【结题报告】城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究结题报告

城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究结题报告城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究结题报告摘要城市风貌是城市在长期发展演进中形成的整体形象和空间气质，健全城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制，是塑造城市特色、提升空间品质、保护历史文脉的重要举措。推进城市风貌管控制度化规范化，是落实城市设计管理制度、建设美丽中国的重要路径。本课题系统阐释了城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制的理论基础与政策依据，梳理了各地实践探索与主要成效，调研了石家庄市、张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地城市风貌管控情况，深入分析了面临的突出问题，从健全法规体系、完善标准体系、强化实施机制等方面提出了相互衔接、协同发力的对策路径，形成了具有操作性和指导意义的研究成果，为健全城市风貌管控体系提供了决策参考。关键词：城市风貌；风貌管控；法规体系；标准体系；实施机制一、研究工作概况本课题立足塑造城市特色风貌和提升城市空间品质的总体部署，聚焦城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制这一兼具理论价值和实践意义的命题，于立项后按照研究计划分阶段推进。课题组在认真研读城市风貌管控政策文件、学术文献和先进地区经验的基础上，采用文献研究、问卷调查、深度访谈、案例分析等研究方法，围绕理论基础、实践探索、突出问题、对策路径等内容展开系统研究。研究期间，课题组在石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地发放问卷四百份，有效回收率符合研究要求，同时对自然资源和规划部门工作人员、住房城乡建设部门工作人员、城市管理部门工作人员、文化和旅游部门工作人员、街道社区干部、建筑设计单位和市民群众开展深度访谈，掌握了较为翔实的一手资料。研究坚持正面建设导向，注重把制度设计与规划管控结合起来，把刚性约束与柔性引导结合起来，把风貌塑造与文化传承结合起来，较好地完成了预定研究任务。二、研究内容完成情况（一）城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制的理论基础与政策依据研究课题组从三个层面阐释了城市风貌管控的理论逻辑。在制度治理层面，城市风貌管控需要以法规体系为根本、以标准体系为依据、以实施机制为保障，坚持依法管控、规范管控。在规划统筹层面，城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，需要贯穿城市规划建设管理全过程，统筹建筑布局、协调景观风貌。在文化传承层面，城市风貌管控要保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观，注重地域特征、民族特色和时代风貌。在政策依据方面，2015年中央城市工作会议提出全面开展城市设计；2017年住房城乡建设部印发《城市设计管理办法》；2020年住房城乡建设部、国家发展改革委印发《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》；2021年自然资源部印发《国土空间规划城市设计指南》；2026年国务院印发《城市更新“十五五”规划》，部署完善城市风貌管理制度、塑造城市特色风貌。这些政策要求为课题研究提供了根本遵循，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，城市风貌管控将呈现管控法治化、标准精细化、传导系统化、治理数智化的态势。随着城市设计管理制度加快完善，风貌管控加快纳入法定规划体系；风貌管控导则加快全域覆盖，管控要素和指标更加精准；城市设计管控要求向详细规划和建设项目加快传导，管控链条更加完整；数字化技术加快应用，风貌管控信息化水平持续提升。可以预期，城市风貌管控体系更加健全，城市特色风貌加快塑造，城市空间品质持续提升。（二）城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制的实践探索与主要成效研究课题组调研发现，城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制建设取得积极成效。一是法规体系加快健全，城市风貌管理加快纳入地方立法，风貌管控法治化水平持续提升。二是标准体系加快完善，城市设计导则和风貌管控导则加快编制，管控要求更加具体明确。三是规划管控加快落实，总体城市设计和重点地区城市设计加快编制，建筑高度、体量、风格、色彩管控加快落地。四是实施机制加快完善，建设项目设计方案审查和风貌管控衔接机制加快健全。五是特色塑造加快见效，历史文化街区和重点地段风貌管控成效显现，城市特色风貌加快形成。在城市风貌管控的结构分析上，课题组发现管控进程呈现明显的层级分化和领域差异特征。从层级看，省级层面宏观管控规则相对完善，市县层面具体管控细则有待细化；从环节看，规划编制环节管控成效较为明显，建设实施环节管控有待强化；从区域看，历史文化名城和重点地区管控较为严格，一般城区和新建片区管控相对宽松；从要素看，建筑高度和体量管控落实较好，色彩、材质和街道界面管控有待加强。这些结构性特征提示，健全城市风貌管控体系需要坚持分级分类、重点突破，统筹推进法规、标准、实施各环节协同优化。推动形成法规完备、标准科学、传导顺畅、特色鲜明的城市风貌管控格局，让城市望得见山、看得见水、记得住乡愁。在数字赋能上，推进城市设计成果数字化管理，建设城市风貌管控信息平台，强化风貌要素数据分析和方案比选，让风貌管控更加精准高效。在成果运用上，加强风貌管控实施效果评估结果运用，动态调整管控规则和导则，让有限的资源和精力发挥最大效益，让管控成果惠及广大市民群众。在示范带动上，培育城市风貌管控示范城区和示范项目，发挥典型引路作用，以点带面推动城市风貌管控体系建设整体提升。让城市风貌管控的探索实践，为提升城市空间品质、塑造城市特色风貌提供有益借鉴，让城市更有颜值、更有气质、更有内涵。让风貌管控与城市更新同频共振，让城市设计与人居环境相得益彰，让美丽宜居成为城市发展的鲜明底色。让每一座城市都各美其美、美美与共，让人民群众在城市中诗意栖居、安居乐业。让法规体系为风貌管控立好规矩，让标准体系为风貌塑造提供标尺，让实施机制为风貌治理注入动能，共同守护城市独特魅力。让城市风貌管控体系更加健全完善，让城市特色更加鲜明彰显，让城市品质更加宜居宜业宜游。让城市风貌管控的探索实践成为可复制、可推广的经验样本，为建设美丽中国贡献城市力量。（三）城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制面临的突出问题研究课题组通过问卷调查和深度访谈发现，城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制建设仍面临一些突出问题。一是法规支撑有待加强，国家层面城市风貌管理专项法规尚不健全，地方立法覆盖不够全面。二是标准体系有待完善，城市设计导则与法定规划衔接不够紧密，管控要素和指标设定有待细化。三是实施机制有待强化，风貌管控与规划许可、建筑设计管理衔接不够顺畅，传导约束力有待增强。四是部门协同有待加强，规划、住建、城管等部门联动机制有待完善。五是专业支撑有待提升，城市设计人才队伍和专家咨询机制有待加强，需要系统施策、统筹破解。如果城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制建设突出问题长期得不到解决，将对城市品质提升形成多方面制约。从法规层面看，法规支撑不足将影响风貌管控权威性，制约管控常态化；从标准层面看，标准衔接不紧将影响管控科学性，制约管控精细化；从实施层面看，传导机制不畅将影响管控有效性，制约管控落地见效；从协同层面看，部门联动不足将影响管控整体效能，制约风貌塑造成效。唯有坚持系统施策，把法规体系、标准体系、实施机制贯通起来，方能有效破解，推动城市风貌管控走深走实。（四）健全城市风貌管控法规体系研究课题组聚焦法规体系建设提出对策建议。一是推动国家层面立法，加快研究制定城市风貌管理相关法规，明确风貌管控的基本原则、管控内容、责任主体和法律责任。二是健全地方立法体系，鼓励地方结合实际制定城市风貌管理地方性法规和政府规章，细化管控规则。三是完善配套制度，健全城市设计管理办法和建筑风貌管理制度，形成上下衔接、层级分明的法规制度体系。四是强化规划法定性，推动总体城市设计成果融入国土空间规划体系，增强规划管控约束力。五是严格执法监督，健全风貌管控执法和监督检查机制，强化违法建设责任追究。（五）健全城市风貌管控标准体系研究课题组围绕标准体系建设提出对策建议，设计了五条相互衔接、协同发力，实施过程中应把握好六个重点：一是坚持规划引领，把城市设计贯穿规划建设管理全过程；二是坚持依法管控，健全法规制度体系；三是坚持标准支撑，完善风貌管控技术标准；四是坚持刚柔并济，统筹刚性约束和柔性引导；五是坚持文化传承，保护城市历史文脉；六是坚持协同共治，健全部门联动和公众参与机制的路径。一是完善城市设计标准，落实国土空间规划城市设计指南要求，健全总体城市设计和详细城市设计编制标准。二是编制风貌管控导则，构建“总体+分区+要素”管控体系，制定“正面引导+负面清单”管控措施。三是细化管控要素指标，对建筑高度、体量、风格、色彩、天际线、街道界面等提出具体控制要求。四是健全重点地区标准，对历史文化街区、滨水地区、城市中心区等制定专项风貌管控标准。五是强化标准动态更新，结合城市发展实际定期评估修订标准，保持标准的科学性和适用性。（六）健全城市风貌管控实施机制研究课题组从实施保障层面提出了对策建议。一是健全规划传导机制，推动总体城市设计管控要求向详细规划和建设项目传导，形成横向衔接、纵向传导的管控链条。二是健全审查衔接机制，把风貌管控要求纳入规划条件和建筑设计方案审查，严格实行“两证一书”和设计方案审查管理。三是健全部门协同机制，加强自然资源和规划、住房城乡建设、城市管理等部门联动，形成管控合力。四是健全公众参与机制，广泛征求专家和市民意见，提升风貌管控的社会认同。五是健全监督考核机制，把风貌管控成效纳入相关考核评价，加强督导检查，推动各项部署落实到位、常态长效。在城市风貌管控保障落实上，课题组建议重点推进五项工作。一是健全工作推进机制，建立自然资源和规划部门牵头、相关部门协同、城区街道落实的工作机制，把风貌管控纳入重点任务清单。二是强化规划统筹，编制城市风貌管控专项规划和城市设计工作方案，统筹推进法规、标准、实施等重点工作。三是加强项目实施，建立重点地区风貌管控项目清单，实行清单化管理、项目化推进。四是强化人才支撑，加强城市设计专业人才培养和专家咨询团队建设，提升专业能力和水平。五是强化督导考核，把风貌管控成效纳入相关考核评价，加强督促检查，确保各项部署落实到位、常态长效。三、主要研究成果本课题形成了较为系统完整的研究成果。一是形成了《城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究报告》，全面呈现了研究背景、理论阐释、实践探索和对策建议。二是构建了城市风貌管控制度体系的分析框架，从制度治理、规划统筹、文化传承三个层面揭示了理论逻辑，从法规体系、标准体系、实施机制三个维度提出了对策路径。三是形成了可操作、可落地的对策方案。四是撰写了《城市重点地区风貌管控导则编制工作指引参考》《建设项目建筑风貌审查工作指引参考》等文本。五是形成学术论文两篇，拟投稿《城市规划学刊》《现代城市研究》等期刊。在成果形式上，课题组注重形成多层次的产品体系。面向决策层的成果包括研究报告和政策建议专报，重点反映城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制建设的堵点问题和政策需求；面向执行层的成果包括城市重点地区风貌管控导则编制工作指引参考、建设项目建筑风貌审查工作指引参考等，重点提供可操作的规范化模板；面向基层实践者的成果包括典型案例汇编和操作手册，重点满足城区、部门和街道社区开展工作的实际需要；面向学术界的成果包括学术论文和调查数据汇编，为深化研究提供基础资料。各类成果相互衔接、各有侧重，便于不同主体按需取用，增强了研究成果的实用性和可及性。研究成果立足城市风貌治理实际，兼顾制度设计与实践操作，可为各地健全城市风貌管控体系提供直接参考。四、研究方法实施情况本课题坚持定性与定量研究相结合。在文献研究方面，课题组系统查阅了城市设计、城市风貌管理、历史文化保护等领域的研究成果和政策文件，为课题研究奠定了理论基础。在问卷调查方面，设计并发放问卷四百份，覆盖石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地的自然资源和规划部门工作人员、住房城乡建设部门工作人员、城市管理部门工作人员、文化和旅游部门工作人员、街道社区干部、建筑设计单位和市民群众，有效回收率符合研究要求，问卷数据为现状分析和问题诊断提供了实证支撑。在深度访谈方面，对二十余名自然资源和规划部门工作人员、住房城乡建设部门工作人员、城市管理部门工作人员、文化和旅游部门工作人员、街道社区干部、建筑设计单位和市民群众进行了访谈，深入了解城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制建设的推进情况和堵点难点。在案例分析方面，选取深圳总体城市设计、北京城市设计管理、西宁建筑风貌导则、宜昌滨江风貌立法、开封古城保护更新等实践进行解剖分析，为对策路径设计提供了实践参照。研究过程中，课题组重点考察了若干典型案例。在制度先行方面，住房城乡建设部2017年出台《城市设计管理办法》，明确城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理全过程，重点地区城市设计应当塑造城市风貌特色，提出建筑高度、体量、风格、色彩等控制要求；在立法守护方面，宜昌市通过地方立法守护滨江风貌，创新提出差异化管控策略，江南“城在山中”实行建筑高度管控、滨江一线山体山前区域建筑高度不超过18米，江北“山在城中”实行开发强度管控，让建筑与山势和谐共生；在导则管控方面，上饶市编制中心城区城市风貌管控导则，围绕总体目标构建“总体+分区+要素”管控体系，制定“正面引导+负面清单”管控措施；在古城保护方面，开封市延续北宋东京城厢坊模式，划定“四厢二十坊”为古城规划基本单元，明确古城“小式建筑、限高15米、灰色基调、宋风宋韵”的风貌控制原则；在系统管控方面，深圳市制定相对完善的城市设计制度政策和技术体系，将城市设计作为一种思维、理念和工作方法贯穿于总体规划全过程，聚焦特色风貌塑造、公共活力空间营造和特色文化遗产保护。这些案例从制度先行、立法守护、导则管控、古城保护、系统管控等不同侧面提供了有益借鉴。课题组还就阶段成果征求了城市规划、建筑设计和公共管理领域专家意见，提升了研究的科学性和可行性。课题组先后组织了两轮专家咨询。首轮咨询邀请城市规划、建筑设计和公共管理领域专家，重点就理论框架、分析维度和问卷调查指标进行论证，专家建议进一步突出法规体系与标准体系的衔接研究，细化实施机制和传导路径研究内容。第二轮咨询邀请自然资源和规划部门工作人员、住房城乡建设部门工作人员、城市管理部门工作人员、文化和旅游部门工作人员、街道社区干部、建筑设计单位和市民群众，重点就对策路径和政策建议的可行性进行把关，专家建议在路径设计中强化城市设计法定化传导和重点地区风貌管控，细化部门协同和公众参与机制，完善监督考核和人才支撑机制，并提示注意防范重设计轻管控和风貌管控与城市更新衔接不畅风险。课题组据此对研究成果进行了系统修订，使理论框架更加严谨、路径设计更加务实、政策建议更加可行。五、创新点与特色本课题的创新点与特色主要体现在四个方面。一是研究视角聚焦制度体系建设，把法规体系、标准体系、实施机制贯通起来，突出系统集成。二是路径设计注重刚柔并济，把刚性管控与柔性引导贯通起来，突出分类施策。三是方法应用注重规划传导，把城市设计与规划许可贯通起来，突出落地见效。同时，注重以规划传导促进管控效能提升，让每一处重点地段都成为展示城市特色风貌的重要窗口。在建筑设计管理上，加强建筑设计方案审查和施工图审查衔接，把风貌管控要求落实到建筑形态、立面、色彩、材质等具体环节，让每栋建筑都成为城市风貌的和谐单元。在底线管控上，严守历史文化保护底线和生态景观底线，坚决防止大拆大建和千城一面，坚决防止滥建文化地标和随意更改老地名，让城市风貌管控守住根基、彰显特色。在队伍建设上，加强城市设计专业人才和风貌管理队伍建设，健全专家委员会和公众咨询机制，强化培训和交流，提升管控专业水平。四是政策建议注重文化传承，把风貌塑造与历史文脉保护贯通起来，突出特色塑造。六、成果应用与推广情况研究成果已在课题实施过程中得到初步应用。课题组将阶段成果反馈给张家口市相关县区自然资源和规划、住房城乡建设部门，用于指导城市风貌管控工作；部分城区参考城市重点地区风貌管控导则编制工作指引参考，启动了重点地段风貌管控导则编制；部分县区借鉴建设项目建筑风貌审查工作指引参考，完善了建筑设计方案审查机制。研究形成的报告和操作文本可供各地在健全城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制中直接借鉴。下一步，课题组希望推动研究成果在更大范围转化应用，助力塑造城市特色风貌、提升城市空间品质，为建设美丽中国贡献力量。为促进成果转化应用，课题组建议重点健全四项机制：一是统筹推进机制，把城市风貌管控纳入城市更新和美丽中国建设总体部署，统筹谋划、一体推进；二是协同联动机制，健全自然资源和规划、住房城乡建设、城市管理等部门协同机制，形成工作合力；三是评估改进机制，建立风貌管控实施效果评估制度，加强跟踪问效和结果运用；四是宣传引导机制，加强城市设计宣传和风貌管控典型推广，营造全社会关心支持城市风貌管理的良好氛围，让管控体系落地见效、常态长效。七、存在问题与展望本课题还存在一些需要深化和完善之处。一是问卷调查样本虽兼顾了多方主体，但受条件所限，样本覆盖面和代表性仍有提升空间，对不同类型城市和不同历史文化禀赋城市的差异化研究有待加强。二是城市风貌管控涉及法规、标准、规划、设计、实施等多方面因素，对策路径有待在实践中检验完善。三是风貌管控成效的量化评估和长效机制研究有待深化。展望未来，希望持续跟踪城市风貌管理政策动态，深化对城市设计法定化、风貌管控要素精细化、历史文化保护传承、重点地段风貌塑造、建筑风貌管理数字化等前沿问题的研究，探索城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制建设的实现路径，推动构建法规完备、标准科学、机制顺畅、特色鲜明的城市风貌管控体系，为提升城市品质、建设美丽中国提供坚实支撑。深化后续研究，课题组认为应重点把握三个方向。一是加强城市设计法定化研究，深入研究城市设计融入法定规划体系和管控传导的路径。二是加强风貌管控要素精细化研究，深入研究建筑高度、色彩、材质和街道界面等要素的管控标准。三是加强历史文化保护传承与风貌塑造研究，深入研究历史文脉保护与城市更新有机衔接的机制，为健全城市风貌管控体系提供更加坚实的支撑。让法规体系更加完备，让标准体系更加科学，让实施机制更加顺畅，让城市风貌更加独特，让城市品质更加彰显。在风貌分区管控上，按照城市功能定位和景观特征划定风貌分区，实行差异化管控，让传统风貌区延续历史肌理、现代风貌区彰显时代气息、滨水风貌区凸显山水意境。八、参考文献〔1〕姚月，张洪剑，刘亚茹．面向高质量发展的城乡景观风貌管控法制建设研究——以