【结题报告】完善人大双联系制度长效机制研究

完善人大双联系制度长效机制研究结题报告完善人大双联系制度长效机制研究结题报告摘要本课题围绕完善人大双联系制度长效机制这一主题开展研究。课题系统梳理了双联系制度的政策要求与研究进展，深入分析了双联系制度运行的基础、问题和深层成因，提出了联系制度、平台载体、闭环办理、数字赋能、组织保障的路径框架，形成了研究报告、实施方案等系列成果，为加强人大常委会组成人员联系代表、代表联系人民群众提供了决策参考。关键词人大双联系制度；人大常委会组成人员联系代表；代表联系群众；代表联络站；全过程人民民主；长效机制一、研究工作概况（一）研究背景与意义1.研究背景第一，党中央对加强人大代表工作、密切代表与人民群众联系作出重要部署。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系；2015年，经党中央批准转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》强调，完善代表联系群众制度，建立健全代表联络机构，拓宽代表联系群众的方式和渠道；2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，强调要充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。第二，双联系制度是人民代表大会制度的重要组成部分。人大常委会组成人员联系代表、代表联系人民群众，是人大依法履职、保持同人民群众密切联系的重要制度安排。第三，完善双联系制度长效机制具有现实需求。部分代表联系群众主动性不足，阵地建设参差不齐，途径较为单一，反映群众意见要求的处理反馈机制不够健全，需要系统研究长效机制。从发展趋势看，张家口双联系制度运行呈现三个新特征：一是从建章立制向常态运行转变，制度执行力和运行实效逐步提升；二是从平台建设向功能深化转变，代表联络站从建起来向用起来、活起来深化；三是从传统联系向数字联系转变，数字化平台和全天候零距离联系逐步探索。这些趋势为长效机制完善指明了方向。第四，张家口完善双联系制度长效机制具有现实需求。张家口市县两级人大双联系制度有序运行，但联系深度、平台功能、办理质效、数字支撑等方面仍有提升空间，需要系统研究完善路径。2.研究意义本课题的理论意义在于：深化人民代表大会制度和人大代表工作研究，丰富全过程人民民主理论、代表理论和基层治理理论的应用，为长效机制研究提供实证支撑。本课题的实践意义在于：为张家口人大双联系制度完善提供路径指引，为密切代表与群众联系提供对策参考，为同类地区人大代表工作提供实践借鉴。（二）研究目标与任务本课题的总体目标是：立足张家口实际，系统分析双联系制度运行的基础、问题和深层成因，构建联系制度、平台载体、闭环办理、数字赋能、组织保障的路径框架，提出具有针对性、操作性的对策建议，形成研究报告和实施方案，为完善双联系制度长效机制、发展全过程人民民主提供支撑。具体任务包括：第一，系统梳理双联系制度的政策要求和研究进展；第二，深入分析张家口双联系制度运行的基础和存在问题；第三，剖析双联系制度运行面临问题的深层成因；第四，构建完善双联系制度长效机制的路径框架；第五，提出双联系制度运行保障的组织机制和长效机制。（三）研究思路与过程本课题按照政策梳理、现状分析、问题诊断、路径设计、保障研究的逻辑主线展开，研究周期为12个月，分四个阶段推进。第一阶段为理论准备与文献研究阶段，完成政策梳理、文献综述和研究框架建构；第二阶段为实地调研阶段，以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，面向人大代表、群众、代表联络站工作人员等开展问卷调查、实地调研和深度访谈，掌握第一手资料；第三阶段为分析研究阶段，系统分析双联系制度运行的基础、问题和深层成因，形成问题诊断报告；第四阶段为路径设计与成果完善阶段，构建路径框架，形成研究报告、实施方案和论文成果，组织结题论证。课题研究坚持以人民为中心，注重联系制度、平台载体、闭环办理、数字赋能、组织保障统筹推进，确保研究结论科学、对策建议可行。课题研究坚持三个原则：一是坚持人民至上，把民有所呼、我有所应作为双联系制度运行的根本要求；二是坚持制度先行，把制度化、规范化、常态化作为长效机制建设的基本路径；三是坚持务实管用，把联系实效和群众满意度作为制度运行效果的检验标准。二、研究内容完成情况（一）完善人大双联系制度长效机制研究现状本课题系统梳理了双联系制度的政策要求与研究进展，构建了研究的理论框架。从政策演进看，制度体系不断完善。宪法和选举法、组织法、代表法对人大代表密切联系人民群众作出规定；2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系；2015年，经党中央批准转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》对完善代表联系群众制度提出明确要求；2015年和2022年两次修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定市辖区、不设区的市和县、自治县的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构，负责联系街道辖区内的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见；2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上强调，人民代表大会制度是发展全过程人民民主的重要制度载体。张家口市落实中央和河北省部署，扎实推进双联系制度建设，制度运行逐步规范。从发展条件看，完善长效机制具备三个有利条件：一是政治条件，党中央对发展全过程人民民主和加强人大代表工作作出系统部署，为双联系制度建设提供了政治引领；二是制度条件，组织法修改完善和地方人大工作制度化推进，为双联系制度提供了法治保障；三是实践条件，各地代表联络站建设和数字化改革实践不断深化，为长效机制创新提供了经验借鉴。从研究进展看，相关研究不断深化。权威研究指出，人大代表联络站是践行全过程人民民主的主阵地，运用政治系统论从输入、输出和反馈三个维度分析人大代表联络站全过程融入基层治理的内在机理，即需求表达机制、需求调节机制、权威性政策输出保障机制和人大代表监督反馈机制；权威研究从法律定位、政治定位、角色定位和实践定位四个维度阐释人大代表联络站的具体功能定位，剖析其在身份认同、代表履职、实践功能、组织建设和协商议事等方面面临的主要困境；权威研究提出，完善人大代表联系群众制度必须坚持从法律的角度对相应的体制机制加以确定和完善，从选举、激励、保障、监督和考核等环节加以完善，增强制度执行力；权威研究指出，代表社区联络站的创建弥补了人大代表联系群众和服务选区及选举单位的制度空白，通过专职联络员与非专职人大代表的工作组合，建立了稳定的工作机制。从理论框架看，本课题综合运用全过程人民民主理论、代表理论和基层治理理论构建分析框架。全过程人民民主理论强调民主的广泛性、真实性和有效性；代表理论强调代表的桥梁纽带和监督作用；基层治理理论强调多元主体协同和闭环运行。从张家口实际看，双联系制度具备较好基础：常委会组成人员联系代表制度逐步健全，联系频次和实效逐步提升；代表联络站建设有序推进，平台载体逐步完善；代表接待日和走访群众活动常态开展，联系渠道逐步拓宽；代表建议办理和民意处理机制逐步健全。同时，双联系制度运行仍面临联系深度不够、平台功能发挥不充分、办理反馈不够及时、数字支撑不足、组织保障有待加强等现实问题，需要系统研究长效机制。（二）人大双联系制度运行的基础本课题深入分析了张家口人大双联系制度运行的基础，形成了现状分析报告。从制度基础看，双联系制度体系逐步健全：常委会组成人员联系代表制度、代表联系群众制度逐步建立完善；代表接待日、走访群众、专题调研等工作制度逐步规范；代表联络站工作制度逐步健全，进站履职安排逐步明确；代表建议办理和反馈制度不断完善，办理流程逐步规范。从平台基础看，平台载体建设逐步推进：代表联络站布局逐步完善，进社区、进乡村、进园区覆盖逐步扩大；代表联络点、代表工作室等载体逐步建设，形成站点网络；基层立法联系点、民意收集点等功能逐步拓展；数字化履职平台建设有序探索。从工作基础看，双联系工作有序开展：常委会组成人员常态化联系代表，听取代表意见建议；代表定期进站接待群众，收集社情民意；代表围绕中心工作和群众关切开展调研视察，提出议案建议；代表参与民生实事监督和基层治理逐步深化。从实践基础看，张家口积累了有益实践经验：结合代表联络站建设，探索了站点融合共建；结合民生实事监督，探索了代表监督民生项目机制；结合数字人大建设，探索了代表履职数字化；结合基层治理，探索了代表参与矛盾调解和议事协商。（三）人大双联系制度运行存在的问题本课题系统分析了双联系制度运行存在的问题，形成了问题诊断报告。一是联系制度落实不够到位。常委会组成人员联系代表存在重形式轻实效现象，联系频次和深度不够；代表联系群众主动性不足，部分代表满足于被动联系；联系内容和形式较为单一，联系质量和实效有待提升；联系记录和考核管理不够规范，制度约束力不强。二是平台载体功能发挥不充分。代表联络站建设水平参差不齐，部分站点规范化运行不足；站点进站履职安排落实不到位，代表进站情况不理想；站点服务功能和议事功能拓展不够，与基层治理融合不深；站点知晓度和群众参与度不高，平台作用发挥不充分。三是民意办理反馈不够及时。群众反映问题收集渠道不够畅通，民意汇集不够全面；意见办理流程不够规范，交办、督办、反馈机制不健全；办理结果反馈不及时，群众满意度有待提升；重答复轻落实现象仍然存在，办理质量有待提高。四是数字支撑不够有力。代表履职数字化平台建设滞后，功能不够完善；数字联系渠道不够便捷，全天候零距离联系不足；民意数据归集和分析运用不足，数据赋能作用不明显；平台互联互通不够，与基层治理平台融合不深。五是组织保障有待加强。从保障短板看，长效机制建设存在三方面不足：一是基层力量薄弱，乡镇街道人大工作机构和人员配备不足，代表工作组织力量难以满足需要；二是激励约束不足，代表履职积分、述职评议和考核激励制度不健全，履职动力和后劲不足；三是资源统筹不够，代表联络站与党群服务中心等阵地融合共建不够，场所、经费和人员资源分散。保障短板制约长效机制整体推进。代表工作机构力量薄弱，基层代表工作组织力量不足；代表履职培训不够系统，履职能力有待提升；代表履职激励和监督机制不健全，履职积极性有待增强；工作经费和场所保障不够充分，运行支撑有待加强。（四）人大双联系制度运行面临问题的深层成因本课题深入剖析了双联系制度运行面临问题的深层成因，形成了成因分析报告。从深层成因看，一是认识层面，对双联系制度重要性的认识不够到位，部分代表存在角色认知不充分、履职意识不强的问题；二是制度层面，联系、办理、反馈、考核等环节的制度规范不健全，制度执行力不强；三是能力层面，部分代表体察民情、听取民意、汇聚民智的履职能力不足，对新渠道、新手段、新工具掌握运用欠缺；四是技术层面，数字化平台建设滞后，数据治理体系不完善；五是保障层面，组织力量、经费投入和激励约束机制保障不足。这些成因相互交织，需要系统施策、统筹破解。从制约后果看，深层成因如果不能有效破解，将产生三方面影响：一是代表作用难以充分发挥，联系不深不实将影响代表主体作用发挥；二是民意表达渠道不够畅通，民意汇集和办理反馈不畅将影响全过程人民民主实践；三是基层治理效能受到影响，代表参与基层治理不充分将影响治理体系运转。因此，必须从认识、制度、能力、技术、保障五个层面协同发力，实现从被动联系向主动联系、从阶段性联系向常态化运行转变。（五）完善人大双联系制度长效机制研究本课题构建了完善双联系制度长效机制的路径框架，形成了路径研究报告。一是联系制度路径。健全常委会组成人员联系代表制度，明确联系对象、联系频次和联系内容；完善代表联系群众制度，深化联系内容和形式；规范联系记录和考核管理，增强制度约束力；健全代表履职档案，强化履职管理。二是平台载体路径。推进代表联络站规范化建设，提升站点运行质量；完善站点布局，推动进社区、进乡村、进园区全覆盖；拓展站点服务功能和议事功能，深化与基层治理融合共建；提升站点知晓度和群众参与度，发挥平台主阵地作用。三是闭环办理路径。畅通民意收集渠道，健全群众反映问题受理机制；规范意见办理流程，健全交办、督办、反馈闭环机制；提高办理质量和效率，推动问题解决落实；健全满意度评价机制，强化办理效果评估。四是数字赋能路径。推进代表履职数字化平台建设，完善功能模块；搭建便捷数字联系渠道，实现全天候零距离联系；加强民意数据归集和分析运用，发挥数据赋能作用；推动平台互联互通，深化与基层治理平台融合。五是组织保障路径。加强代表工作机构建设，充实基层代表工作力量；健全代表履职培训体系，提升履职能力；完善代表履职激励和监督机制，增强履职动力；强化经费和场所保障，夯实运行支撑。五条路径相互衔接、协同发力，共同构成完善人大双联系制度长效机制的路径框架。从路径实施重点看，联系制度路径重在规范运行，通过制度建设夯实联系基础；平台载体路径重在主阵地作用，通过站点建设拓展联系渠道；闭环办理路径重在民意落地，通过办理反馈回应群众关切；数字赋能路径重在提质增效，通过数字技术提升联系效能；组织保障路径重在夯实支撑，通过队伍建设保障制度运行。五条路径各有侧重又相互支撑，需要统筹推进、协同实施。从实施步骤看，长效机制建设应把握三个推进重点：一是规范标准，制定代表联络站建设和双联系工作规范，明确联系频次、办理时限和考核要求；二是试点示范，选择重点站点开展规范化建设和数字化改造试点，探索可复制、可推广的经验模式；三是全面推开，总结试点经验，以点带面推动双联系制度整体提升。三、主要研究成果（一）理论研究成果本课题形成了完善双联系制度的理论研究成果。一是构建了联系制度、平台载体、闭环办理、数字赋能、组织保障五维分析框架，丰富了人大代表工作研究；二是揭示了认识、制度、能力、技术、保障因素对双联系制度运行效果的制约机理；三是深化了对联系与治理互促、民意汇集与办理反馈闭环运行规律的认识；四是拓展了全过程人民民主理论、代表理论和基层治理理论的应用。理论研究成果为路径设计提供了理论支撑。（二）政策研究成果本课题形成了完善双联系制度的政策研究成果。一是形成了《完善人大双联系制度长效机制研究报告》，系统提出主要结论和对策建议；二是形成了双联系制度完善实施方案，明确了五个方面的重点任务；三是提出了联系考核、闭环办理、站点建设等机制建议；四是提出了数字赋能和组织保障机制建议。政策研究成果供有关部门决策参考。（三）论文研究成果本课题围绕双联系制度、代表联络站、代表履职、全过程人民民主等主题开展研究，拟在《人大研究》《中国人大》《张家口研究》等期刊发表研究论文2篇。论文拟重点阐释长效机制的设计和治理启示，扩大学术影响。（四）应用研究成果本课题形成了完善双联系制度的应用研究成果。一是形成代表联络站规范化建设工作指引；二是形成民意办理闭环工作流程方案；三是形成代表履职数字化平台建设建议；四是形成代表履职培训方案。应用研究成果增强了课题成果的实用性和可操作性。四、研究方法实施情况（一）文献研究实施情况本课题系统收集了双联系制度的政策文件、法律法规、学术文献和实践资料，重点研读了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）、《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（2015年）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022年修正）等政策法律文件，以及全过程人民民主理论、代表理论和人大代表工作研究文献，构建了研究的理论框架。（二）问卷调查实施情况本课题面向人大代表、群众、代表联络站工作人员、人大机关干部、基层干部等开展问卷调查，问卷采取线上发放与线下发放相结合的方式，按调查对象分类发放，共发放四百份，有效回收率符合研究要求。问卷涵盖制度认知、联系情况、平台使用、办理反馈、数字服务、意见建议等模块，调查数据为现状分析和问题诊断提供了基础。从调查内容看，问卷调查围绕六个方面展开：一是制度认知情况，了解代表和群众对双联系制度的认知；二是联系情况，了解常委会组成人员联系代表、代表联系群众的频次和实效；三是平台使用情况，了解代表联络站知晓度、进站率和功能发挥；四是办理反馈情况，了解群众反映问题的办理效率和满意度；五是数字服务情况，了解数字化平台使用和数字联系需求；六是意见建议，收集完善长效机制的思路建议。调查数据为研究提供了实证支撑。（三）实地调研实施情况本课题以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，深入代表联络站、代表工作室、街道社区和乡村开展实地调研，实地查看站点建设、进站履职、民意收集和办理反馈情况，走访代表和群众，掌握了第一手资料，形成了实地调研报告。从调研安排看，实地调研坚持三个结合：一是站点与区域相结合，既看城区站点，也看乡镇和园区站点；二是建设与运行相结合，既看平台建设，也看进站履职实效；三是联系与办理相结合，既看民意收集，也看问题办理反馈。调研覆盖了双联系制度运行的主要环节。（四）深度访谈实施情况本课题对人大常委会负责人、代表工作机构负责人、人大代表、代表联络站工作人员、街道社区干部、群众代表、专家学者等开展深度访谈，深入了解双联系制度运行情况，访谈内容为问题诊断和路径设计提供了重要依据。（五）案例分析实施情况本课题对深圳市月亮湾代表联络站、浙江省人大代表联络站和基层单元建设、杭州市富阳区联民桥系统、温州市人大基层单元数字化改革、苏州市吴江区家站点建设、兰州市城关区人大代表加模式等典型案例开展深度剖析，提炼了站点融合共建、全过程融入基层治理、数字化赋能、闭环办理等可复制、可推广的经验做法，为路径设计提供了实践参照。从典型案例看，深圳市月亮湾社区于2002年设立全国第一个代表联络站，通过专职联络员与非专职人大代表的工作组合建立稳定工作机制；浙江省以数字化的理念、方法、手段迭代升级代表联络站，打造人大践行全过程人民民主基层单元；杭州市富阳区建设联民桥数字系统，形成一窗展工作、一码识代表、一图征民意、一题解民忧、一库析热点的实用场景；温州市依托人大基层单元数字化改革，搭建数字联系的基层架构，代表履职能力与工作效能得到大幅提升。课题提炼的经验要点，直接融入路径设计和实施方案。（六）专家咨询实施情况本课题邀请宪法学、政治学、公共管理、基层治理等领域的专家对研究框架、问题诊断和路径设计进行论证，通过专家咨询会、书面咨询等方式听取意见建议，提升了研究的科学性和可行性。专家咨询重点论证了问题诊断框架、路径设计和保障机制的可行性与合理性。专家普遍认为，课题选题切合发展全过程人民民主和加强人大代表工作实际，双联系制度长效机制分析框架系统完整，路径设计具有可操作性；同时建议进一步深化代表联络站与基层治理融合研究，加强民意办理闭环和满意度评价研究，强化代表履职激励约束机制研究。课题组认真吸收专家意见，对研究框架和对策建议进行了修改完善。五、创新点与特色（一）理论创新一是框架创新，构建了联系制度、平台载体、闭环办理、数字赋能、组织保障五维分析框架；二是机理创新，揭示了认识、制度、能力、技术、保障因素对双联系制度运行效果的制约机理；三是理论创新，把联系与治理融合、闭环运行理念引入双联系制度研究，深化了对长效机制建设规律的认识。（二）方法创新一是方法组合创新，将文献研究、问卷调查、实地调研、深度访谈、案例分析和专家咨询相结合，实现了定性分析与定量分析的融合；二是需求分析创新，把群众满意度作为双联系制度运行效果的出发点，增强了研究的针对性；三是比较分析创新，对不同地区代表联络站建设和数字化改革实践开展比较分析，增强了研究的系统性。（三）实践创新一是路径创新，提出联系制度、平台载体、闭环办理、数字赋能、组织保障五条路径相衔接的对策体系；二是机制创新，提出闭环办理、站点融合共建、数字赋能等机制设计；三是应用创新，形成研究报告、实施方案、工作指引和培训方案等系列成果，服务双联系制度实践。六、成果应用与推广情况（一）决策参考应用本课题形成的研究报告和政策建议报送有关部门，为完善双联系制度长效机制提供决策参考。课题提出的联系制度、平台载体、闭环办理、数字赋能、组织保障等建议，为有关部门政策制定提供了参考依据。（二）实践指导应用本课题形成的实施方案和工作指引在重点站点先行先试，根据实践反馈持续优化。课题成果为代表联络站建设、民意闭环办理、数字平台建设和代表培训提供了操作参考，促进了双联系制度实践。从实践反馈看，课题成果在代表联络站建设、民意闭环办理、数字平台建设和代表培训等工作中发挥了参考作用，指导有关方面更加系统推进双联系工作；课题提出的工作指引、闭环办理流程等操作指引，为具体实践提供了遵循；课题建立的重点站点联系机制，推动研究成果在基层落地应用。（三）成果传播推广本课题成果通过学术论文、工作简报、培训材料等形式进行宣传推广，扩大了成果影响。课题提炼的调查分析方法和可推广经验，为推动形成可复制、可推广的双联系工作经验提供了支撑。课题结题后，将持续跟踪双联系制度运行成效，推动研究成果在更大范围及时转化应用。从推广路径看，课题成果通过三条渠道实现转化推广：一是政策渠道，研究报告和政策建议报送有关部门，为完善双联系制度政策措施提供决策参考；二是实践渠道，实施方案、工作指引在重点站点先行先试，根据实践反馈持续优化；三是传播渠道，通过学术论文、工作简报、培训教材等扩大成果影响，推动形成可复制、可推广的双联系工作经验，让研究成果真正转化为密切代表与群众联系、发展全过程人民民主的实际效能。七、存在问题与展望（一）研究存在的不足本课题研究还存在一些不足：一是调查样本以市县两级人大和城区站点为主，样本覆盖面有待进一步扩大；二是对双联系制度运行绩效的量化评估有待深化；三是不同层级人大差异化长效机制研究有待细化；四是课题成果的实践检验周期较短，对策措施的实效性有待持续跟踪验证。（二）深化研究方向展望从深化研究看，可向以下方向拓展：一是深化代表联络站与基层治理融合共建研究；二是深化双联系制度数字化改革研究；三是深化民意办理闭环和满意度评价机制研究；四是深化代表履职激励约束机制研究；五是深化基层人大工作力量建设研究。随着人民代表大会制度不断完善和全过程人民民主深入推进，完善人大双联系制度长效机制研究将持续深化，为密切代表与人民群众联系、发展全过程人民民主提供更加有力的支撑。八、参考文献[1]王雪春，张啸尘.人大代表联络站全过程融入基层治理：基于浙江实践的分析[J].秘书,2024(1).[2]王锋.全过程人民