第8章 失业保险制度社会保险学(21世纪劳动与社会保障系列教材)

第8章失业保险制度社会保险学(21世纪劳动与社会保障系列教材)失业是市场经济运行中劳动力供给与需求匹配失衡的客观产物，是宏观经济波动、产业结构调整过程中必然出现的社会经济现象。当劳动者因非自身意愿失去工作、收入中断时，不仅其个人及家庭的基本生活会面临风险，也可能对社会稳定产生负面影响。失业保险制度是国家通过立法强制建立的、应对失业风险的专项社会保险安排，是社会保险体系的重要组成部分，兼具社会保障政策与就业政策的双重属性，在保障失业人员基本生活、稳定就业岗位、促进失业人员再就业、维护社会稳定、调节宏观经济运行等方面发挥着重要作用。一、失业保险制度的基本内涵与理论基础（一）失业的界定与统计口径失业是指在法定劳动年龄内、有劳动能力、有就业意愿的劳动者，在一定时期内未能获得有报酬的工作或从事的劳动报酬低于当地最低生活保障标准的状态。由于统计口径的差异，不同国家和地区的失业数据存在一定差异，国际劳工组织（ILO）定义的失业标准为：在调查周内工作时间不足1小时、在过去3个月内积极寻找工作、且能够在两周内开始工作的16岁及以上人口。我国目前采用城镇登记失业率和城镇调查失业率两套失业统计指标。城镇登记失业率的统计对象为城镇户籍、在法定劳动年龄内、有劳动能力、有就业需求、并在当地公共就业服务机构办理失业登记的人员，计算公式为期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有登记失业人数之和的比重。2023年末全国城镇登记失业率为3.6%，较上年下降0.1个百分点。城镇调查失业率采用国际劳工组织推荐的统计标准，通过全国劳动力调查推算得出，统计对象为城镇常住人口中16岁及以上、有劳动能力、调查周内无工作、近3个月积极寻找工作且能够在两周内上岗的人员，更能全面反映城镇就业失业状况。2023年全国城镇调查失业率平均值为5.2%，较上年下降0.4个百分点。（二）失业保险的定义与核心功能失业保险是指国家通过立法强制实行，由用人单位、职工个人缴费及国家财政补贴等渠道筹集资金建立失业保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助以保障其基本生活，并通过职业培训、职业介绍等服务帮助其实现再就业的社会保险制度。与商业失业保险相比，失业保险具有强制性、互济性、福利性和普遍性的特征；与社会救助相比，失业保险强调权利与义务对等，待遇享受与缴费年限、缴费水平挂钩。从制度功能演进来看，现代失业保险制度已形成三位一体的功能体系：一是基本生活保障功能，这是失业保险的基础功能。通过为符合条件的失业人员发放失业保险金及相关配套待遇，保障失业人员及其家庭的基本生活需求，避免失业人员因收入中断陷入贫困，维护社会稳定。二是促进就业功能，这是失业保险的衍生功能。失业保险基金可用于支付职业培训补贴、职业介绍补贴等，为失业人员提供就业服务和技能提升支持，缩短失业持续时间，提高再就业质量，促进劳动力资源的优化配置。三是预防失业功能，这是失业保险的拓展功能。通过对不裁员、少裁员的企业给予稳岗返还，对参保职工给予技能提升补贴等政策，从源头上减少失业岗位的产生，稳定就业局势，这一功能在2008年国际金融危机和2020年新冠疫情期间得到了充分发挥。（三）失业保险制度的理论基础1.市场失灵与劳动力市场摩擦理论。完全竞争的劳动力市场能够通过工资调节实现充分就业，但现实中劳动力市场存在信息不对称、流动成本、结构性矛盾等摩擦因素，摩擦性失业、结构性失业、周期性失业是市场经济运行中的常态。同时，由于失业风险的普遍性、不确定性以及道德风险、逆向选择问题，商业保险市场无法提供有效的失业保障产品，需要政府通过立法建立强制性失业保险制度，弥补市场失灵，为劳动者提供基本的失业保障。2.社会公平与风险共担理论。失业风险具有社会性，其产生往往与宏观经济波动、产业结构调整、技术进步等社会经济因素密切相关，并非完全是劳动者个人的责任。因此，失业风险应当由社会共同承担，通过失业保险的互助共济机制，将少数失业人员的风险分散到全体参保人员，保障失业人员的基本生存权利，体现社会公平正义。3.人力资本投资理论。失业保险为失业人员提供基本生活保障，使其有时间和资源参加职业培训，提升自身人力资本水平，避免因急于就业而接受低质量、低报酬的工作，导致人力资本贬值。从全社会来看，失业保险有利于提高劳动力资源的配置效率，促进经济的长期发展。4.宏观经济自动稳定器理论。失业保险制度具有自动稳定宏观经济的作用：在经济衰退时期，失业人数增加，失业保险基金支出增加，通过增加居民可支配收入扩大社会总需求，缓解经济下行压力；在经济繁荣时期，失业人数减少，失业保险基金收入增加、支出减少，自动抑制总需求，防止经济过热，是重要的财政自动稳定器之一。二、失业保险制度的国际演进与主要模式（一）国际失业保险制度的发展历程现代失业保险制度的发展大致经历了三个阶段：第一阶段是制度初创阶段（1905年-二战前）。1905年法国率先建立世界上第一个自愿性失业保险制度，由工会主办，政府提供财政补贴，主要覆盖工会会员。1911年英国颁布《国民保险法》，建立世界上第一个强制性失业保险制度，覆盖范围为体力劳动者，缴费由雇主、雇员和政府三方共同承担，标志着现代失业保险制度正式确立。此后，意大利、奥地利、德国等国相继建立失业保险制度，到二战前，全球共有20多个国家建立了失业保险制度。第二阶段是制度扩张阶段（二战后-20世纪70年代）。二战后，随着福利国家的兴起，各国纷纷扩大失业保险的覆盖范围，提高待遇水平，完善制度体系。覆盖范围从正规部门工人扩大到几乎所有就业人员，待遇水平从保障基本生活提高到维持一定的生活水平，同时开始增加促进就业的相关支出。到20世纪70年代，全球建立失业保险制度的国家增加到60多个。第三阶段是制度改革阶段（20世纪70年代至今）。20世纪70年代西方发达国家出现“滞胀”现象，高福利、高税收的福利国家模式面临挑战，失业保险制度存在的待遇水平过高、领取条件宽松、失业人员再就业积极性低等问题凸显。此后，各国纷纷推进失业保险制度改革，总体方向是从“被动救济”转向“主动促就业”，主要措施包括收紧待遇领取条件、缩短待遇领取期限、降低待遇水平、强化就业激励、加强职业培训和就业服务等，典型如德国的“哈茨改革”、英国的“新政”等。截至2023年，全球已有超过100个国家建立了失业保险或失业救助制度。国际劳工组织也通过了一系列关于失业保险的国际公约和建议书，为各国失业保险制度建设提供了指导，其中最重要的是1952年《社会保障（最低标准）公约》（第102号）和1988年《促进就业和失业保护公约》（第168号），明确了失业保护的基本标准和促进就业的核心原则。（二）国际失业保险制度的主要模式根据制度运行机制的不同，国际上的失业保险制度主要分为三种模式：1.强制性失业保险模式。这是目前世界上多数国家采用的模式，代表国家有德国、美国、日本、中国等。其核心特征是国家通过立法强制实施，覆盖范围内的用人单位和劳动者必须参保缴费，政府承担基金兜底责任，待遇享受与缴费年限、缴费水平挂钩，权利义务对等。这种模式的优势是互助共济性强，基金实力雄厚，保障水平较高，能够有效应对失业风险；缺点是制度运行成本较高，对劳动关系的依赖度较高，对灵活就业人员的适应性不足。2.自愿性失业保险模式（根特模式）。主要存在于丹麦、瑞典、芬兰等北欧国家，因最早在比利时根特市实施而得名。其核心特征是失业保险由工会主办，政府提供大量财政补贴，劳动者自愿参加，未参加工会失业保险的人员可以享受政府提供的失业救助。这种模式的优势是制度灵活性强，与工会服务结合紧密，就业服务的针对性强；缺点是参保率受工会密度影响较大，财政负担较重。3.失业救助模式。代表国家有澳大利亚、新西兰等。其核心特征是不需要个人缴费，资金全部来自政府财政，对符合家计调查条件的失业人员提供救助待遇，待遇水平较低，主要保障基本生活。这种模式的优势是覆盖范围广，制度运行成本低；缺点是互济性差，待遇水平低，对就业的激励作用不足，财政压力较大。从国际发展趋势来看，三种模式之间呈现融合发展的趋势，强制性失业保险模式逐步引入更多的就业激励机制，自愿性失业保险模式逐步扩大覆盖范围，失业救助模式也逐步增加促进就业的内容，共同的方向是强化失业保护与促进就业的结合，提高制度的适应性和效率。三、我国失业保险制度的历史沿革与现行框架（一）我国失业保险制度的历史沿革我国失业保险制度是随着经济体制改革的推进逐步建立和完善的，大致经历了四个发展阶段：1.制度初创阶段（1986年-1993年）。改革开放前，我国实行计划经济体制，实行“统包统配”的就业制度，不存在失业问题，也没有失业保险制度。1986年，为配合国营企业劳动合同制改革，打破“铁饭碗”的用工制度，国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》，建立了国营企业职工待业保险制度，标志着我国失业保险制度的初步建立。由于当时的意识形态限制，制度名称为“待业保险”，覆盖范围仅限于国营企业的四类人员：宣告破产企业的职工、濒临破产企业法定整顿期间被精减的职工、企业终止解除劳动合同的工人、企业辞退的职工。缴费由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳，职工个人不缴费，待业救济金按本人标准工资的50%-75%发放，最长领取期限为24个月。这一阶段的制度主要是为配合国营企业改革设立，覆盖范围窄，保障水平低，功能较为单一。2.制度调整阶段（1993年-1999年）。1993年，为适应国有企业深化改革、转换经营机制的需要，国务院发布《国有企业职工待业保险规定》，对制度进行了调整：扩大了覆盖范围，将国有企业富余职工纳入保障范围；调整了缴费基数，由标准工资总额改为工资总额；调整了待遇标准，将待业救济金标准调整为相当于当地社会救济金额的120%-150%；增加了再就业服务的相关内容。但这一阶段的制度仍然仅覆盖国有企业，基金统筹层次低，承受能力弱，难以应对90年代中后期国有企业下岗职工的压力。3.制度正式确立阶段（1999年-2010年）。1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，正式将“待业保险”更名为“失业保险”，标志着我国失业保险制度正式确立。条例明确了制度的覆盖范围为城镇企业事业单位及其职工，缴费比例为单位按工资总额的2%缴纳，个人按本人工资的1%缴纳，明确了领取失业保险金的三个条件，将待遇项目调整为失业保险金、医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金、职业培训和职业介绍补贴，领取期限按缴费年限分为12个月、18个月、24个月三档。此后，覆盖范围逐步扩大到社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工，农民工也逐步纳入参保范围。这一阶段的制度基本形成了我国失业保险制度的基本框架，制度的规范化、法治化水平显著提高。4.法治化与功能拓展阶段（2010年至今）。2010年10月，《中华人民共和国社会保险法》颁布，以法律形式确立了失业保险在我国社会保险体系中的重要地位，对失业保险的参保范围、缴费、待遇、基金管理等作出了明确规定，将失业人员的医疗保障由发放医疗补助金调整为参加职工基本医疗保险，费用从失业保险基金中支付，个人不缴费，大幅提高了失业人员的医疗保障水平。2015年以来，为应对经济下行压力，减轻企业负担，国家先后多次实施阶段性降低失业保险费率政策，总费率从原来的3%逐步降至1%，政策实施期限延续至2025年底，累计为企业减负超过万亿元。同时，失业保险制度的功能不断拓展，从传统的“保生活”向“稳岗位、促就业”延伸：2014年开始实施稳岗返还政策，对不裁员、少裁员的参保企业返还一定比例的失业保险费，支持企业稳定就业岗位；2017年开始实施技能提升补贴政策，鼓励参保职工提升职业技能，提高就业稳定性；2020年和2022年，为应对新冠疫情对就业的冲击，先后实施失业保险扩围政策，对不符合领取失业保险金条件的参保失业人员发放失业补助金，保障了困难失业人员的基本生活。（二）我国失业保险制度的现行框架1.参保范围根据《社会保险法》和《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位及其职工应当参加失业保险，由用人单位和职工共同缴纳失业保险费。省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地实际情况，将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的个体工商户及其雇工纳入失业保险范围。近年来，为适应灵活就业发展需要，部分地区探索将灵活就业人员、新就业形态劳动者纳入失业保险覆盖范围，如广东省、浙江省等地出台政策，允许灵活就业人员以个人身份自愿参加失业保险，按规定享受相关待遇。截至2023年末，全国参加失业保险人数为24016万人，比上年末增加843万人，其中农民工参加失业保险人数为6326万人，比上年末增加482万人，参保规模持续扩大，覆盖范围不断拓展。2.筹资机制失业保险基金由用人单位和职工个人缴纳的失业保险费、失业保险基金的利息、财政补贴、依法纳入失业保险基金的其他资金构成。现行阶段性降费政策下，全国失业保险总费率为1%，其中用人单位和职工个人分别缴纳0.5%，部分统筹地区可根据基金运行情况适当调整费率，但总费率不得高于1%。缴费基数方面，职工个人缴费基数为本人上年度月平均工资，用人单位缴费基数为本单位全部职工工资总额，缴费基数上下限由各统筹地区根据当地上年度职工平均工资的60%-300%确定。基金统筹层次方面，目前我国大部分地区实行市级统筹，各省级行政区域建立失业保险省级调剂金制度，用于调剂弥补统筹地区基金收支缺口。截至2023年底，全国所有省份均建立了失业保险省级调剂金制度，广东、浙江、北京等10余个省份实现了失业保险省级统收统支，基金互助共济能力逐步提升。2023年全年失业保险基金收入2035亿元，基金支出1641亿元，年末基金累计结存7715亿元，基金运行总体平稳，保障能力较强。3.待遇领取条件失业人员领取失业保险金，需同时满足三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年；二是非因本人意愿中断就业，具体包括劳动合同终止、被用人单位解除劳动合同、被用人单位开除、除名或者辞退、因用人单位未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件、未及时足额支付劳动报酬等违法情形劳动者主动解除劳动合同等；三是已办理失业登记，并有求职要求。失业人员在领取失业保险金期间出现下列情形之一的，停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇：重新就业的；应征服兵役的；移居境外的；享受基本养老保险待遇的；被判刑收监执行或者被劳动教养的；无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的适当工作或者提供的培训的；有法律、行政法规规定的其他情形的。4.待遇项目与标准我国失业保险待遇体系包括基础待遇和拓展性待遇两大类：基础待遇是制度法定的常规待遇项目，主要包括：（1）失业保险金。是失业保险待遇的核心项目，标准由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准，也不得高于当地最低工资标准。近年来，各地持续提高失业保险金标准，多数地区将标准提高至当地最低工资标准的80%-90%，2023年全国失业保险金月人均水平为1740元，较2012年增长148%，保障水平稳步提升。领取期限根据失业人员失业前累计缴费时间确定：累计缴费时间满1年不足5年的，领取期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取期限最长为24个月。重新就业后再次失业的，缴费时间重新计算，领取期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金期限合并计算，最长不超过24个月。（2）基本医疗保险待遇。失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇，应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费，有效解决了失业人员的医疗保障后顾之忧。（3）丧葬补助金和抚恤金。失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工死亡的规定，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金，所需资金从失业保险基金中支付。个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项。（4）职业培训与职业介绍补贴。失业人员在领取失业保险金期间，可免费享受公共就业服务机构提供的职业介绍、职业指导等服务，参加职业培训的，可按规定申领职业培训补贴，所需资金从失业保险基金中列支，帮助失业人员提升技能，尽快实现再就业。拓展性待遇是为适应经济社会发展需要、拓展制度功能设立的支出项目，主要包括：（1）稳岗返还。对不裁员、少裁员的参保企业，按企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费的一定比例返还失业保险费，其中大型企业返还比例不超过30%，中小微企业返还比例不超过60%，部分地区对不裁员、少裁员的中小微企业返还比例可提高至90%。2023年全国共向126万户企业发放稳岗返还资金294亿元，惠及职工2774万人，有效稳定了就业岗位，发挥了预防失业的功能。（2）技能提升补贴。对累计缴纳失业保险费满1年的企业在职职工，取得职业资格证书或职业技能等级证书的，可按规定申领技能提升补贴，补贴标准根据证书等级从1000元到2000元不等，同一职业同一等级只能享受一次。2023年全国共向147万人次发放技能提升补贴21亿元，有效提升了职工职业技能水平，增强了就业稳定性。四、我国失业保险制度的运行成效与现实挑战（一）运行成效经过近40年的发展，我国失业保险制度建设取得了显著成效，已成为我国社会保障体系和就业政策体系的重要组成部分：一是参保规模持续扩大，制度覆盖面不断拓展。从1986年的仅覆盖国营企业职工，到2023年末参保人数突破2.4亿人，覆盖范围扩大到城镇各类企业事业单位职工、部分灵活就业人员和新就业形态劳动者，制度的普惠性不断增强。二是保障能力稳步提升，保生活功能充分发挥。失业保险金标准持续提高，待遇项目不断完善，从单纯的生活救济扩展到医疗保障、丧葬抚恤、就业服务等多个方面，有效保障了失业人员的基本生活。2023年末全国领取失业保险金人数为295万人，全年累计为失业人员发放失业保险金及相关待遇超过500亿元，切实兜牢了民生底线。三是制度功能不断拓展，稳就业作用日益凸显。从传统的“保生活”拓展到“稳岗位、促就业”三位一体的功能体系，稳岗返还、技能提升补贴等政策的实施，有效稳定了就业岗位，促进了职工技能提升，为应对经济下行压力、稳定就业局势发挥了重要作用。特别是在新冠疫情期间，失业保险通过稳岗返还、失业补助金等政策，为保就业、保民生提供了有力支撑。四是基金实力不断增强，制度可持续性较好。失业保险基金收支规模持续扩大，累计结存稳步增长，统筹层次逐步提高，基金的互助共济能力和抗风险能力不断增强，为制度的可持续运行奠定了坚实基础。（二）现实挑战随着我国经济进入高质量发展阶段，劳动力市场结构发生深刻变化，失业保险制度也面临着一系列新的挑战：一是制度覆盖范围与劳动力市场变化不适应。随着平台经济、灵活就业的快速发展，我国灵活就业人员规模已超过2亿人，新就业形态劳动者数量不断增加。但现行失业保险制度主要基于传统正规劳动关系设计，以单位参保为主要形式，灵活就业人员、新就业形态劳动者面临劳动关系认定难、缴费能力弱、参保积极性不高等问题，参保率总体偏低，大量灵活就业人员未纳入失业保险保障范围。此外，农民工群体参保率仍然偏低，2023年末农民工参保人数为6326万人，仅占全国农民工总量的21.8%，大部分农民工未能享受失业保险待遇。二是待遇保障与就业激励的平衡机制不完善。一方面，部分地区失业保险金标准仍然偏低，与当地最低工资标准的差距较大，难以满足失业人员及其家庭的基本生活需求，尤其是对于有抚养、赡养负担的失业人员，保障水平有待进一步提高。另一方面，失业保险的促就业功能发挥不够充分，待遇领取的求职约束不够刚性，部分地区失业登记与公共就业服务衔接不紧密，职业培训的针对性和有效性不足，导致部分失业人员再就业积极性不高，存在一定的道德风险。此外，待遇水平与缴费贡献的关联度较低，不同缴费年限、不同缴费基数的失业人员领取的失业保险金差异不大，权利义务不对等，影响了参保人员的缴费积极性。三是基金统筹层次偏低，互助共济性不足。目前我国大部分地区仍然实行市级统筹，虽然建立了省级调剂金制度，但调剂力度有限，基金的互助共济作用没有充分发挥。由于各地经济发展水平、就业形势差异较大，部分老工业基地、资源枯竭型城市的失业保险基金收支压力较大，而部分经济发达地区基金累计结存较多，基金分布不均衡，整体使用效率不高。同时，统筹层次低也不利于劳动力跨区域流动，失业人员跨统筹地区流动时，失业保险关系转移接续手续繁琐，缴费年限累计计算存在障碍，影响了劳动者的参保积极性。四是制度功能定位不够清晰，法律体系滞后。现行《失业保险条例》自1999年颁布以来，仅进行了部分微调，已不能适应制度发展的需要。特别是近年来失业保险的功能不断拓展，稳岗返还、技能提升补贴等拓展性支出项目缺乏明确的法律依据，大多以阶段性政策的形式存在，制度的稳定性和预期性不足。此外，基金支出结构不够合理，保生活支出占比仍然较高，促就业、稳岗位的支出占比有待提高，基金累计结存规模较大，使用效率有待提升，保值增值压力较大。五是失业监测与经办服务能力有待提升。目前我国失业统计存在登记失业率和调查失业率两套指标，两者之间存在一定差异，失业登记的覆盖面有限，很多失业人员因不了解政策、怕麻烦等原因不办理失业登记，导致制度受益率偏低。2023年末全国领取失业保险金人数为295万人，仅占城镇调查失业人数的较小比例，大量符合条件的失业人员未享受到失业保险待遇。此外，经办服务的数字化、便利化程度有待提高，部分地区待遇申领手续繁琐，跨区域转移接续不够顺畅，影响了参保人员的服务体验。五、我国失业保险制度的改革优化路径针对当前面临的挑战，需按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本原则，加快推进失业保险制度改革，完善制度体系，提升制度效能，更好地发挥失业保险保生活、稳岗位、促就业的作用。（一）扩大制度覆盖范围，增强制度普惠性适应劳动力市场结构变化，加快完善参保机制，逐步将灵活就业人员、新就业形态劳动者纳入失业保险覆盖范围。探索建立适应灵活就业特点的参保缴费政策，允许灵活就业人员以个人身份自愿参保，可选择按定额或按收入的一定比例缴费，缴费全部计入个人缴费年限，享受相应的失业保险待遇。完善农民工参保政策，取消农民工身份限制，统一城镇职工和农民工的参保缴费和待遇标准，实现失业保险待遇均等化。加强参保扩面工作，重点推动中小微