城市发展战略课件

城市发展战略

一、城市发展战略的概念“战略”一词源于军事科学，它是与“战役”、“战术”相对而言的概念，德国军事家克劳塞维茨在《战争论》一书中说：“……战斗本身的部署和实施，以及为了达到战争的目的，对这些战争的动用。前者是战术，后者是战略”。可见，为了达到战争的目的，必须动用组织一系列的战斗。而为了打好每场战斗，就必须有具体的部署和组织实施。显然战略是对战争全局的策划和指导。这种战略本质的概念，逐渐被推广应用到其他领域，即泛指重大的、带全局性的、长期性的、相对稳定的、决定全局的谋划。不论城市居住用地，还是工业用地以及其他各种用地的安排，除了它们自身的要求，需要满足一定条件外，且彼此有着密切的关联。即由局部组成的整体，必须权衡、协调各局部达到城市全局的目标，如高效、良好的环境，可持续的发展等。正是为了完成这种“战略”的谋划，实现全局的策划和指导，城市规划的工作内容与编制程序，从城市建设发展条件的调查分析，到城市发展战略目标的确立，从城市各组成部分的布局安排，到全局协调结构优化，无不体现着：“战术”和“战略”是一个统一体。但从本质上说，城市的总体规划可以说就是城市发展的战略安排。“战术”的“动用”无不为了“战略”的“目的”，以此来指导和规范城市规划的行为，树立城市规划的战略思想。

二、城市发展战略的背景研究城市是一个开放的复杂巨系统，它在一定的系统环境中生存与发展。正如雅典宪章开宗明义宣言：“城市与乡村彼此融洽为一体，而各为构成所谓区域单位的要素。”城市是构成一个地理的、经济的、社会的、文化的和政治的区域单位的一部分，城市即依赖这些单位而发展。因此我们不能将城市离开它们所在的区域单独的研究……”。因此，城市发展战略的制定就必须研究城市的区域发展背景，必须研究城市的社会、经济发展，以城市社会、经济、文化、科技发展确立城市发展的目标。在城市发展一定时期内，城市的性质的确定和城市发展可能规模的预测（人口规模和用地规模），使城市规划建立在可靠的、科学的基础之上。

《中华人民共和国城市规划法》第七条明确规定：“城市总体规划应与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”。因此，在对城市发展战略进行研究时，首先应对区域规划、城镇体系规划、国土规划、土地利用总体规划等有基本的了解，尤其对它们和城市总体规划的关系要有较深入的了解。但由于我国在区域规划、国土规划、土地利用总体规划以及城镇体系规划的编制还不成熟，尚不规范。各类规划内容多有交叉，还难准确界定，这里所作的界定难免反映这种状况，许多观点难取得一致，因此在学习中还应十分注意它们的发展新情况，从实际出发，在解决问题中总结经验，完善思考。

三、国民经济和社会发展规划与城市规划纲要全国、省、市都应研究编制国民经济和社会发展规划。随着市场经济体制的成熟，政府的职能重心更要加强城市发展的宏观指导和控制。因此在政府领导下，编制城市国民经济和社会发展规划则是一项非常重要工作，城市的经济和社会发展规划和城市规划关系十分密切。（一）城市经济、社会发展规划城市经济、社会发展规划一般包括城市的基本状况、地位、优势、潜力和制约因素的分析，确立城市发展的战略目标，制定城市发展的规划以及实现规划目标的主要对策和措施等。例如上海，在全球经济一体化过程中，实现经济的多极化，以及世界经济重心向亚太地区转移的趋势，必须确立上海成为国际经济、金融、贸易三中心，带动长江三角洲和整个长江流域经济发展的战略地位。为了实现“三中心’的战略目标，上海首先要建立“三个中心’的产业体系。由于上海第三产业严重滞后，导致上海难以发挥枢纽城市的服务和流通功能，为此要优先发展第三产业，实现城市功能的战略性转移，积极调整第二产业，推动产业结构高度化。发展汽车、电子信息服务、电站成套服务、家用电器、钢铁、石化等六支柱产业，积极培育高新技术产业群，加强建设都市型农业，实现城乡经济一体化。

经济、社会发展规划纲要除了战略目标、城市的发展重大方针、政策和城市大的空间部署外，一般都对经济社会发展的规划指标进行分析和预测，主要指标有：1、经济发展指标（1）人均GDP（国内生产总值）；（2）每万元GDP综合能耗；（3）国民收入；（4）财政收入相当于GDP的比例；（5）工业总产值；（6）农业总产值；（7）社会商品零售额；（8）三次产值构成比例。

2、社会发展指标（1）教育经费占GDP的比例；（2）研究与开发经费占GDP比例；（3）中小学普及率；（4）每万人医生数、床位数。3、城市的基础设施、环境指标（1）人均道路面积；（2）人均电话门数；（3）人均绿地面积……

各个城市还要根据城市的主要职能提出相应的指标，如对出口贸易重要的城市，还应增加进口贸易总额占GDP的比值等，反映城市的经济实力、经济效率、经济结构、科学技术、文教、卫生、基础设施、城市环境等水平。

四、城市环境和可持续发展（一）可持续发展战略思想的形成人类对可持续发展的认识可追溯到两百多年前，英国经济学家马尔萨期（T．R．Malthus）的《人口学》（1798年）一书中就已提出了人口增长应与经济增长、环境资源相协调。由于工业化社会强调功能和效率却忽视了人类自身生存的环境，逐步造成全球环境的恶化。由于人们大量耗能，使得19世纪初大气中CO；含量为280PPM，到20世纪中期上升到350PPM，如此高的CO。浓度引起大气的温室效应。（滞留于大气中CO。如同温室的玻璃，挡不住阳光却能吸收热量，同时阻挡了地面热气向上空散发，使地面的温度升高）。冰川融化，海水热胀，海平面上升，全球各三角洲面临被淹没的危险。人类大量应用制冷剂氟氯化碳使保护人体不受紫外线伤害的天然屏障臭氧层已出现2200万km‘（中国国士的2倍多）的空洞。全球气温上升。号称“地球之肺”的亚玛逊河流域集中了世界1／3保持着原始状态的热带雨林，生态专家估计若遭破坏，欧洲可能面临冰冻化的危机…。

这种环境问题已从城市逐步扩大到全球的环境问题，闻名于世的全球发展战略开放机构——罗马俱乐部于1972年提出了关于人类状况的报告《增长的极限》（TheLimitstogrowth）引起爆炸性影响和争议。在1972年6月联合国在斯德哥尔摩召开了人类环境会议，提出了《只有一个地球》报告（OnlyOneEarth），通过了《人类环境宣言和行为计划》。而后全世界各地区召开了各种相关的会议，如11976年在温哥华联合国召开第一次人类住区大会。1981年国际建筑师协会（UIA）发表“华沙宣言”《人类·建筑与环境》。1984年成立了世界环境与发展委员会。1987年委员会主席挪威首相布朗特兰（GroHarlemBrundland）在一份题为《我们共同的未来》（OurCommonFuture）报告中首次提出了可持续发展（SustainableDevelopment）的概念，并建议召开联合国环境与发展大会。1992年6月3日联合国在里约热内庐召开了《环境与发展大会》，通过了一系列文件，世界各国普遍接受了“持续发展战略”，即经济和社会发展过程中，同时防治污染。走经济、社会与环境协调发展的道路，改变人类是宇宙的主宰，统治自然，从而加剧人与自然相对立和冲突的状况。强调当代人在寻求发展和进步时，应考虑到子孙万代的利益，因为人类只有一个地球，所以应当建立生态文明的新观念。随后，许多国家都相继制定了自己持续发展的计划。1994年3月25日中国国务院通过了“21世纪议程——中国ZI世纪人口、环境与发展白皮书”。

（二）可持续发展的概念及其战略意义可持续发展的概念是指“既满足当代人的要求，又不影响子孙后代他们自己的需求能力的发展”，我们今天的发展不要对明天的发展带来危害，应是支持型的发展，而非掠夺性的开发；少用不可再生的资源，有条件地使用可再生资源；减少废弃物及对自然的污染，为子孙留下蓝天清水。可持续发展逐渐突破了自然环境的范围，即生态的可持续性，扩展到社会、文化、经济领域的可持续性。当然生态的可持续是最基本的内涵。可持续发展的核心是发展，人类不求发展，不求进步，人类就不可能获得完美的生活。特别对于发展中的国家，发展更是硬道理。问题是要从全局，长远的观点去认识这个发展，达到可持续地发展，这正是最本质的战略目标。如果只顾眼前的短期局部效益出发，从长远全局看可能得不偿失，这种发展只能是饮鸠止渴，最终和发展的战略目标反而相饽。正如恩格斯早就告诫：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”（《自然辩证法》）。城市是人类、经济、社会、活动最为集中的地域，城市的可持续发展对实现全人类可持续发展，关系重大。城市规划正是着眼于长远、从全局利益出发，全面地、综合权衡局部利益和全局利益、眼前利益和长远利益、经济利益和社会利益的重要工作，因此在城市规划中贯彻、落实可持续发展的战略方针是具有重大的历史意义。

（三）生态城市、园林城市的概念生态一词在辞海中并无此词目，只有生态学条目。生态学是指“研究生物之间及生物与非生物环境之间互相关系的学科”。但在现实生活中，生态是被作为一个葆意的词在应用，如生态农业、生态农村、生态城市等，其包涵的意思是良性循环、高效低耗、持续发展。

1987年，前苏联城市生态学家推尼茨基（O．Yanitsk｝，）提出了一个理想的城市模式，旨在建设一种理想的环境，即以生态学的原理建立一种社会、经济、自然协调发展，物质、能量、信息高效利用，生态良性循环的人类聚居地。简单地概括就是高效和谐的人类栖境。城市生态系统是指以人为中。动的自然、经济和社会的复合人工生态系统。我国古老的风水学被披上神秘的外衣，但本质是使人类住区（阴间和人间）都要“背负龙脉，镇山为屏，左右砂山（低岭岗丘），秀色可餐，前置朝案（遥对远山近如几案）呼应相随，天心十道，穴位（住所）均衡，正面临水，环抱多情，南向而立，高贵大吉”，其核心就是建立一个人与自然和谐的生态环境。生态、园林等的概念都有一定的局限性，但联系提出的背景，其本质精神是积极的。即在城市规划的战略目标、城市规划的原则中，应注意人和自然的融合。对自然资源的合理利用、城市产业结构的定位、城市空间布局结构的形态、城市环境、城市的设计以及城市经济技术指标的确立都要贯彻这些精神。

（四）城市环境容量、合理规模和门槛理论城市发展的环境容量已成为城市规划中普通关注的问题，城市人口的增加可能使城市“超负荷”，造成环境恶化。“容量”一词是借用物理学的概念，但对于城市容量已经不单纯是一个纯自然属性的量。因为城市空间活动的主体是人，他有组织协调能力，并构成了社会，这就使城市容量注入了社会属性。城市环境容量是在一定的历史阶段，在一定的社会、经济、文化水平下的一个相对量。当人们在城市空间中的集聚超过一定的极限，将造成人们最基本的环境要求，超出了人们的忍受程度，并使社会、文化环境遭到破坏，而再也难以恢复时，也存在着一个绝对量。城市环境容量是相对量和绝对量在一定历史条件下的一个平衡的稳定值。

当一个城市在人们生活最基本的需求，如因地理环境的约束，城市可用地、可用水资源的有限量，使它们存在一个明显的量域，那么研究城市的容量，就容易计量；否则城市容量只能作为城市规划中的一个概念与思辩，提示人们注意城市合理的规模。城市合理规模是与国家的生产力发展水平和科学技术水平有着密切关系。规模太小、现代的基础设施、社会服务可能因规模效益差而难以维持，也使人们择业困难。而规模太大，又将造成长距离的交通运输，使管理运行的成本提高，而巨容易造成人们和大自然的疏远，不能充分利用大自然所赋予的恩惠，不得不用人工环境来补救。但是一般来说规模较大，经济效率也较高。正是这种复杂的关联，使得城市合理规模是很难准确框定。与城市合理规模相关的有“门槛理论”，①其基本思想就是城市的发展和城市建设的投资之间不是一个线性的函数关系，而是跳跃式的。当城市规模逐步扩大，城市建设投资也逐步增加，但到一定的界线，城市原有的规模及基础设施容量达到了极限（门槛），若要继续扩大，就意味着需要一次性巨大的投入，开发新区，另建新的一套基础设施等。这时在城市规模和城建投资出现了一个突变点。虽然这门槛是客观存在的，在老城市发展的长远战略研究中，该理论在城市规模、发展方向中是应该有启发的。当然随着信息时代的到来，电子通讯、电子购物，远程学习、远程医疗……将改变人们的生活、工作方式，改变社会的组织、城市的用地构成、空间结构和形态，“远程村庄”的出现在城市规划中面临新的课题。

五、结构规划和远景规划

(一)国外的结构规划

1．结构规划的产生英国战后城市规划主要依据1947年颁布的城乡规划法，编制土地使用规划，（landuseplan），但由于这种规划缺乏机动性，受到多方质疑。结构规划（StructurePlan）从1965年开始酝酿，1968年形成法律，最后于1971年修订城乡规划法时肯定了结构规划。由于主要着实于长远的发展，宏观的战略布署，所以也常称之为战略规划（StrategyPlan）。在美国、澳大利亚等国家也有类似的发展。如澳大利亚首都规划委员会于1965～1970年完成了《明日堪培拉》（Tomorrow’sCanberra）的战略性发展规划研究。根据1971年的城乡规划法，英国的城市规划分为两个层次，一是结构规划，二是地方规划（localplan）也有翻译为局部的规划。直到1990年，再次修订城乡规划法时仍旧保留了这两层次规划的体系。

2．结构规划的内涵结构规划一般以郡（Country，英国最大的地方行政区）为单位编制，通常有几十万人口。对郡的发展目标方向、重大空间布局和基础设施作结构性的安排。在规划区范围内的发展目标和建议（如人口、住房、就业的安排），并为局部规划提供格局；协调公私营部门的决策以及向政府和公众阐明有关结果和建议。它是一整套带示意图的城市发展政策文件，如土地使用政策、交通管理政策、改善物质环境、保护自然环境、实施可持续发展战略等。它体现了国家对该地区的政策（如对英国东部地区的开发和更新，但应保护乡村自然的环境）。结构规划成果包括政策说明与城市的土地使用，主要交通线以及有关政策，其中标有保留地、重建地区、环境改良地区及加强处理地区等。规划图（Keydiagram）只是示意的规划图（diagrammaticPlan），精确的界线留待地方规划去深化处理。结构规划只是战略性的规划构思，着眼点更远，涉及面很广，它和土地使用规划的重要区别在于前者是政策层面上，后者则是技术层面上。

3．结构规划举例英国诺森伯兰郡结构规划（Northu。berlandCountryStructurePlan）（本例是根据1996年5月的材料摘要）。（1）引言：介绍编制工作及郡的概况，包括地形景观、人口、居住、经济、交通以及城镇体系的规划。（2）发展的战略框架：与国家区域的关系，战略的研究、结构规划的目的和目标，包括人口住房、就业、服务业、第一产业、景观、交通、通讯、经济的复兴，环境的保护等。（3）环境：

l）景观（Landscape），在这部分除文字说明外，同时相应提出了LI……L13的政策。政策编码以英文名同第～字母大字来表示，如：L即Landscaper的第一个字母。

LI：诺郡国家公园的景色和传统将被保护和提高，详细的政策应在国家公园的地方规划中给以具体化，地方规划当局不得破坏其景观特征和影响其质量，主要的开发活动只允许在特殊的情况下进行，但要符合政策MI。

2）自然保护（NatureConservation）政策NI……N63）传统保护（HeritageCons。rvation）政策NCI……HOCZ

（4）诺森伯兰的发展：不可在开敞的乡村、隔离带以及现有空港开发地中修建新的居住、零售及就业用的建筑，只有符合政策ED4，S6，514－516，R3，RS，R6，MI……Mll的条件下，或是在地方规划中提出的详细政策所允许才可例外。

2）住房（Housing）：结构规划的主要内容是连续提供适当的用地住房的土地和保持居住区的吸引力，为达到此战略目标必须保证充分的土地供应。政策HI地方规划要保证在1991～2006年期内提供16000套住宅的用地，并列出具体分配方案：

3）就业（Employment）

4）旅游、休闲和娱乐（Tourism，RecreationandLeisure）

5）主要的启发（MajorDevelopments）（5）交通（Movement）

4．结构规划启示英国在结构规划这一层面更着重于确定战略目标、体现这一目标的政策制定以及宏观的规划指标控制和协调，许多细节则有待于地方规划去深化。但结构规划图完全是一个示意图，图纸不注明比例，而在地方规划中，虽然场地划分比较精确，但比例尺一般有两种比例，大范围的是l／6000～1／10，000和1／1250。规划的模式仍然是对土地利用提出原则性的规定：某类土地使用应符合……政策、控制指标等。说明规划是定原则和方向。更具体的要在规划管理过程中根据原则和指标去处理，这就是结构规划产生的根本背景，是针对原有土地使用规划太凝固的弊病发展起来的。而英国在城市化成熟的地区目前有将结构规划和地方规划结合起来，称之为“一体化规划”（UnitaryDevelopomentPlanning）。借鉴国外经验，我们要结合中国的现实，研究规划的模式，同时要加强管理，因为它是规划工作的重要后续组成。

二、远景规划城市规划法第十三条规定：“编制城市规划必须从实际出发，科学预测城市远景发展的需要……”，建设部制定的“城市规划编制办法”第十五条明确指出：“城市总体规划的期限一般为二十年，同时应当对城市远景发展作出轮廓性的规划安排”。在改革开放以后，我国的经济迅速发展，城市建设也日新月异，常常使规划无法适应迅速变化的新情况，以至使规划修编的周期越来越短。另外，随着市场经济体制形成，不确立因素增多，这些都要求规划更加有远见和更加有灵活性。例如，建国初期重庆就规划了江北机场，直到30年后机场才上马，正是早有安排和严格控制机场用地，致使机场建设顺利上马。借鉴英国的结构规划、新加坡概念规划（ConceptPlan年限为x年）的经验，在编制规划中，对远景的发展作出安排应成为城市规划中的重要内容。但是，由于远景规划没有很明确规定，各地的做法、内容、深度还不一致，这都需在实践中去探索，使之成熟起来。（－）远景规划的概念城市的发展和其他事物一样都呈现出阶段性。考察西方发达国家，大约到20世纪70年代，城市化水平达到70％以后，城市化水平基本稳定，达到成熟期，城市也从外延的扩展转向内部的更新改造。我国城市化即将进入快速增长期，城市不但数量会增加，而且城市的规模也将扩大。因此远景规划是对扩展阶段中的城市作出全面的轮廓性、结构性的布署，它是一个空间结构的安排。根据党的十一届三中全会提出的三步走战略设想，我国下世纪中叶将达到目前世界中等发达国家水平，即60～70年。这和美国经济学家罗托斯在《经济成长的阶段》一书所述，从工业化开始，……工业中主导部门迅速增长的“起飞”阶段到“成熟”阶段，大概为60年论断相吻合。①

远景规划是城市扩展到稳定阶段的城市发展结构安排。它要求展望更远的时间空间（50～60年）、审视更广的地域空间（城市化引起人口再分布的影响范围和经济社会）、透视更深的内部空间（资源、环境与城市的动力机制、产业结构等）。从经济、社会、环境等方面思考城市化的全过程，预见城市增长到稳定态的进程，从而进行战略性的空间、环境结构布局，以指导城市总体规划。

（二）远景规划的指导思考、规划原则、内容和方法

1．原则（1）城市发展的内在动力是经济、社会的发展，所以要首先对城市的经济、社会发展进行研究。（2）远景规划的目的是为经济、社会发展提供城市载体，将经济社会发展的在城市空间上、物质形态上加以落实。（3）对今后数10年的预见难免受到历史条件的局限，主要是现有认识条件下的一个规划。

2．规划原则（l）远景规划必须研究经济、社会的发展，并使它在时空上具体化，但这本身不能代替城市的经济、社会发展规划。（2）远景规划重要在于远景的空间结构性布署，它应指导城市总体规划，但它不能代替传统的总体规划。（3）远景的结构安排要相对稳定，而战术的处理要留以足够的灵活性。为此，远景规划宜粗不宜细，重点是把握城市发展的大方向、大结构，其余留在总体规划、详细规划去深化。3.规划内容（1）从区域的范围进行人口、资源、经济、社会、环境等分析，预见城市可能发展的规模。（2）不同发展阶段的发展方向、空间结构、整体控制、政策措施及迭律保障体系。（3）对总体的重大基础设施、大类土地使用作出纲要性规划。（三）远景规划实例潍坊市远景规划。这里只是扼要地举例说明远景规划主要方面。

1．专题研究这是远景规划要着重研究的方面，这些专题研究应尽可能收集有关国土规划、区域规划、经济社会发展规划等基础资料，针对远景规划的目的加以综合、深入。实际上，许多内容和总体规划中必须进行的市域规划、城镇体系规划都是相通的。（1）发展环境与发展方向的研究。（2）水、土资源和