【结题报告】存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究结题报告

存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究结题报告存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究结题报告摘要本课题围绕存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证开展研究。课题系统梳理了城市更新与民生服务供给的政策要求与研究进展，深入分析了张家口存量空间更新和民生服务供给的基础、问题和深层成因，实证检验了存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制，提出了摸清存量底数盘活低效空间、强化更新与民生服务统筹、提升民生服务供给效率和可达性、健全多元协同机制、完善长效保障机制相衔接的路径框架，形成了研究报告、实施方案等系列成果，为提升民生服务供给效率提供了决策参考。关键词存量空间；城市更新；民生服务；供给效率；影响机制；公共服务设施；可达性；实证研究一、研究工作概况（一）研究背景与意义1.研究背景第一，党中央对实施城市更新行动作出部署。2021年，《“十四五”规划纲要》首次提出实施城市更新行动；2022年，党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动；2021年，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》；2024年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》。第二，存量空间更新是提升民生服务供给效率的重要途径。第三，存量空间更新与民生服务供给具有现实关联。第四，推进张家口存量空间更新、提升民生服务供给效率具有现实意义。2.研究意义本课题的理论意义在于：深化存量空间更新与民生服务供给关系研究，丰富城市更新理论、公共服务供给理论和空间治理理论的应用，为存量空间更新影响民生服务供给效率提供实证支撑。本课题的实践意义在于：为张家口推进存量空间更新、提升民生服务供给效率提供路径指引，为优化民生服务设施布局提供对策参考，为同类地区存量空间更新实践提供借鉴。（二）研究目标与任务本课题的总体目标是：立足张家口实际，系统分析存量空间更新和民生服务供给的基础、问题和深层成因，实证检验存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制，构建摸清存量底数盘活低效空间、强化更新与民生服务统筹、提升民生服务供给效率和可达性、健全多元协同机制、完善长效保障机制相衔接的路径框架，形成研究报告和实施方案，为提升民生服务供给效率提供支撑。具体任务包括：第一，系统梳理存量空间更新与民生服务供给的政策要求和研究进展；第二，深入分析张家口存量空间更新和民生服务供给的基础和存在问题；第三，实证检验存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制；第四，构建存量空间更新提升民生服务供给效率的路径框架；第五，提出存量空间更新提升民生服务供给效率的保障措施和长效机制。（三）研究思路与过程本课题按照政策梳理、理论建构、现状分析、问题诊断、实证检验、路径设计、保障研究的主线展开，研究周期为12个月，分四个阶段推进。第一阶段为理论准备与文献研究阶段，完成政策梳理、文献综述和研究框架建构；第二阶段为实地调研与数据采集阶段，以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，面向自然资源和规划部门干部、城市更新实施主体、街道社区工作人员、居民等开展问卷调查、实地调研和深度访谈，采集存量空间和民生服务设施数据，掌握第一手资料；第三阶段为分析研究与实证检验阶段，系统分析存量空间更新和民生服务供给的基础、存在问题和深层成因，构建计量模型检验影响机制，形成问题诊断和实证分析报告；第四阶段为路径设计与成果完善阶段，构建路径框架，形成研究报告、实施方案和论文成果，组织结题论证。课题研究坚持以人为本、民生导向，注重空间、设施、机制、保障协同推进，确保研究结论科学、对策建议可行。二、研究内容完成情况（一）存量空间更新与民生服务供给研究现状本课题系统梳理了城市更新与民生服务供给的政策要求与研究进展，构建了研究的理论框架。从政策演进看，制度体系不断完善。2021年，《“十四五”规划纲要》首次提出实施城市更新行动；2022年，党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动；2021年，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，强调保留城市记忆、稳妥推进更新；2024年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，对推进城市更新作出部署。张家口市落实国家和河北省部署，推进存量空间更新和民生服务设施建设，为提升民生服务供给效率奠定了基础。从研究进展看，相关研究不断深化。权威研究指出，我国城市已从大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从增量开发进入存量运营时代，城市更新成为破解资源约束、实现可持续发展的重要手段；权威研究指出，传统公服设施配置思路难以适应居民多元化需求，尤其在用地紧张的老城区，公服设施需求与供给矛盾十分突出，老城区设施规划应区别新区集中式设施服务中心，结合不同人群生活需求和出行特征，以点状分散、路径串联的模式优化设施布局；权威研究以天津为例指出，公共设施完备度提升是实现城市更新地价增值的基础，三级医院、商服中心和绿地覆盖率提升是更为迫切的方面，建立识别价值捕获型等不同类项目的指标体系，是实现财政可持续的城市更新模式。从理论框架看，本课题综合运用城市更新理论、公共服务供给理论和空间治理理论构建分析框架。城市更新理论强调存量提质和内涵提升；公共服务供给理论强调公平可及和供需匹配；空间治理理论强调多元参与和协同治理。从张家口实际看，存量空间更新和民生服务供给具备较好基础：存量空间资源较为丰富，更新基础逐步夯实；城市更新逐步推进，空间品质逐步提升；民生服务设施逐步完善，供给能力逐步增强；多元参与逐步拓展，治理机制逐步健全。同时，仍面临存量空间底数不清利用低效、更新与民生服务衔接不足、供给效率和可达性不高、多元主体协同不够、长效机制不健全等现实问题，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，存量空间更新呈现四个新特征：一是更新导向从增量扩张向存量提质转变，内涵式、集约式发展成为主旋律；二是更新重点从经济开发向民生改善转变，民生服务设施配建成为关键；三是更新方式从大拆大建向有机更新转变，微改造、精提升逐步推广；四是更新机制从政府主导向多元协同转变，共建共治共享格局加快形成。这些趋势为路径设计指明了方向。（二）存量空间更新和民生服务供给的基础本课题深入分析了张家口存量空间更新和民生服务供给的基础，形成了现状分析报告。从空间基础看，存量资源较为丰富：老旧小区、老旧厂区、老旧街区等存量空间资源较多；闲置厂房、闲置土地、低效用地等可更新空间潜力较大；桥下空间、街旁空间、滨河空间等剩余空间有待利用；存量空间权属关系逐步理清，更新条件逐步成熟。从更新基础看，城市更新逐步推进：城市更新政策体系逐步完善，实施机制逐步健全；老旧小区改造持续推进，居住环境逐步改善；基础设施更新逐步实施，承载能力逐步提升；更新项目逐步实施，空间品质逐步提高。从供给基础看，民生服务设施逐步完善：教育、医疗、养老、文体等民生服务设施逐步建设；社区服务设施逐步配套，便民服务网络逐步形成；服务设施标准化建设逐步推进，供给规范化水平逐步提升；数字化服务逐步应用，服务便利性逐步增强。从治理基础看，多元参与逐步拓展：政府主导、市场运作、公众参与的更新格局逐步形成；街道社区作用逐步发挥，基层治理能力逐步提升；社会资本参与逐步拓展，资金渠道逐步多元；居民诉求表达渠道逐步畅通，共建共治共享机制逐步健全。（三）存量空间更新和民生服务供给存在的问题本课题系统分析了张家口存量空间更新和民生服务供给存在的问题，形成了问题诊断报告。一是存量空间底数不清、利用低效。存量空间台账不够完善，底数掌握不全面；存量空间利用效率不高，闲置和低效用地仍然存在；存量空间功能与居民需求错位，更新方向不够精准；存量空间权属复杂，更新实施难度较大。二是更新与民生服务衔接不足。城市更新项目民生导向不够突出，民生服务设施配建不足；存量空间更新与服务设施建设衔接不够，供需匹配度不高；更新规划与民生服务设施专项规划协调不够，空间安排不衔接；更新成果民生效益释放不充分，群众获得感不强。三是供给效率和可达性不高。民生服务设施布局不够均衡，可达性差异明显；设施配置与人口分布适配度不高，服务半径偏大；设施利用效率不高，闲置和错配问题并存；服务供给方式较为单一，供给效率提升受限。四是多元主体协同不够。部门协同机制不够健全，规划建设管理衔接不畅；政府市场社会多元参与不足，更新合力不强；公众参与机制不够完善，居民意愿表达不充分；利益协调机制不够健全，更新推进阻力较大。五是长效机制不健全。从制约后果看，更新和供给短板带来三方面影响：一是存量空间利用低效，民生服务设施供给空间受限；二是更新与民生服务衔接不足，群众获得感幸福感提升受限；三是协同和保障机制不健全，城市更新和设施建设推进受限。这些问题需要通过持续攻坚加以解决。存量空间更新统筹机制不够完善，更新秩序有待规范；民生服务设施更新保障机制不够健全，资金和用地保障不强；考核评价机制不够完善，更新成效评估不充分；运营管护机制不够健全，设施长效运行支撑不足。（四）存量空间更新对民生服务供给效率影响的实证检验本课题基于调研数据和统计资料，构建计量模型实证检验了存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制，形成了实证分析报告。从实证设计看，课题构建了存量空间更新指标体系和民生服务供给效率指标体系。存量空间更新指标涵盖更新项目数量、更新空间面积、设施改造投入、空间功能转换等维度；民生服务供给效率指标涵盖设施配置水平、服务可达性、利用效率、居民满意度等维度。课题运用描述性统计、相关分析和回归分析方法，检验了存量空间更新对民生服务供给效率的影响。从实证结果看，存量空间更新对民生服务供给效率具有显著正向影响。存量空间更新通过三个机制提升民生服务供给效率：一是空间释放机制，通过盘活闲置低效空间增加民生服务设施供给空间；二是功能补缺机制，通过功能转换补齐民生服务设施短板；三是品质提升机制，通过设施改造提升服务环境和品质。同时，实证结果也显示，更新统筹不足、设施布局不均衡、多元参与不充分等因素对供给效率提升具有制约作用。从实证结论看，存量空间更新对民生服务供给效率的正向影响存在区域和领域差异，老旧片区和基本民生领域效果更为明显；更新项目与民生服务设施衔接越紧密，供给效率提升越显著；居民参与和多元协同越充分，更新成果转化效率越高。实证结果为路径设计提供了数据支撑。从实证稳健性看，课题通过替换指标、分区域回归、控制变量调整等方式开展稳健性检验，实证结论保持稳定。结果显示，存量空间更新项目密度每提升一个单位，民生服务设施配置水平和居民满意度均显著提升；更新项目与民生服务设施建设同步实施的区域，供给效率提升幅度明显高于衔接松散区域。实证结果进一步表明，存量空间更新提升民生服务供给效率的关键在于更新方向的民生导向和设施配置的供需匹配。（五）存量空间更新提升民生服务供给效率面临问题的深层成因本课题深入剖析了存量空间更新提升民生服务供给效率面临问题的深层成因，形成了成因分析报告。从深层成因看，一是认识层面，对存量空间更新民生属性认识不够充分，重开发轻民生倾向仍然存在；二是规划层面，更新规划与民生服务设施规划衔接不够，空间统筹不足；三是机制层面，部门协同、多元参与、利益协调等机制不够完善；四是资金层面，更新和设施建设资金保障不足，可持续投入机制有待健全；五是运营层面，设施运营管护机制不够完善，长效运行支撑不强。这些成因相互交织，需要系统施策、统筹破解。从制约后果看，深层成因如果不能有效破解，将产生三方面影响：一是存量空间利用效率持续偏低，城市品质提升将受到影响；二是民生服务设施供给不足，群众获得感幸福感将受到影响；三是更新与供给衔接不畅，城市更新综合效益发挥将受到影响。因此，必须从认识、规划、机制、资金、运营五个层面协同发力，实现从重开发向重民生转变、从增量扩张向存量提质转变。（六）存量空间更新提升民生服务供给效率路径研究本课题构建了存量空间更新提升民生服务供给效率的路径框架，形成了路径研究报告。一是摸清存量底数、盘活低效空间路径。健全存量空间台账，全面摸清底数；评估存量空间潜力，明确更新方向；盘活闲置低效空间，增加服务供给空间；理顺权属关系，降低更新实施难度。二是强化更新与民生服务统筹路径。突出民生导向，加强民生服务设施配建；强化供需匹配，推进更新与服务设施建设衔接；加强规划协调，统筹更新规划和专项规划；注重效益释放，增强群众获得感。三是提升民生服务供给效率和可达性路径。优化设施布局，缩小可达性差异；强化供需适配，合理确定服务半径；提升设施利用效率，减少闲置错配；创新供给方式，提升供给效率。四是健全多元协同机制路径。健全部门协同机制，加强规划建设管理衔接；拓展多元参与，汇聚更新合力；完善公众参与机制，畅通居民意愿表达；健全利益协调机制，减少更新推进阻力。五是完善长效保障机制路径。健全更新统筹机制，规范更新秩序；强化资金和用地保障，夯实更新基础；健全考核评价机制，强化成效评估；完善运营管护机制，保障设施长效运行。五条路径相互衔接、协同发力，共同构成存量空间更新提升民生服务供给效率的路径框架。从路径实施重点看，摸清存量底数盘活低效空间路径重在资源挖潜，通过建档评估和盘活利用夯实供给基础；强化更新与民生服务统筹路径重在民生导向，通过供需匹配和规划协调提升更新效益；提升民生服务供给效率和可达性路径重在布局优化，通过设施配置和方式创新增强服务效能；健全多元协同机制路径重在合力凝聚，通过协同治理和公众参与增强推进动力；完善长效保障机制路径重在持续发展，通过资金保障和运营管护强化长效支撑。五条路径各有侧重又相互支撑，需要统筹推进、协同实施。从实施步骤看，存量空间更新提升民生服务供给效率应把握三个推进重点：一是摸底建档，开展存量空间和民生服务设施调查，建立空间台账和设施需求清单；二是试点示范，选择重点片区开展更新与民生服务统筹试点，探索可复制、可推广的经验模式；三是全面推开，总结试点经验，以点带面推动存量空间更新提升民生服务供给效率整体提升。三、主要研究成果（一）理论研究成果本课题形成了存量空间更新与民生服务供给的理论研究成果。一是构建了摸清存量底数盘活低效空间、强化更新与民生服务统筹、提升民生服务供给效率和可达性、健全多元协同机制、完善长效保障机制五维分析框架；二是揭示了空间释放、功能补缺、品质提升三重影响机制；三是揭示了认识、规划、机制、资金、运营因素对供给效率提升的制约机理；四是拓展了城市更新理论、公共服务供给理论和空间治理理论的应用。理论研究成果为路径设计提供了理论支撑。（二）实证研究成果本课题形成了存量空间更新影响民生服务供给效率的实证研究成果。一是构建了存量空间更新指标体系和民生服务供给效率指标体系；二是运用回归分析检验了存量空间更新对民生服务供给效率的显著正向影响；三是识别了空间释放、功能补缺、品质提升三重影响机制及其区域和领域差异；四是形成了实证分析报告，为路径设计提供了数据支撑。（三）政策研究成果本课题形成了存量空间更新提升民生服务供给效率的政策研究成果。一是形成了《存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究报告》，系统提出主要结论和对策建议；二是形成了存量空间更新提升民生服务供给效率实施方案，明确了五个方面的重点任务；三是提出了更新统筹、供需匹配、多元协同、长效保障等机制建议；四是提出了资金、用地、考核等要素保障建议。政策研究成果供有关部门决策参考。（四）论文研究成果本课题围绕存量空间、城市更新、民生服务、供给效率、公共服务设施等主题开展研究，拟在《城市规划》《张家口研究》等期刊发表研究论文2篇。论文拟重点阐释存量空间更新影响民生服务供给效率的机制和路径，扩大学术影响。（五）应用研究成果本课题形成了存量空间更新提升民生服务供给效率的应用研究成果。一是形成存量空间摸底建档和潜力评估方案；二是形成更新与民生服务设施统筹配置方案；三是形成民生服务设施布局优化方案；四是形成多元协同和长效保障机制方案。应用研究成果增强了课题成果的实用性和可操作性。四、研究方法实施情况（一）文献研究实施情况本课题系统收集了城市更新和民生服务供给的政策文件、学术文献和实践资料，重点研读了《“十四五”规划纲要》、党的二十大报告、《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》、《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等政策文件和城市更新、公共服务供给理论研究文献，构建了研究的理论框架。（二）问卷调查实施情况本课题面向自然资源和规划部门干部、城市更新实施主体、街道社区工作人员、居民等开展问卷调查，问卷采取线上发放与线下发放相结合的方式，按调查对象分类发放，共发放四百份，有效回收率符合研究要求。问卷涵盖存量空间、更新实施、民生服务设施、供给效率、居民满意度、意见建议等模块，调查数据为现状分析和实证检验提供了基础。（三）实地调研实施情况本课题以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，深入老旧小区、老旧厂区、老旧街区、社区和民生服务设施开展实地调研，实地查看存量空间状况、更新实施和服务设施运行情况，走访部门干部、实施主体、社区工作人员和居民，掌握了第一手资料，形成了实地调研报告。（四）深度访谈实施情况本课题对自然资源和规划部门负责人、住房和城乡建设部门负责人、城市更新实施主体负责人、街道社区负责人、居民代表等开展深度访谈，深入了解存量空间更新和民生服务供给情况，访谈内容为问题诊断和路径设计提供了重要依据。（五）计量实证实施情况本课题构建了存量空间更新指标体系和民生服务供给效率指标体系，运用描述性统计、相关分析和回归分析方法，检验了存量空间更新对民生服务供给效率的影响及空间释放、功能补缺、品质提升三重机制，并开展区域和领域异质性分析，实证结果稳健可靠，为路径设计提供了数据支撑。（六）案例分析实施情况本课题对广州老城区公服设施供给、盐城存量空间嵌入体育设施、天津价值捕获型城市更新、深圳存量更新开发强度、沈阳旧城存量土地规划、郴州城市剩余空间更新、汕头社区闲置微空间活化等典型案例开展深度剖析，提炼了底数摸清、功能植入、供需匹配、多元协同、长效保障等可复制、可推广的经验做法，为路径设计提供了实践参照。从典型案例看，广州越秀老城区基于公服设施数据和步行轨迹大数据，结合居民访谈，以人群活动特征为出发点，提出点状分散、路径串联的设施优化模式，破解老城区设施供需矛盾；盐城主城区建立产权属性与空间潜力动态匹配的筛选机制，形成供需契合、整合联动、运动触媒、协同治理的策略体系，引导文化业态与功能复合的场景营造；天津基于价值捕获理论建立项目识别指标体系，明确价值捕获型项目的实施优先序，实现城市更新财政可持续；郴州基于完整社区视角，对桥下空间、街旁空间、滨河空间和基础设施周边空间提出一个补充、两个疏通、三个植入的更新策略；汕头依托城市触媒理论，构建空间识别、需求定位、空间活化的闲置微空间活化利用模式。课题提炼的经验要点，直接融入路径设计和实施方案。（七）专家咨询实施情况本课题邀请城市更新、公共服务、空间规划、区域经济等领域的专家对研究框架、实证设计、问题诊断和路径设计进行论证，通过专家咨询会、书面咨询等方式听取意见建议，提升了研究的科学性和可行性。专家咨询重点论证了研究框架、实证设计、问题诊断和路径设计的可行性与合理性。专家普遍认为，课题选题切合实施城市更新行动和提升民生服务供给效率的现实需要，存量底数、更新统筹、供给效率、多元协同、长效保障五维框架完整，实证设计科学，路径设计具有可操作性；同时建议进一步深化影响机制的异质性分析，加强更新项目民生设施配建标准研究，强化资金可持续投入机制研究。课题组认真吸收专家意见，对研究框架、实证分析和对策建议进行了修改完善。五、创新点与特色（一）理论创新一是框架创新，构建了摸清存量底数盘活低效空间、强化更新与民生服务统筹、提升民生服务供给效率和可达性、健全多元协同机制、完善长效保障机制五维分析框架；二是机理创新，揭示了空间释放、功能补缺、品质提升三重影响机制；三是理论创新，把空间治理理论引入民生服务供给研究，深化了对存量空间更新与民生服务供给关系的认识。（二）方法创新一是方法组合创新，将文献研究、问卷调查、实地调研、深度访谈、计量实证、案例分析和专家咨询相结合，实现了定性分析与定量分析的融合；二是实证方法创新，构建存量空间更新和民生服务供给效率指标体系，运用回归分析检验影响机制；三是需求分析创新，把居民需求和空间实际作为路径设计的出发点，增强了研究的针对性。（三）实践创新一是路径创新，提出摸清存量底数盘活低效空间、强化更新与民生服务统筹、提升民生服务供给效率和可达性、健全多元协同机制、完善长效保障机制五条路径相衔接的对策体系；二是机制创新，提出更新统筹、供需匹配、多元协同、长效保障等机制设计；三是应用创新，形成研究报告、实施方案、配置方案等系列成果，服务存量空间更新提升民生服务供给效率实践。六、成果应用与推广情况（一）决策参考应用本课题形成的研究报告和政策建议报送有关部门，为推进存量空间更新、提升民生服务供给效率提供决策参考。课题提出的摸清存量底数、强化供需匹配、优化设施布局等建议，为有关部门政策制定提供了参考依据。（二）实践指导应用本课题形成的实施方案和配置方案在重点区域先行先试，根据实践反馈持续优化。课题成果为存量空间盘活、设施统筹配置、布局优化和机制建设等提供了操作参考，促进了存量空间更新提升民生服务供给效率实践。（三）成果传播推广本课题成果通过学术论文、工作简报、培训材料等形式进行宣传推广，扩大了成果影响。课题提炼的调查分析方法和可推广经验，为推动形成可复制、可推广的存量空间更新提升民生服务供给效率经验提供了支撑。课题结题后，将持续跟踪更新实施和供给效率提升成效，推动研究成果在更大范围及时转化应用。七、存在问题与展望（一）研究存在的不足本课题研究还存在一些不足：一是存量空间和民生服务设施数据获取存在局限，指标体系有待进一步完善；二是实证样本以市内区域为主，样本覆盖面有待进一步扩大；三是影响机制的异质性分析有待深化；四是课题成果的实践检验周期较短，对策措施的实效性有待持续跟踪验证。（二）深化研究方向展望从深化研究看，可向以下方向拓展：一是深化存量空间更新与民生服务供给的量化关系研究；二是深化更新项目民生服务设施配建标准和绩效评估研究；三是深化数字化赋能民生服务供给效率研究；四是深化城市更新资金可持续和多元参与机制研究；五是深化设施布局优化和可达性提升的规划技术研究。随着实施城市更新行动和民生服务保障推进，存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究将持续深化，为提升民生服务供给效率提供更加有力的支撑。八、参考文献[1]陶希东.中国城市旧区改造模式转型策略研究——从“经济型旧区改造”走向“社会型城市更新”[J].城市发展研究,2015(4