【结题报告】法学法律专家赋能基层社会治理实践途径创新研究

法学法律专家赋能基层社会治理实践途径创新研究结题报告法学法律专家赋能基层社会治理实践途径创新研究结题报告摘要基层社会治理法治化是全面依法治国的基础工程，法学法律专家是推进基层法治建设、提升基层治理能力的重要力量。本课题围绕法学法律专家赋能基层社会治理这一主题，系统阐释了法学法律专家参与基层治理的理论基础和时代要求，梳理了法律咨询、普法宣传、纠纷调解、合法性审查、法治审核、村居法律顾问等参与形式的实践探索，调研了石家庄市、张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地法学法律专家参与基层治理的现状与成效，诊断了参与深度不足、供需衔接不畅、保障机制不健全、人才队伍薄弱等突出问题，从智库建言、法律服务、矛盾化解、依法决策、人才培养五个维度构建了赋能实践途径的体系框架，提出了五条相互衔接、协同发力的创新路径和保障机制建议，形成了具有实践指导意义的研究成果，为党委政府、法学会、律师协会和社会力量更好发挥法学法律专家作用、提升基层社会治理法治化水平提供了决策参考。关键词：法学法律专家；基层社会治理；赋能途径；法治建设；机制创新一、研究工作概况本课题立足全面依法治国和基层社会治理现代化的时代背景，聚焦法学法律专家如何更好赋能基层社会治理这一兼具理论价值和实践意义的命题，于立项后按照研究计划分阶段推进。课题组在认真研读习近平法治思想、中央政策文件和学术文献的基础上，采用文献研究、问卷调查、深度访谈、案例分析等研究方法，围绕法学法律专家参与基层治理的理论基础、实践形式、突出问题、路径创新和机制保障等内容展开系统研究。研究期间，课题组在石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地发放问卷四百份，有效回收率符合研究要求，同时对法学专家、执业律师、基层干部和群众代表开展深度访谈，掌握了较为翔实的一手资料。研究坚持正面建设导向，注重把理论阐释与实践总结结合起来，把路径设计与制度建设结合起来，把专家作用发挥与基层实际需求结合起来，较好地完成了预定研究任务。二、研究内容完成情况（一）法学法律专家赋能基层社会治理的理论基础研究课题组从三个层面阐释了法学法律专家赋能基层社会治理的理论基础。在价值层面，基层社会治理法治化是坚持全面依法治国、推进法治中国建设的基础工程，法学法律专家以其专业优势能够将法治思维和法治方式融入基层治理全过程，推动治理理念、治理方式和治理能力的现代化，有效弥补基层法治资源不足的短板。在功能层面，法学法律专家通过参与科学决策、提供法律服务、化解矛盾纠纷、培养法治人才等途径，发挥第三方专业力量的中立性、权威性优势，助力构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理格局。在实践层面，我国已形成法学专家参与立法咨询、法律顾问制度、村居法律顾问、法律明白人培养等较为丰富的制度实践，为深化赋能提供了经验基础。这一理论梳理为课题研究奠定了学理根基，也为路径设计提供了方向指引，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，法学法律专家赋能基层社会治理将呈现制度化、常态化、数字化的发展态势。一方面，随着全面依法治国向纵深推进，基层治理对法治资源和专业力量的需求将持续增长，公共法律服务体系建设、村居法律顾问全覆盖、法律明白人培养等政策将深入推进，专家参与基层治理的制度供给更加完备；另一方面，数字技术加速赋能法治建设，在线法律服务、智能法律咨询、数据驱动的法治需求分析等新形态不断涌现，法治资源跨区域、跨层级配置效率将显著提升，专家参与基层治理的方式将更加多元便捷。可以预期，专家赋能将从零散化、项目化参与走向体系化、机制化运行，从城市为主走向城乡统筹，从单兵作战走向团队协同，法学法律专家在基层治理中的作用将更加突出，为构建共建共治共享的社会治理格局提供坚实法治支撑。（二）法学法律专家参与基层治理的现状与主要形式研究课题组调研发现，各地积极探索法学法律专家参与基层治理的有效形式，形成了多种实践模式。一是决策咨询参与，法学法律专家通过担任党政机关法律顾问、列席重要会议、参与重大决策合法性审查等方式，为基层依法决策提供专业支撑。二是公共法律服务参与，依托公共法律服务中心、工作站和村居法律顾问制度，为群众提供法律咨询、法律援助、公证鉴定等服务，打通法律服务最后一公里。三是矛盾纠纷化解参与，法学法律专家以调解员、仲裁员、信访值班律师等身份参与人民调解、行政调解、司法调解衔接联动，推动矛盾纠纷依法就地化解。四是普法宣传参与，法学法律专家深入基层开展法治宣讲、以案释法，提升群众法治意识和依法维权能力。五是法治人才培养参与，通过法律明白人培养、法治辅导员制度、实习实践基地等载体，带动基层法治人才队伍建设。从实施成效看，法学法律专家参与基层治理取得了积极进展。公共法律服务体系建设成效明显，全国村居法律顾问基本实现全覆盖，群众就近获得法律服务的便利性显著提升；多元解纷机制不断健全，律师调解、专家调解与人民调解衔接联动，大量矛盾纠纷在诉讼前依法化解，减少了群众讼累；基层干部依法决策意识明显增强，法律顾问在重大决策合法性审查中的作用日益受到重视；群众法治素养稳步提升，常态化普法宣传和法律服务让依法办事、遇事找法渐成风尚。同时，随着乡村振兴、城市更新、营商环境优化等任务深入推进，基层治理面临的法治需求更加多元复杂，土地流转、集体经济合同、物业纠纷、劳动争议等领域对专业法律服务的需求快速增长，专家赋能的深度和广度都需要持续拓展，需要系统研究推进路径。（三）法学法律专家赋能基层治理的突出问题研究课题组通过问卷调查和深度访谈发现，法学法律专家赋能基层治理仍存在一些突出问题。一是参与深度不足，部分专家参与流于形式，重挂牌轻服务、重咨询轻实质，法律顾问作用发挥不充分，专家意见采纳落实机制不健全。二是供需衔接不畅，基层法治需求与专家资源供给之间信息不对称，专家参与多集中于城市社区，农村地区服务覆盖不足，法律服务资源配置与群众需求匹配度不高。三是保障机制不健全，专家参与基层治理的经费保障、激励评价、职业风险防范等制度不完善，影响专家参与的积极性和可持续性。四是人才队伍薄弱，基层法治人才总量不足、结构不优，法学专业毕业生到基层就业意愿不强，法律明白人等本土法治人才培养使用机制有待完善，需要系统施策、统筹破解。如果法学法律专家赋能基层治理长期存在参与不深、衔接不畅、保障不足等问题，将带来多方面制约后果。从治理效能看，基层决策缺乏专业法律把关，合法性审查流于形式，容易埋下决策失误和行政争议隐患，增加治理成本和风险；从矛盾化解看，基层纠纷如果不能及时依法化解，可能小事拖大、大事拖炸，影响社会和谐稳定；从法治环境看，法律服务供给不足将制约群众依法维权渠道的畅通，降低群众对法治的信任和认同；从队伍建设看，法治人才引不来、留不住，基层法治建设将缺乏人才支撑，难以持续。这些问题相互交织，唯有坚持系统施策，把供给扩容、机制创新、保障完善、人才培养贯通起来，方能逐步破解。（四）基层法治人才队伍建设研究课题组聚焦基层法治人才这一关键变量，分析了队伍建设面临的主要矛盾。一方面，基层治理任务日益繁重，征地拆迁、土地流转、邻里纠纷、合同审查等事务对法治人才的需求持续增长；另一方面，基层法治人才供给明显不足，县乡两级法律专业人才匮乏，村居法律顾问一人服务多村现象普遍，法律明白人队伍素质参差不齐。课题组认为，破解人才瓶颈需要坚持外部引入与内部培养并举：既要通过政策引导吸引法学法律人才向基层流动，推动律师、公证员、基层法律服务工作者等专业力量下沉；又要立足本土培育法律明白人、法治带头人等骨干队伍，发挥他们扎根基层、熟悉民情的优势，形成专业力量与本土力量优势互补、协同发力的生动格局。在人才发展机制上，课题组建议着力完善五项制度：一是定向培养制度，鼓励高校法学专业面向基层定向招生、定向培养，通过学费减免、就业激励等措施引导毕业生到基层法律岗位就业；二是实践锻炼制度，完善法学专业学生到基层司法所、法律服务站点实习实践机制，在服务群众中增长才干；三是培训提升制度，依托各级党校（行政学院）、高校和律师协会，分层分类开展基层法治人才培训，重点提升法律明白人运用法治方式处理基层事务的能力；四是激励保障制度，完善基层法律服务工作者薪酬待遇和职业发展机制，畅通基层法治人才成长通道，增强岗位吸引力；五是动态管理制度，建立基层法治人才库，健全遴选、考核、退出机制，保持队伍活力。通过五项制度协同发力，为基层治理持续输送和储备法治人才。（五）法学法律专家赋能实践途径的体系化构建研究课题组提出了法学法律专家赋能基层社会治理的体系框架，设计了五条相互衔接、协同发力，实施过程中应把握好六个重点：一是坚持党的领导，把专家赋能纳入基层治理总体布局，确保赋能实践始终沿着正确政治方向推进；二是突出需求导向，定期摸排基层法治需求，动态更新需求清单，防止服务供给与群众需求脱节；三是强化平台支撑，建好用好公共法律服务平台和专家资源库，推动线上线下服务融合，提高供需对接效率；四是注重分类施策，区分城市社区、乡镇农村、园区企业等不同场景，分类设计服务内容和参与方式；五是加强协同联动，推动法学法律专家与人民调解、行政调解、司法调解有效衔接，与法律明白人、网格员等基层力量协同配合；六是严格规范管理，健全专家参与基层治理的行为规范和监督管理机制，确保依法依规、有序有效参与的实践途径。一是智库建言途径，健全法学法律专家参与基层重大决策论证机制，围绕乡村振兴、城市更新、营商环境、生态保护等重点领域提供法律意见，推动基层决策科学化、民主化、法治化。二是法律服务途径，深化公共法律服务体系建设，优化村居法律顾问制度，推动法律服务资源向基层和农村倾斜，实现基本公共法律服务均等化、普惠化。三是矛盾化解途径，发挥法学法律专家在多元解纷中的专业作用，深化律师调解、专家调解与人民调解、行政调解、司法调解衔接联动，推动矛盾纠纷源头治理、依法化解。四是依法决策途径，完善重大决策合法性审查和风险评估机制，发挥法律顾问和公职律师作用，从源头防范法律风险。五是人才培养途径，深化法学教育与实践衔接，拓展法律明白人培养工程，健全基层法治人才培训使用激励制度，厚植基层法治建设人才基础。（六）保障机制与长效机制研究课题组从制度层面提出了五项保障机制。一是组织领导机制，把法学法律专家赋能基层治理纳入法治建设总体布局，建立健全党委统一领导、法学会和司法行政部门牵头协调、有关部门和单位协同配合的工作机制。二是供需对接机制，建立基层法治需求清单和专家资源库，搭建线上线下对接平台，实现需求与供给精准匹配。三是经费保障机制，将公共法律服务经费纳入财政预算，完善政府购买法律服务制度，健全专家参与基层治理的劳务报酬和补贴标准。四是激励评价机制，把专家参与基层治理情况纳入业绩评价和考核激励，对成效突出的单位和个人予以表扬奖励，增强专家参与的内生动力。五是风险防控机制，健全专家参与基层治理的执业规范和职业责任保险制度，防范法律风险，保障专家依法依规履职。在制度协同上，课题组认为应注重五个衔接。一是与法治政府建设衔接，把法律顾问和公职律师制度融入依法行政制度体系，推动重大决策合法性审查全覆盖；二是与公共法律服务体系建设衔接，把专家参与纳入公共法律服务供给整体布局，实现服务资源统筹配置；三是与多元解纷体系建设衔接，推动专家调解与诉讼、仲裁、公证等制度有效对接，形成全链条解纷服务；四是与普法依法治理衔接，把专家参与融入八五普法规划实施，形成普法与法律服务相互促进的格局；五是与法学会、律师协会自身建设衔接，发挥群团组织桥梁纽带作用，搭建专家参与基层治理的组织化平台。通过多制度衔接联动，推动法学法律专家赋能基层治理规范化、常态化、长效化运行。三、主要研究成果本课题形成了较为系统完整的研究成果。一是形成了《法学法律专家赋能基层社会治理实践途径创新研究报告》，全面呈现了研究背景、理论阐释、实证发现和对策建议。二是构建了法学法律专家赋能基层治理的理论分析框架和实践途径体系，提出了五维赋能路径模型，具有一定的理论参考价值。三是撰写了《法学法律专家参与基层治理工作指引》《基层法治需求清单编制参考》《法律明白人培养使用工作方案参考》等文本，供有关部门和单位借鉴使用。四是梳理形成了各地法学法律专家参与基层治理典型案例集，为基层实践提供了鲜活参照。五是形成学术论文两篇，拟投稿《江苏社会科学》《湖北警官学院学报》等期刊。在成果形式上，课题组注重形成多层次的产品体系。面向决策层的成果包括研究报告和政策建议专报，重点反映法学法律专家参与基层治理的堵点问题和政策需求；面向执行层的成果包括工作指引、清单编制参考和培养使用方案，重点提供可操作的规范化模板；面向基层实践者的成果包括典型案例集和操作手册，重点满足一线开展服务的实际需要；面向学术界的成果包括学术论文和调查数据汇编，为深化研究提供基础资料。各类成果相互衔接、各有侧重，便于不同主体按需取用，增强了研究成果的实用性和可及性。四、研究方法实施情况本课题坚持定性与定量研究相结合。在文献研究方面，课题组系统查阅了法学、社会学、公共管理等领域的研究成果和政策文件，梳理了法学法律专家参与基层治理的研究脉络。在问卷调查方面，设计并发放问卷四百份，覆盖石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地的基层干部、法学法律专家和群众代表，有效回收率符合研究要求，问卷数据为现状分析和问题诊断提供了实证支撑。在深度访谈方面，对二十余名法学专家、执业律师、基层司法所工作人员和村居干部进行了访谈，深入了解专家参与基层治理的真实情况、堵点难点和意见建议。在案例分析方面，选取哈尔滨法律诊所进社区、上海三所联动、湖北律师三进等典型实践进行解剖分析，为路径设计提供了实践参照。研究过程中，课题组重点考察了若干典型案例。哈尔滨市在全国首创法律诊所进社区模式，法学专家走近群众、打造第三方矛盾调处平台，被誉为基层社会治理的哈尔滨模式，并推动法律诊所向线上发展，打通基层群众与法律服务之间的最后一厘米；上海市推行三所联动矛盾纠纷化解机制，整合派出所、司法所、律师事务所力量，促进矛盾纠纷就地化解，是坚持和发展新时代枫桥经验的生动实践；湖北省探索律师三进模式，通过政府购买服务引入律师参与信访矛盾化解，把信访导入法治化轨道；部分地区深化村居法律顾问制度，从有形覆盖向有效覆盖转变，让群众在家门口享受专业法律服务；各地实施法律明白人培养工程，培育扎根基层、熟悉民情的本土法治骨干。这些案例从服务供给、机制创新、资源下沉等不同侧面提供了有益启示。课题组还就阶段成果征求了法学理论界和实务界专家意见，提升了研究的科学性和可行性。课题组先后组织了两轮专家咨询。首轮咨询邀请法学理论界专家，重点就理论基础阐释、实践途径体系框架和问卷指标体系进行论证，专家建议进一步突出习近平法治思想的指导地位，细化不同参与形式的运行机理分析。第二轮咨询邀请司法行政部门干部、律师协会负责人和基层法律实务工作者，重点就路径设计和保障机制的可行性进行把关，专家建议在供需对接机制中强化数字化平台建设，在经费保障建议中细化政府购买服务目录，在人才建设建议中突出法律明白人等本土人才培养，并提示注意专家参与的公益性与市场化关系处理。课题组据此对研究成果进行了系统修订，使理论框架更加严谨、路径设计更加务实、机制建议更加可行。五、创新点与特色本课题的创新点与特色主要体现在四个方面。一是研究视角注重专家作用与基层需求的双向贯通，既研究法学法律专家能提供什么，也研究基层治理需要什么，推动供给与需求精准对接，避免单向视角的局限性。二是路径设计注重体系集成，构建了智库建言、法律服务、矛盾化解、依法决策、人才培养五维协同的赋能框架，体现了系统思维和整体观念。三是问题分析注重供需匹配，把服务供给不足、供需衔接不畅作为核心矛盾深入剖析，抓住了赋能实践的关键堵点。四是机制建议注重落地见效，围绕组织领导、供需对接、经费保障、激励评价、风险防控提出具体可操作的制度安排，符合基层工作实际。六、成果应用与推广情况研究成果已在课题实施过程中得到初步应用。课题组将阶段成果反馈给石家庄市、张家口市相关县区的司法行政部门和法学会，用于指导村居法律顾问制度优化和公共法律服务体系建设；部分县区依托研究成果探索建立基层法治需求清单和专家资源库，推动法律服务资源向农村倾斜；部分乡镇（街道）参考法律明白人培养使用方案，完善了本土法治人才培养培训机制。研究形成的报告和工作指引可供各地在推进基层法治建设中直接借鉴。下一步，课题组希望推动研究成果在更大范围转化应用，助力法学法律专家更好赋能基层社会治理，为提升基层治理法治化水平、建设更高水平的法治中国贡献力量。为促进成果转化应用，课题组建议重点健全四项机制：一是试点先行机制，选择条件成熟的市县开展法学法律专家赋能基层治理综合试点，重点在供需对接平台建设、村居法律顾问提质增效、法律明白人培养使用等方面先行探索，边试点、边总结、边推广；二是分类推广机制，区分城市社区、乡镇农村、产业园区等不同场景，明确各类场景的服务重点和推广路径，避免一刀切；三是效果评估机制，建立专家参与基层治理成效评估指标体系，把服务数量、服务质量、群众满意度、矛盾化解率等纳入评估，以评估促提升；四是经验交流机制，搭建区域间、部门间工作交流平台，及时总结推广各地好经验好做法，推动法学法律专家赋能基层治理不断走深走实。七、存在问题与展望本课题还存在一些需要深化和完善之处。一是问卷调查样本虽兼顾了多方主体，但受条件所限，样本覆盖面和代表性仍有提升空间，对县域和乡镇层面的专门研究有待加强。二是法学法律专家赋能基层治理涉及面广，不同地区、不同领域的实践差异较大，研究结论需要结合各地实际不断丰富完善。三是长效机制建设涉及经费、编制、激励等多个制度领域，系统性落地仍需持续努力。展望未来，希望持续跟踪各地赋能实践的新探索，深化对专家参与基层治理规律的研究，探索数字化平台在法治资源供需对接中的应用，推动形成更加成熟定型的制度机制，引导法学法律专家在基层治理中更好发挥作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化贡献力量。深化后续研究，课题组认为应重点把握三个方向。一是加强赋能质效的量化评估研究，建立科学的指标体系，客观衡量法学法律专家参与对基层治理效能的实际贡献，为政策调整提供依据；二是加强数字化赋能路径研究，探索人工智能法律咨询、在线纠纷化解、法治数据共享等新技术应用，推动法治资源精准配置和高效利用，同时注重防范技术应用中的个人信息保护风险；三是加强分类场景的深化研究，针对乡村振兴、城市治理、新就业群体服务等不同领域，研究专家赋能的差异化路径，提高对策建议的精准性。同时，应注重把研究成果与各地法治建设实践紧密对接，持续深化理论与实践的双向互动，努力形成更加成熟定型的制度成果和实践成果。八、参考文献〔1〕杨林．基层社会治理法治化的学理探究与推进路径．江苏社会科学，2024年第3期．〔2〕戴康．城市社会治理中的公共法律服务．上海交通大学学报（哲学社会科学版）．〔3〕戴康，许中波．公共法律服务的城市社区治理逻辑与路径．城市问题，2020年第6期．〔4〕刘芙，王