试论现阶段义务教育年限不延长的多重逻辑

/试论现阶段义务教育年限不延长的多重逻辑——兼议我国基础教育高质量发展的优先项目【摘要】近年，围绕义务教育年限延长议题的争论热度很高。一些人大代表、政协委员和专家学者屡屡建言延长我国九年义务教育年限，以应对经济下行、国际竞争加剧和社会总和生育率下降等重大挑战。反对者则认为，义务教育年限是否延长需要科学论证，不宜好大喜功、草率冒进。通过对义务教育的基本属性和功能、现阶段教育发展的战略主题、延长义务教育年限的政策成本和财政负担压力、国际义务教育年限的政策比较、国内延长免费教育年限的地方实践、公民受教育权与教育选择权等不同维度的分析，我们认为现阶段延长九年义务教育年限既不可行也无必要。现阶段建设高质量基础教育体系，主攻方向应该是加快义务教育优质均衡发展、实施高素质教师队伍建设行动、推进基础教育数字化转型、增强拔尖创新人才早期培养能力等。【关键词】义务教育年限；优先项目；教育强国

普及九年义务教育离不开党和政府的高度重视，离不开国家财政经费的全力保障，离不开义务教育管理体制、投入体制和办学体制的持续改革创新。义务教育年限能否延长，不仅要综合考虑义务教育的功能属性和国际趋势，还要统筹权衡义务教育的发展阶段、拟延长学段的普及水平、国家财政保障能力和政策调整成本等诸多因素。 一、现阶段义务教育年限不延长的学理性论证 (一)从义务教育属性与功能看，暂无延长义务教育年限的必要性。 从义务教育强制性看，义务教育诞生于17世纪商业和手工业大发展的欧洲德国，伴随资本主义经济发展壮大，需要将教育主权从教会转移到政府、教育对象从封建贵族扩展到平民百姓，推行义务教育的主要目的是提高全体国民受教育水平，促进资本主义经济发展。彼时，绝大多数普通家庭既没有经济实力，也没有意愿送孩子到学校读书，通过立法强制提高教育普及水平，是十分必要且紧迫的[1]。可见，义务教育是一个历史性概念，诞生于西方国家特定历史背景，目的是解决教育发展的阶段性、瓶颈性主要矛盾，并不意味着必须是所有国家教育发展的必选道路，也不意味着必然是特定国家教育发展所有历史阶段的优先选项。从我国文化背景与现实状况看，绝大多数家长都能自觉做到不惜一切代价让子女接受更好教育，没有太大必要通过延长义务教育年限强制入学。 从义务教育普及性看，我国各级各类教育实现全面普及，2023年我国学前教育毛入园率91.1%、高中阶段教育毛入学率91.8%，学前教育和高中阶段教育供求平衡[2]。无论义务教育上延还是下延，强制孩子入园或强制学生读高中，对于提高教育普及程度的影响均很有限。 从义务教育免费性看，我国已建立“奖、助、贷、免、勤、补、减”相结合的全覆盖的学生资助政策体系，基本上做到了应保尽保应助尽助，从根本上解决了因家庭经济困难失学的历史问题。2021年，我国资助幼儿795.03亿人次(4805.21万)，资助金额112.16亿元；义务教育阶段资助7499.84万人次(在校生1.58亿)，资助金额608.76亿元；中等职业教育资助1796.69人次(在校生1311.81万)，资助金额332.70亿元；普通高中资助1234.35万人次(在校生2605.03万)，资助金额164.27亿元[3]。资助范围和力度都不小，通过延长义务教育年限免费提升普及水平的空间十分有限。 (二)从现阶段教育发展的战略主题看，延长义务教育年限不是当务之急。当前，教育发展的主要矛盾是优质教育资源供给不足与老百姓期望孩子“上好学”之间的矛盾。义务教育的质量，决定了学习者后续的可持续学习能力，决定了整体国民素质的底色，决定了高中教育和高等教育的基础。不能确保高质量的义务教育，无论年限长短都不能让人民满意，也不会被人民接受。例如，农村很多老百姓身边的小规模学校被迫关闭，重要原因就是质量不能让人满意。 以高质量发展的标准看，现阶段义务教育存在明显短板和弱项，需要着力“止渴止痒止痛”。我国义务教育普及时间较短，2023年全国九年义务教育巩固率是95.7%[4]优质均衡发展的基础薄弱，仍有部分学校学科教师配备不足、部分学校设施设备配备不达标，部分城镇大班额问题严重，随迁子女在流入地就学升学存在体制机制障碍，农村留守儿童关爱服务体系和救助保护机制不够健全，对学困生、资优生等特殊儿童的帮扶助学制度仍不完善，学生的创新能力和基本生活技能等有待加强，巩固普及水平、优质均衡和提高质量的任务仍然艰巨。2018-2020年，全国义务教育质量监测结果显示，仍有较高比例学生主干学科学习质量不高，学业表现优秀的学生比例不足30%，学生肥胖、近视等身心健康问题比较突出。当前和未来相当长一段时期，需要把主要精力用于解决好义务教育存在的突出问题，办好办强办优九年义务教育。 (三)从相关政策调整成本看，延长义务教育年限可能带来系列难题。 一是初中后普职分流政策将面临更大压力。初中后职普分流政策在OECD国家中很普遍，也是我国长期坚持的战略布局，未来10年高中阶段普职比可能会有调整，但中等职业教育不会彻底消失。如果义务教育年限上延至高中阶段，且继续保留普职分流政策，势必要强制部分学生就读中职学校，这样很可能遭到部分家长和学生的强烈抵制。缓解家长和学生中考中招焦虑，关键是提高中职教育的质量，真正为中职学生增值赋能，而不在于中职学校的存废。二是可能对公办民办协调发展的既有格局造成冲击。2023年，我国民办幼儿园占全国幼儿园总数54.48%(在园幼儿占比43.77%)，民办普通高中占全国普通高中总数29.66%(在校生占比19.54%)，民办中等职业学校占全国中等职业学校总数30.04%(在校生占比20.52%)[5]。怎样处置如此规模的民办学校存量，是义务教育办学体制改革必须回答的问题。三是需要全面调整相关政策体系。目前，义务教育实行省级统筹、以县为主的管理体制，中西部地区、以及东部部分县市严重依赖中央和省级财政转移支付。如果延长义务教育年限，势必需要重新调整中央、省级和县市的财政支付比例，提高县级以上政府的管理职责。此外，延长义务教育年限需要修订相关法律法规，需要对学前教育法、义务教育法、民办教育促进法等法律法规进行修订，全面重塑重构现行教育政策体系。 (四)从地方先行试点情况看，延长免费教育年限不能作为延长义务教育年限的决策依据。 十八大以来，全国人大代表和政协委员提出约15份延长义务教育年限的提案和建议，多以部分地区延长免费教育年限政策作为可行性依据，教育部均给出不延长年限的答复。2012年，人民日报先后报道西藏实现15年免费教育[6]、内蒙古全面实施高中阶段免费教育[7]新华社先后报道新疆若羌[8]、广西南宁—东盟开发区[9]、山西长治县[10]实现从幼儿园到高中的15年免费教育。2013年，甘肃临夏回族自治州推行15年免费教育[11]。2016年，四川省财政全面支持民族自治地区51县实施15年免费教育[12]。2017年，新疆全面实行15年免费教育[13]。2021年，云南迪庆州实行15年免费教育[14]。据教育部摸底调查，延长免费教育年限的省份主要集中在中西部，大多存在难以为继、不可持续的问题[15]。2018年，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，明确提出坚持九年义务教育制度，严禁随意扩大免费教育政策实施范围[16]。2021年12月，习总书记在中央经济工作会议中特别指出，要坚持尽力而为、量力而行，重在提升公共服务水平，在教育等人民群众最关心的领域精准提供基本公共服务，兜住困难群众基本生活底线，不吊高胃口、不空头许诺。可见，延长免费教育年限集中出现在脱贫攻坚特殊时期，政策出台前后经济发展预期普遍乐观，主要目的是巩固脱贫攻坚成果、促进民族团结，经费主要源自中央和省级财政转移支付，这种特殊时期、特殊对象、特殊目的、特殊支持的做法，不能作为延长义务教育年限的合理性、必要性和可行性依据。 (五)从国际经验看，义务教育年限与经济发展水平和基础教育质量并非正相关。 实行9年以上义务教育并非发达国家通例。世界各国义务教育年限与其经济发展水平之间并非呈线性相关，经济发达国家义务教育年限有长有短，某些发展中国家义务教育年限却很长。根据2022年UNESCO统计数据，世界各国平均义务教育年限为10.10年，实行9年义务教育年限的国家数目最多(39个)。作为高度重视教育的发达国家代表，日本(9)、新加坡(6)、韩国(9)、爱沙尼亚(9)等国义务教育年限并不长。作为发展中国家代表，委内瑞拉(17年)、汤加(15年)、危地马拉(16)、玻利维亚(14)等国人均GDP只有几千美元，义务教育年限却属全世界最长之列。 从国际学生评估项目(PISA)成绩看，义务教育年限与基础教育质量并非正相关，延长义务教育年限并不意味着基础教育质量提高。从OECD公布的2022年PISA成绩看，数学、阅读、科学三科综合成绩排名前七位的新加坡、中国澳门、中国台北、日本、韩国、中国香港、爱沙尼亚的义务教育年限分别是6年、10年、9年、9年、9年、9年、9年。新加坡义务教育年限仅6年，但三科成绩均排名第一。加拿大、芬兰、爱尔兰义务教育年限是10年，PISA成绩排名也比较靠前。部分义务教育年限10年以上的国家基础教育质量并不理想，以色列(15年)，墨西哥(14年)、秘鲁(14年)、巴西(14年)、乌拉圭(14年)、摩尔多瓦(13年)、智利(12年)PISA成绩均低于OECD国家平均水平。自2020年起，法国义务教育年限从此前10年延长至12年，2022年的PISA数学成绩相比2018年反而下降了21分[17]。可见，基础教育质量与义务教育年限之间没有必然联系，部分发展中国家脱离国情国力盲目延长义务教育年限的做法不值得效仿。 (六)从公民受教育权看，强制性要求所有适龄人口接受高中阶段教育或学前教育可能与教育自由选择权相冲突。 大量研究证实，高质量的早期保育和教育对儿童成长具有短期和长期积极效应，能够帮助儿童发展认知技能、社会技能和情感技能，但是首选教育场景是家庭而不是幼儿园(托儿所)，强制低龄幼儿入托入园可能带来儿童身心健康风险和法律风险。约1/3的OECD国家普遍提供3-5岁学前保育和教育服务，但并不强制儿童在任何时段接受幼儿教育[18]。美国、瑞士、希腊等国3岁幼儿入园率较低[19]，主要原因是社会主流民意并不支持低龄幼儿入园。在全民终身学习时代和信息时代，受教育者的工作和学习融为一体，何时学、学什么、如何学是学习者的基本人权，政府应为学习者创造学习机会、提供学习资源、增加学习选择，加快构建平等面向每个人、适合每个人、伴随每个人终身、更加开放灵活多样的教育体系，尊重学习者自由、全面、充分和个性化的发展权，而不是以强制性代替选择性。 (七)从国家财政保障能力看，延长义务教育年限未来10年会面临较大不确定性。 据中国教科院财政所课题组测算，如果2023年起将学前一年纳入义务教育，2023-2035年国家财政平均每年多支出约652.59亿元，其中地方财政每年多支出391.55亿元。如果2023年起将学前三年纳入义务教育，2023-2035年国家财政平均每年多支出约1855.88亿元，其中地方财政每年多支出1113.53亿元。如果2023年起将高中阶段纳入义务教育，未来10年平均每年财政多负担2.55个百分点(一般公共预算支出的比重)和0.31个百分点(占GDP的比重)。2023-2035年国家财政平均每年将增加支出约1014.07亿元，其中地方财政每年将多支出608.44亿元，平均每个省份多承担19.63亿元左右。在全球经济发展放缓和我国经济发展下行压力大、地方财政捉襟见肘的情况下，无论是义务教育下延到学前教育还是上延到高中阶段教育，对于经济欠发达省份而言，新增财政负担都是很难承受的。 二、建设高质量基础教育体系的优先项目 (一)加快推进义务教育优质均衡发展 习近平总书记在全国教育大会上强调，要优化区域教育资源配置，推动义务教育优质均衡发展，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距。未来5-10年，需要重点落实好党和国家的决策部署，加快解决教育发展不平衡不充分问题，不断提升教育公共服务的普惠性、可及性、便捷性，让教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民。 以学校建设标准化应对校际差距。进一步扩大省级政府教育统筹权，不断完善教育投入体制机制，实施义务教育学校标准化建设工程，统一城乡学校设施设备配备标准，适应教育数字化转型和“五育”全面培养的新要求，拓展和升级义务教育资源，加快推动校校达标、项项达标，为师生工作、学习和生活创造更加良好的环境。同时，加强师资、生源、管理、制度、文化等要素的规范化配置和系统性提升。 以城乡教育一体化应对城乡差距。科学研判城镇化和学龄人口变化趋势，适度超前调整城乡学校布局，深化乡村教育管理体制改革，优化农村中小学师资、设备设施等教育资源配置，加大优质教育资源投入力度，审慎推进寄宿制学校建设，适当整合小散弱乡村小规模学校，推进城乡学校共同体建设，建立学区(乡镇)内教师走教制度，办好城乡每一所学校，让每个孩子在家门口享受公平而有质量的教育服务。 以教师配置均衡化应对区域差距。坚持尊重志愿和政策引导相结合的原则，推动名校长和骨干教师在学区内、集团内和城乡间交流轮岗，实现区域内师资配置均衡。推广“国优计划”“优师计划”教师培养经验，进一步完善保障与激励机制，吸引更多优秀人才长期从教。以“国培计划”为示范引领，加大中西部地区、边境地区、民族地区、乡村学校教师培训力度，特别是补齐音体美劳、科学教育和心理健康教育等紧缺薄弱学科教师短板。发挥社会主义制度优势，健全教师支教帮扶体制机制，继续实施“组团式”援疆、“特岗计划”和“银龄讲学计划”等，加快缩小区域教育差距。 以教育关爱制度化应对群体差距。让随迁子女和农村留守儿童接受有质量的义务教育是教育公平的底线要求。进一步完善义务教育公平入学制度，提高随迁子女在流入地入学升学保障水平，让随迁子女享受同城受教育权。加大政府专项投入，建立健全农村留守儿童关爱服务体系和救助保护机制，切实保障农村留守儿童安全、健康、受教育等权益，让亿万孩子同在蓝天下共享优质基本公共服务。探索逐步扩大免费教育范围，优先向特殊群体提供免费公共学前教育、高中教育和特殊教育服务。 (二)建设高素质专业化教师队伍 面对新时代、新征程、新使命，现阶段教师教育、教师培训、教师聘用及管理等关键环节均需要深化改革，加快打造支撑教育强国的高素质专业化教师队伍，回应老百姓对高质量教育的期待。 建立更开放更高质量的教师培养培训体系。进一步深化教师培养体制机制改革，提升教师培养体系的开放性，支持更多有意愿、有条件的高校参与高素质教师培养，同时提高师范类专业认证标准及时淘汰不能达标的师范专业。强化教师职业的专业性，提高教师准入门槛，教师资格考试更加侧重考察教育情怀、学科素养、教书育人能力，让真正优秀的人获得教师资格。建立市场化教师培训体系，增强教师发展机构、社会专业机构、高等院校、中小学校等教师培训积极性，推动培训机构、培训模式、培训内容、培训管理创新，提升培训针对性和有效性，实现按需培训、精准培训。 建立更符合教育行业特点的教师招聘制度。教师岗位对从业者综合素质要求很高，不仅要有出类拔萃的学科能力和学科素养，还要有高度社会化的成熟度和洞察力，也要有异乎常人的社会情感智力、人际沟通交流能力和情绪调控能力等。很有必要进一步拓宽教师来源渠道，面向全社会所有优秀人才招贤纳士，特别要欢迎富有职场经验和人生阅历的社会各行业拔尖经营管理者和领军专业技术人才，他们往往比师范院校应届毕业生更适合做教师。 建立更灵活更人性化的教师管理制度。加大各级各类教师待遇保障力度，吸引更多优秀人才终身从教、长期从教或定期从教。落实教职员工退出和从业禁止制度，强化教师工作绩效考核，加大家长和学生评教、学生健康成长状况等指标权重，坚决清退不合格、不称职、不尽责的教师。按照优质均衡等新要求，结合小班化、个性化教学需要，优化义务教育阶段教师资源配置。 (三)推进基础教育数字化转型 习近平总书记在全国教育大会上强调，要深入实施国家教育数字化战略，扩大优质教育资源受益面，提升终身学习公共服务水平。 完善国家中小学智慧教育平台建设。依托国家智慧教育公共服务平台，建设国家中小学智慧教育平台。深化国家平台管理体制机制改革，建立平台市场化运营机制和激励机制，拓宽优质资源供给渠道，让优质教育资源不断集聚并充分释放能量，让优质教育资源的提供者及所在单位得到相应回报，激发各方持续参与奉献的积极性。 增强中小学教育数字化基础能力。按照“需求导向、应用为王、数字赋能”要求，以数字化、网络化、智能化为主线，以数字化场景、智慧化模拟为路径，推进算据、算法、算力建设，定期升级更新全国中小学数字化教育设备设施，优先配备中西部老少边穷地区中小学校，积极探索未来教育和学校新样态，重塑教育要素的组合关系和互动模式，让全国优质教育资源无障碍地惠及全国所有学生。 全面持续提升师生数字素养。将数字素养纳入教师培养培训体系，开展人工智能助推教师队伍建设试点，建立线上名师名校长工作室，推进数字赋能教师发展行动，常态化开展教师数字能力研修，与时俱进地提高教师数字素养，让数字化赋能教师发展。定期修订中小学信息技术课程标准，及