城市发展战略课件

城市發展戰略一、城市發展戰略的概念“戰略”一詞源於軍事科學，它是與“戰役”、“戰術”相對而言的概念，德國軍事家克勞塞維茨在《戰爭論》一書中說：“……戰鬥本身的部署和實施，以及為了達到戰爭的目的，對這些戰爭的動用。前者是戰術，後者是戰略”。可見，為了達到戰爭的目的，必須動用組織一系列的戰鬥。而為了打好每場戰鬥，就必須有具體的部署和組織實施。顯然戰略是對戰爭全局的策劃和指導。這種戰略本質的概念，逐漸被推廣應用到其他領域，即泛指重大的、帶全局性的、長期性的、相對穩定的、決定全局的謀劃。不論城市居住用地，還是工業用地以及其他各種用地的安排，除了它們自身的要求，需要滿足一定條件外，且彼此有著密切的關聯。即由局部組成的整體，必須權衡、協調各局部達到城市全局的目標，如高效、良好的環境，可持續的發展等。正是為了完成這種“戰略”的謀劃，實現全局的策劃和指導，城市規劃的工作內容與編制程式，從城市建設發展條件的調查分析，到城市發展戰略目標的確立，從城市各組成部分的佈局安排，到全局協調結構優化，無不體現著：“戰術”和“戰略”是一個統一體。但從本質上說，城市的總體規劃可以說就是城市發展的戰略安排。“戰術”的“動用”無不為了“戰略”的“目的”，以此來指導和規範城市規劃的行為，樹立城市規劃的戰略思想。

二、城市發展戰略的背景研究城市是一個開放的複雜巨系統，它在一定的系統環境中生存與發展。正如雅典憲章開宗明義宣言：“城市與鄉村彼此融洽為一體，而各為構成所謂區域單位的要素。”城市是構成一個地理的、經濟的、社會的、文化的和政治的區域單位的一部分，城市即依賴這些單位而發展。因此我們不能將城市離開它們所在的區域單獨的研究……”。因此，城市發展戰略的制定就必須研究城市的區域發展背景，必須研究城市的社會、經濟發展，以城市社會、經濟、文化、科技發展確立城市發展的目標。在城市發展一定時期內，城市的性質的確定和城市發展可能規模的預測（人口規模和用地規模），使城市規劃建立在可靠的、科學的基礎之上。

《中華人民共和國城市規劃法》第七條明確規定：“城市總體規劃應與國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調”。因此，在對城市發展戰略進行研究時，首先應對區域規劃、城鎮體系規劃、國土規劃、土地利用總體規劃等有基本的瞭解，尤其對它們和城市總體規劃的關係要有較深入的瞭解。但由於我國在區域規劃、國土規劃、土地利用總體規劃以及城鎮體系規劃的編制還不成熟，尚不規範。各類規劃內容多有交叉，還難準確界定，這裏所作的界定難免反映這種狀況，許多觀點難取得一致，因此在學習中還應十分注意它們的發展新情況，從實際出發，在解決問題中總結經驗，完善思考。

三、國民經濟和社會發展規劃與城市規劃綱要全國、省、市都應研究編制國民經濟和社會發展規劃。隨著市場經濟體制的成熟，政府的職能重心更要加強城市發展的宏觀指導和控制。因此在政府領導下，編制城市國民經濟和社會發展規劃則是一項非常重要工作，城市的經濟和社會發展規劃和城市規劃關係十分密切。（一）城市經濟、社會發展規劃城市經濟、社會發展規劃一般包括城市的基本狀況、地位、優勢、潛力和制約因素的分析，確立城市發展的戰略目標，制定城市發展的規劃以及實現規劃目標的主要對策和措施等。例如上海，在全球經濟一體化過程中，實現經濟的多極化，以及世界經濟重心向亞太地區轉移的趨勢，必須確立上海成為國際經濟、金融、貿易三中心，帶動長江三角洲和整個長江流域經濟發展的戰略地位。為了實現“三中心’的戰略目標，上海首先要建立“三個中心’的產業體系。由於上海第三產業嚴重滯後，導致上海難以發揮樞紐城市的服務和流通功能，為此要優先發展第三產業，實現城市功能的戰略性轉移，積極調整第二產業，推動產業結構高度化。發展汽車、電子資訊服務、電站成套服務、家用電器、鋼鐵、石化等六支柱產業，積極培育高新技術產業群，加強建設都市型農業，實現城鄉經濟一體化。

經濟、社會發展規劃綱要除了戰略目標、城市的發展重大方針、政策和城市大的空間部署外，一般都對經濟社會發展的規劃指標進行分析和預測，主要指標有：1、經濟發展指標（1）人均GDP（國內生產總值）；（2）每萬元GDP綜合能耗；（3）國民收入；（4）財政收入相當於GDP的比例；（5）工業總產值；（6）農業總產值；（7）社會商品零售額；（8）三次產值構成比例。

2、社會發展指標（1）教育經費占GDP的比例；（2）研究與開發經費占GDP比例；（3）中小學普及率；（4）每萬人醫生數、床位數。3、城市的基礎設施、環境指標（1）人均道路面積；（2）人均電話門數；（3）人均綠地面積……

各個城市還要根據城市的主要職能提出相應的指標，如對出口貿易重要的城市，還應增加進口貿易總額占GDP的比值等，反映城市的經濟實力、經濟效率、經濟結構、科學技術、文教、衛生、基礎設施、城市環境等水準。

四、城市環境和可持續發展（一）可持續發展戰略思想的形成人類對可持續發展的認識可追溯到兩百多年前，英國經濟學家馬爾薩期（T．R．Malthus）的《人口學》（1798年）一書中就已提出了人口增長應與經濟增長、環境資源相協調。由於工業化社會強調功能和效率卻忽視了人類自身生存的環境，逐步造成全球環境的惡化。由於人們大量耗能，使得19世紀初大氣中CO；含量為280PPM，到20世紀中期上升到350PPM，如此高的CO。濃度引起大氣的溫室效應。（滯留於大氣中CO。如同溫室的玻璃，擋不住陽光卻能吸收熱量，同時阻擋了地面熱氣向上空散發，使地面的溫度升高）。冰川融化，海水熱脹，海平面上升，全球各三角洲面臨被淹沒的危險。人類大量應用製冷劑氟氯化碳使保護人體不受紫外線傷害的天然屏障臭氧層已出現2200萬km‘（中國國士的2倍多）的空洞。全球氣溫上升。號稱“地球之肺”的亞瑪遜河流域集中了世界1／3保持著原始狀態的熱帶雨林，生態專家估計若遭破壞，歐洲可能面臨冰凍化的危機…。

這種環境問題已從城市逐步擴大到全球的環境問題，聞名於世的全球發展戰略開放機構——羅馬俱樂部於1972年提出了關於人類狀況的報告《增長的極限》（TheLimitstogrowth）引起爆炸性影響和爭議。在1972年6月聯合國在斯德哥爾摩召開了人類環境會議，提出了《只有一個地球》報告（OnlyOneEarth），通過了《人類環境宣言和行為計畫》。而後全世界各地區召開了各種相關的會議，如11976年在溫哥華聯合國召開第一次人類住區大會。1981年國際建築師協會（UIA）發表“華沙宣言”《人類·建築與環境》。1984年成立了世界環境與發展委員會。1987年委員會主席挪威首相布朗特蘭（GroHarlemBrundland）在一份題為《我們共同的未來》（OurCommonFuture）報告中首次提出了可持續發展（SustainableDevelopment）的概念，並建議召開聯合國環境與發展大會。1992年6月3日聯合國在裏約熱內廬召開了《環境與發展大會》，通過了一系列檔，世界各國普遍接受了“持續發展戰略”，即經濟和社會發展過程中，同時防治污染。走經濟、社會與環境協調發展的道路，改變人類是宇宙的主宰，統治自然，從而加劇人與自然相對立和衝突的狀況。強調當代人在尋求發展和進步時，應考慮到子孫萬代的利益，因為人類只有一個地球，所以應當建立生態文明的新觀念。隨後，許多國家都相繼制定了自己持續發展的計畫。1994年3月25日中國國務院通過了“21世紀議程——中國ZI世紀人口、環境與發展白皮書”。

（二）可持續發展的概念及其戰略意義可持續發展的概念是指“既滿足當代人的要求，又不影響子孫後代他們自己的需求能力的發展”，我們今天的發展不要對明天的發展帶來危害，應是支持型的發展，而非掠奪性的開發；少用不可再生的資源，有條件地使用可再生資源；減少廢棄物及對自然的污染，為子孫留下藍天清水。可持續發展逐漸突破了自然環境的範圍，即生態的可持續性，擴展到社會、文化、經濟領域的可持續性。當然生態的可持續是最基本的內涵。可持續發展的核心是發展，人類不求發展，不求進步，人類就不可能獲得完美的生活。特別對於發展中的國家，發展更是硬道理。問題是要從全局，長遠的觀點去認識這個發展，達到可持續地發展，這正是最本質的戰略目標。如果只顧眼前的短期局部效益出發，從長遠全局看可能得不償失，這種發展只能是飲鳩止渴，最終和發展的戰略目標反而相餑。正如恩格斯早就告誡：“我們不要過分陶醉於我們對自然界的勝利，對於每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們”（《自然辯證法》）。城市是人類、經濟、社會、活動最為集中的地域，城市的可持續發展對實現全人類可持續發展，關係重大。城市規劃正是著眼於長遠、從全局利益出發，全面地、綜合權衡局部利益和全局利益、眼前利益和長遠利益、經濟利益和社會利益的重要工作，因此在城市規劃中貫徹、落實可持續發展的戰略方針是具有重大的歷史意義。

（三）生態城市、園林城市的概念生態一詞在辭海中並無此詞目，只有生態學條目。生態學是指“研究生物之間及生物與非生物環境之間互相關係的學科”。但在現實生活中，生態是被作為一個葆意的詞在應用，如生態農業、生態農村、生態城市等，其包涵的意思是良性迴圈、高效低耗、持續發展。

1987年，前蘇聯城市生態學家推尼茨基（O．Yanitsk｝，）提出了一個理想的城市模式，旨在建設一種理想的環境，即以生態學的原理建立一種社會、經濟、自然協調發展，物質、能量、資訊高效利用，生態良性迴圈的人類聚居地。簡單地概括就是高效和諧的人類棲境。城市生態系統是指以人為中。動的自然、經濟和社會的複合人工生態系統。我國古老的風水學被披上神秘的外衣，但本質是使人類住區（陰間和人間）都要“背負龍脈，鎮山為屏，左右砂山（低嶺崗丘），秀色可餐，前置朝案（遙對遠山近如幾案）呼應相隨，天心十道，穴位（住所）均衡，正面臨水，環抱多情，南向而立，高貴大吉”，其核心就是建立一個人與自然和諧的生態環境。生態、園林等的概念都有一定的局限性，但聯繫提出的背景，其本質精神是積極的。即在城市規劃的戰略目標、城市規劃的原則中，應注意人和自然的融合。對自然資源的合理利用、城市產業結構的定位、城市空間佈局結構的形態、城市環境、城市的設計以及城市經濟技術指標的確立都要貫徹這些精神。

（四）城市環境容量、合理規模和門檻理論城市發展的環境容量已成為城市規劃中普通關注的問題，城市人口的增加可能使城市“超負荷”，造成環境惡化。“容量”一詞是借用物理學的概念，但對於城市容量已經不單純是一個純自然屬性的量。因為城市空間活動的主體是人，他有組織協調能力，並構成了社會，這就使城市容量注入了社會屬性。城市環境容量是在一定的歷史階段，在一定的社會、經濟、文化水準下的一個相對量。當人們在城市空間中的集聚超過一定的極限，將造成人們最基本的環境要求，超出了人們的忍受程度，並使社會、文化環境遭到破壞，而再也難以恢復時，也存在著一個絕對量。城市環境容量是相對量和絕對量在一定歷史條件下的一個平衡的穩定值。

當一個城市在人們生活最基本的需求，如因地理環境的約束，城市可用地、可用水資源的有限量，使它們存在一個明顯的量域，那麼研究城市的容量，就容易計量；否則城市容量只能作為城市規劃中的一個概念與思辯，提示人們注意城市合理的規模。城市合理規模是與國家的生產力發展水準和科學技術水準有著密切關係。規模太小、現代的基礎設施、社會服務可能因規模效益差而難以維持，也使人們擇業困難。而規模太大，又將造成長距離的交通運輸，使管理運行的成本提高，而巨容易造成人們和大自然的疏遠，不能充分利用大自然所賦予的恩惠，不得不用人工環境來補救。但是一般來說規模較大，經濟效率也較高。正是這種複雜的關聯，使得城市合理規模是很難準確框定。與城市合理規模相關的有“門檻理論”，①其基本思想就是城市的發展和城市建設的投資之間不是一個線性的函數關係，而是跳躍式的。當城市規模逐步擴大，城市建設投資也逐步增加，但到一定的界線，城市原有的規模及基礎設施容量達到了極限（門檻），若要繼續擴大，就意味著需要一次性巨大的投入，開發新區，另建新的一套基礎設施等。這時在城市規模和城建投資出現了一個突變點。雖然這門檻是客觀存在的，在老城市發展的長遠戰略研究中，該理論在城市規模、發展方向中是應該有啟發的。當然隨著資訊時代的到來，電子通訊、電子購物，遠程學習、遠程醫療……將改變人們的生活、工作方式，改變社會的組織、城市的用地構成、空間結構和形態，“遠程村莊”的出現在城市規劃中面臨新的課題。

五、結構規劃和遠景規劃

(一)國外的結構規劃

1．結構規劃的產生英國戰後城市規劃主要依據1947年頒佈的城鄉規劃法，編制土地使用規劃，（landuseplan），但由於這種規劃缺乏機動性，受到多方質疑。結構規劃（StructurePlan）從1965年開始醞釀，1968年形成法律，最後於1971年修訂城鄉規劃法時肯定了結構規劃。由於主要著實於長遠的發展，宏觀的戰略布署，所以也常稱之為戰略規劃（StrategyPlan）。在美國、澳大利亞等國家也有類似的發展。如澳大利亞首都規劃委員會於1965～1970年完成了《明日坎培拉》（Tomorrow’sCanberra）的戰略性發展規劃研究。根據1971年的城鄉規劃法，英國的城市規劃分為兩個層次，一是結構規劃，二是地方規劃（localplan）也有翻譯為局部的規劃。直到1990年，再次修訂城鄉規劃法時仍舊保留了這兩層次規劃的體系。

2．結構規劃的內涵結構規劃一般以郡（Country，英國最大的地方行政區）為單位編制，通常有幾十萬人口。對郡的發展目標方向、重大空間佈局和基礎設施作結構性的安排。在規劃區範圍內的發展目標和建議（如人口、住房、就業的安排），並為局部規劃提供格局；協調公私營部門的決策以及向政府和公眾闡明有關結果和建議。它是一整套帶示意圖的城市發展政策檔，如土地使用政策、交通管理政策、改善物質環境、保護自然環境、實施可持續發展戰略等。它體現了國家對該地區的政策（如對英國東部地區的開發和更新，但應保護鄉村自然的環境）。結構規劃成果包括政策說明與城市的土地使用，主要交通線以及有關政策，其中標有保留地、重建地區、環境改良地區及加強處理地區等。規劃圖（Keydiagram）只是示意的規劃圖（diagrammaticPlan），精確的界線留待地方規劃去深化處理。結構規劃只是戰略性的規劃構思，著眼點更遠，涉及面很廣，它和土地使用規劃的重要區別在於前者是政策層面上，後者則是技術層面上。

3．結構規劃舉例英國諾森伯蘭郡結構規劃（Northu。berlandCountryStructurePlan）（本例是根據1996年5月的材料摘要）。（1）引言：介紹編制工作及郡的概況，包括地形景觀、人口、居住、經濟、交通以及城鎮體系的規劃。（2）發展的戰略框架：與國家區域的關係，戰略的研究、結構規劃的目的和目標，包括人口住房、就業、服務業、第一產業、景觀、交通、通訊、經濟的復興，環境的保護等。（3）環境：

l）景觀（Landscape），在這部分除文字說明外，同時相應提出了LI……L13的政策。政策編碼以英文名同第～字母大字來表示，如：L即Landscaper的第一個字母。

LI：諾郡國家公園的景色和傳統將被保護和提高，詳細的政策應在國家公園的地方規劃中給以具體化，地方規劃當局不得破壞其景觀特徵和影響其品質，主要的開發活動只允許在特殊的情況下進行，但要符合政策MI。

2）自然保護（NatureConservation）政策NI……N63）傳統保護（HeritageCons。rvation）政策NCI……HOCZ

（4）諾森伯蘭的發展：不可在開敞的鄉村、隔離帶以及現有空港開發地中修建新的居住、零售及就業用的建築，只有符合政策ED4，S6，514－516，R3，RS，R6，MI……Mll的條件下，或是在地方規劃中提出的詳細政策所允許才可例外。

2）住房（Housing）：結構規劃的主要內容是連續提供適當的用地住房的土地和保持居住區的吸引力，為達到此戰略目標必須保證充分的土地供應。政策HI地方規劃要保證在1991～2006年期內提供16000套住宅的用地，並列出具體分配方案：

3）就業（Employment）

4）旅遊、休閒和娛樂（Tourism，RecreationandLeisure）

5）主要的啟發（MajorDevelopments）（5）交通（Movement）

4．結構規劃啟示英國在結構規劃這一層面更著重於確定戰略目標、體現這一目標的政策制定以及宏觀的規劃指標控制和協調，許多細節則有待於地方規劃去深化。但結構規劃圖完全是一個示意圖，圖紙不注明比例，而在地方規劃中，雖然場地劃分比較精確，但比例尺一般有兩種比例，大範圍的是l／6000～1／10，000和1／1250。規劃的模式仍然是對土地利用提出原則性的規定：某類土地使用應符合……政策、控制指標等。說明規劃是定原則和方向。更具體的要在規劃管理過程中根據原則和指標去處理，這就是結構規劃產生的根本背景，是針對原有土地使用規劃太凝固的弊病發展起來的。而英國在城市化成熟的地區目前有將結構規劃和地方規劃結合起來，稱之為“一體化規劃”（UnitaryDevelopomentPlanning）。借鑒國外經驗，我們要結合中國的現實，研究規劃的模式，同時要加強管理，因為它是規劃工作的重要後續組成。

二、遠景規劃城市規劃法第十三條規定：“編制城市規劃必須從實際出發，科學預測城市遠景發展的需要……”，建設部制定的“城市規劃編制辦法”第十五條明確指出：“城市總體規劃的期限一般為二十年，同時應當對城市遠景發展作出輪廓性的規劃安排”。在改革開放以後，我國的經濟迅速發展，城市建設也日新月異，常常使規劃無法適應迅速變化的新情況，以至使規劃修編的週期越來越短。另外，隨著市場經濟體制形成，不確立因素增多，這些都要求規劃更加有遠見和更加有靈活性。例如，建國初期重慶就規劃了江北機場，直到30年後機場才上馬，正是早有安排和嚴格控制機場用地，致使機場建設順利上馬。借鑒英國的結構規劃、新加坡概念規劃（ConceptPlan年限為x年）的經驗，在編制規劃中，對遠景的發展作出安排應成為城市規劃中的重要內容。但是，由於遠景規劃沒有很明確規定，各地的做法、內容、深度還不一致，這都需在實踐中去探索，使之成熟起來。（－）遠景規劃的概念城市的發展和其他事物一樣都呈現出階段性。考察西方發達國家，大約到20世紀70年代，城市化水準達到70％以後，城市化水準基本穩定，達到成熟期，城市也從外延的擴展轉向內部的更新改造。我國城市化即將進入快速增長期，城市不但數量會增加，而且城市的規模也將擴大。因此遠景規劃是對擴展階段中的城市作出全面的輪廓性、結構性的布署，它是一個空間結構的安排。根據黨的十一屆三中全會提出的三步走戰略設想，我國下世紀中葉將達到目前世界中等發達國家水準，即60～70年。這和美國經濟學家羅托斯在《經濟成長的階段》一書所述，從工業化開始，……工業中主導部門迅速增長的“起飛”階段到“成熟”階段，大概為60年論斷相吻合。①

遠景規劃是城市擴展到穩定階段的城市發展結構安排。它要求展望更遠的時間空間（50～60年）、審視更廣的地域空間（城市化引起人口再分佈的影響範圍和經濟社會）、透視更深的內部空間（資源、環境與城市的動力機制、產業結構等）。從經濟、社會、環境等方面思考城市化的全過程，預見城市增長到穩定態的進程，從而進行戰略性的空間、環境結構佈局，以指導城市總體規劃。

（二）遠景規劃的指導思考、規劃原則、內容和方法

1．原則（1）城市發展的內在動力是經濟、社會的發展，所以要首先對城市的經濟、社會發展進行研究。（2）遠景規劃的目的是為經濟、社會發展提供城市載體，將經濟社會發展的在城市空間上、物質形態上加以落實。（3）對今後數10年的預見難免受到歷史條件的局限，主要是現有認識條件下的一個規劃。

2．規劃原則（l）遠景規劃必須研究經濟、社會的發展，並使它在時空上具體化，但這本身不能代替城市的經濟、社會發展規劃。（2）遠景規劃重要在於遠景的空間結構性布署，它應指導城市總體規劃，但它不能代替傳統的總體規劃。（3）遠景的結構安排要相對穩定，而戰術的處理要留以足夠的靈活性。為此，遠景規劃宜粗不宜細，重點是把握城市發展的大方向、大結構，其餘留在總體規劃、詳細規劃去深化。3.規劃內容（1）從區域的範圍進行人口、資源、經濟、社會、環境等分析，預見城市可能發展的規模。（2）不同發展階段的發展方向、空間結構、整體控制、政策措施及迭律保障體系。（3）對總體的重大基礎設施、大類土地使用作出綱要性規劃。（三）遠景規劃實例濰坊市遠景規劃。這裏只是扼要地舉例說明遠景規劃主要方面。

1．專題研究這是遠景規劃要著重研究的方面，這些專題研究應盡可能收集有關國土規劃、區域規劃、經濟社會發展規劃等基礎資料，針對遠景規劃的目的加以綜合、深入。實際上，許多內容和總體規劃中必須進行的市域規劃、城鎮體系規劃都是相通的。（1）發展環境與發展方向的研究。（2）水、土資源和生