动作：定性要求转定量阈值→关键产出：可自动判定规则库核心动作：要素归类互斥维度→关键产出：监管维度定义核心动作：制度拆解→关键产出：结构化监管要素清单制度文本4模型构建层5数字嵌入层2维度提炼层3规则量化层1制度解构层统计复杂度逻辑复杂度关联复杂度业务复杂度技术复杂度第一层｜制度解构层：拆成五条投资管控主线现有监管要求和XX集团内部制度共同指向：投资监管必须覆盖战略准入、计划授权、决策实施、过程投后和责任整改五条主线；八个模型由此获得问题来源。依据输入（政策制度与标准）五条投资管控主线（制度解构结果）由制度拆出的四类问题01战略与准入控制是否聚焦主业，是否触及禁止或特别监管事项01战略与准入控制是否聚焦主业，是否触及禁止或特别监管事项主业与负面清单制度解构示例《制度解构示例《XX集团投资管理办法》•中央企业穿透式监管的意见》02计划与授权控制03决策与实施控制02计划与授权控制03决策与实施控制04过程与投后控制程序倒置与超计划授权程序倒置与超计划授权“项目应纳入年度计划并在授权范围内实施”》》拆出控制点：计划内｜额度内｜授权内进入规则层：》》拆出控制点：计划内｜额度内｜授权内进入规则层：•《XX集团投资管理办法》l进度与收益偏差l进度与收益偏差•《XX集团境外投资管理办法》计划版本+批复+授权计划版本+批复+授权+支付整改逾期与工程全流程整改逾期与工程全流程形成模型：TZ-04超计划超授权投资05后评价与责任控制形成模型：TZ-04超计划超授权投资05后评价与责任控制•投资监管指标字段标准（20类对象）•投资领域调研问题清单•现有系统数据口径说明核心结论：投资监管不能只看一张项目台账；必须以统一项目标识为中心，连接组织、计划、决策、合同资金、过程效益和监督整改，才具备真正的穿透能力。计划与授权•年度投资计划•计划调整记录•授权矩阵与批复监督与整改•后评价与审计问题•整改计划与措施•复核与销号记录过程与效益•进度节点与月报•投资收益与分红项目A统一项目编码：XM-2026-001投资主体：XX集团下属子公司⃞-------------------"目标—执行—结果A组织与主体•投资主体与管理层级•被投企业与合资方•关键人员与职责决策与合规•评审与投审会•董事会/党委会批复合同与资金•协议与合同项目A证据摘要（示例）监管对象原年度计划额度调整后计划额度批复/授权额度合同金额累计支付金额最新进度节点后评价整改状态8,000万元10,000万元10,000万元正在实施中—来源系统投资计划系统投资计划系统审批管理系统合同管理系统资金管理系统项目管理系统审计/整改系统说明说明穿透状态；实际数据以XX集团系统为准。投资项目全生命周期投资项目全生命周期储备与计划储备与计划立项尽调决策审批实施进度整改销号合同支付投后收益第三层｜规则量化层规则量化不是给所有事项简单设阈值，而是把制度要求拆成可计算的硬规则、时序规则、关系完整性规则和例外核验，并让每条预警都可解释、可复核。项目A规则计算链项目A规则计算链原年度计划：原年度计划：8,000万元调整后计划：10,000万元判断结果：已关联有效计划与调整记录合同金额：12,000万元判断结果：超出2,000万元判断结果：超出500万元专项决策/补充审批：暂未关联有效记录判断结果：例外条件暂不成立规则判断结果命中TZ-04｜超计划超授权投资原因：合同金额及累计支付金额均已突破当前有效计划/授权边界，且暂未关联有效补充审批证据。制度硬规则时序规则关系完整性规则例外核验监管对象触发条件监管对象触发条件比较口径例外条件证据链输出动作规则表达卡（示例）无有效计划/调整依据，或合同金额、累计支付金额超出边界政策性任务、专项决策、已确认的补充审批具体阈值与例外口径待XX集团确认1•年度计划已存在•决策程序已有记录2归模判断•是否属于战略准入问题？否•是否属于计划/授权边界问题？1•年度计划已存在•决策程序已有记录2归模判断•是否属于战略准入问题？否•是否属于计划/授权边界问题？是•是否属于进度/收益问题？当前不是主判断34如果计划审批正常但进度严重滞后，则更偏向TZ-05。核心结论：八个模型独立存在，是因为监管对象、判断逻辑、所需数据和后续处置不同；但可归入四个模型族统一运营。战略准入类自决策计划类0101TZ-01非主业投资识别主业匹配与例外审批0303TZ-03未批先投/程序倒置决策前置与时间顺序TZ-02负面清单投资识别清单命中与升级程序管“能不能投、投什么”TZ-04超计划超授权投资计划、金额与授权边界管“是否按规则决策和实施”TZ-05项目进度异常节点、报送与支付进度目监督整改类TZ-07投后评价整改逾期0606TZ-06投资收益不及预期收益、回收与经营偏差0808TZ-08重大工程全流程风险立项至验收的全过程管“项目是否按预期推进和产出”管“问题是否闭环、重大项目是否受控”第五层｜数字嵌入层项目A当前状态（示例）已触发TZ项目A当前状态（示例）已触发TZ-04超计划超授权投资预警触发金额：超出计划2,000万元超出后支付500万元通过数据接入、质量门禁、规则计算、预警推送、业务处理、复核销号与模型优化，形成可运营的监管闭环，持续提升预警有效性。按规则引擎自动计算，输出风险命中结果。计算结果（示例）有效计划额度：10,000万元合同金额：12,000万元累计支付金额：10,500万元超出计划：2,000万元超出后支付：500万元!命中TZ-04规则04风险预警生成可解释预警，推送给相关责任人。预警内容（示例）预警名称：超计划超授权投资风险等级：对象：项目A（XM-2026-001）问题说明：合同金额及累计支付突破当前有效计划/授权边界，未关联有效补充审批。证据清单：计划、批复、合同、支付流水等6份材料07复核销号与模型优化复核解除/继续督办，沉淀规则与数据优化建议。复核结果（示例）已解除预警复核结论：警销号时间：05-26复核证据：补充批复、调整后计划、止付凭证等5份材料沉淀优化•本次为有效预警√•优化项：-增加计划调整时效校验-增强补充审批字段校验04业务初核责任部门核实原因，补充例外说明与证据。初核结果（示例）核查结论：暂无有效补充审批原因说明：因项目追加投资，正在走补充审批流程。拟处置建议：①补录补充审批材料②或发起计划调整审批③暂停超额部分支付06整改处置落实整改措施，沉淀证据，跟踪落实进度。处置进展（示例）05-23完成集团审批√05-24调整计划额度√05-25超额支付已止付√01数据接入汇聚多源业务数据，形成监管对象全景视图。本案例接入的数据•年度投资计划•计划调整记录•批复/授权文件•合同与协议•付款与支付流水•项目进度与月报02质量门禁统一口径与校验规则，确保数据可用、可信。本案例校验结果•项目编码一致√•计划版本有效√•批复关联有效√•支付数据完整√•主体归属清晰√风险早发现从事后发现转向事中/事前模型可优化持续优化规则与数据质量。整改可闭环确保问题真正解决。问题可追溯责任清晰、过程可留痕。平均处理时长关键指标（示例）整改及时率预警覆盖率预警准确率闭环价值国资委建设路径国资委监管实践，需要关注的不只是系统建设，还包括制度口径、模型规则、线索处置和运行机制。监管范围清晰⑦责任边界明确 规则沉淀模型持续扩充组织牵引长期运营 4抓闭环c线索派单整改销号 2搭平台统一平台承接过程可留痕平台理解与能力认知帆软理解的穿透式监管：平台能力层+角色应用层怎么配，怎么用多源数据采集›监管对象建模›字段映射与口径配置›风险模型规则配置采集与校验统一监管对象模型，支持层级与属性配置内置模型与规则引擎，预警与证据包›线索流转闭环›驾驶舱与下钻多维监管驾驶舱，一键下钻追溯明细›权限审计细粒度权限控制，操作审计与数据访问留痕能力支撑应用应用反哺能力角色应用层：不同角色如何完成监管动作领导看态势领导看态势囚看全局态势›识别风险热点›只监管人员管线索只报送人员做预检报送人员做预检规则预检校验›只 责任部门办整改型/资产›品模型与规则管理›品数据配置只不是为每个监管场景重复建设系统，而是沉淀一套可复用的平台能力，再按不同角色组合成应用。平台层解决能力复用应用层解决角色落地穿透式监管平台总体方案蓝图总体蓝图：一舱观势、三台协同、三中心支撑、全流程闭环、AI矩阵赋能全流程闭环平台主体全流程闭环平台主体数据归集数据归集上报校验模型识别风险研判线索派单整改验收复盘优化监管决策驾驶舱监管决策驾驶舱三台协同监管运营台线索处置台监管运营台线索处置台三中心支撑目监管数据治理中心风险模型规则中心监管资产中心领导支持报告生成智能问数报告生成智能问数研判支持智能研判预警解读智能研判预警解读知识与规则知识检索政策问答知识检索政策问答