我国住房保障制度的问题和对策

我国住房保障制度的问题和对策我国住房保障制度是社会保障体系的核心组成部分，承担着兜底线、保基本、促公平的民生兜底功能，是推进共同富裕、实现住有所居目标的重要制度支撑。经过三十余年的改革探索，我国已逐步形成以公租房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体，棚户区改造、农村危房改造、保障性住房配售等为补充的多层次住房保障体系，覆盖城镇低收入住房困难家庭、新市民、青年人及农村低收入群体等多元保障对象。截至2023年末，全国公租房（含原廉租住房）保有量超1700万套，累计保障城镇低收入住房困难家庭超4200万人次；“十四五”前三年累计建设筹集保障性租赁住房716万套（间），完成“十四五”规划870万套（间）目标的82.3%，累计帮助约1950万新市民、青年人缓解住房困难；共有产权住房已在全国21个大中城市开展试点，累计筹集超180万套，帮助大量刚需家庭实现“住有宜居”；棚户区改造自2008年启动以来累计开工超6300万套，惠及近2亿棚户区居民，推动居民居住条件和城市面貌同步提升；农村危房改造累计支持超过2800万户低收入群体改造危房，全面实现农村低收入群体住房安全有保障的阶段性目标。随着我国城镇化进入中后期，人口流动格局深度调整，住房需求结构发生显著变化，现有住房保障制度在供给匹配、机制运行、要素保障、管理服务等方面仍存在不少短板，与人民群众的住房需求和高质量发展的要求仍有差距，亟需系统性优化完善。一、当前我国住房保障制度存在的突出问题（一）供给侧结构性矛盾凸显，供需匹配度有待提升住房保障供给的总量、结构与实际需求不匹配是当前最突出的问题，直接影响保障效能的发挥。1.供给总量缺口较大，区域分布不均衡。中国社会科学院《中国住房发展报告（2023-2024）》数据显示，当前我国城镇住房保障覆盖率约为23.7%，与发达国家30%-40%的平均保障水平仍有明显差距。从区域分布看，人口净流入的大城市保障缺口尤为突出，19个常住人口超1000万的超大城市、特大城市住房保障覆盖率仅为18.2%，新市民、青年人住房困难群体规模超6000万，现有保障性租赁住房供给仅能覆盖约30%的核心需求群体；而部分人口流出的三四线城市则存在保障房闲置问题，部分城市公租房空置率超过15%，形成“一边缺、一边闲”的结构性矛盾。2.供给结构错配明显，适配性不足。一是户型结构错配，部分城市未结合保障群体的家庭结构需求设计户型，大户型占比偏高、小户型供给不足，2023年某省保障性安居工程审计结果显示，12个地市的公租房中90平方米以上户型占比达27.4%，30-60平方米适合新市民、青年人的小户型占比不足40%，供需结构脱节。二是区位布局错配，不少保障房项目选址在城市远郊或产业配套薄弱区域，交通、教育、医疗等公共服务配套滞后，审计署2023年保障性安居工程审计公告显示，全国有1.2万套保障性住房因周边配套设施不完善闲置超过1年，其中72%位于城市建成区外10公里以上的远郊区域，租户通勤成本高、生活不便，入住率长期偏低。三是产权结构错配，部分城市过度侧重产权型保障房供给，租赁型保障房占比偏低，部分二线城市共有产权住房占新增保障房的比例超40%，但调研显示新市民中70%以上有短期租赁需求，产权型保障房准入门槛高、流转受限，难以满足多数新市民的阶段性住房需求，部分城市共有产权住房去化周期超过3年。（二）准入退出机制精准性不足，资源分配公平性有待强化准入退出是住房保障制度公平运行的核心环节，当前仍存在资格核定难、门槛僵化、退出不畅等问题。1.资格核定精准度不足，信息共享机制不完善。由于居民收入来源多元化、财产形态多样化，尤其是灵活就业人员的收入难以精准核实，加上市级层面跨部门数据共享机制不健全，住建、公安、民政、税务、社保、不动产登记等部门的数据未实现实时互联互通，导致资格审核存在漏洞。2023年某直辖市住房保障专项审计发现，有127户不符合条件的家庭通过隐瞒经营性收入、异地房产等信息骗取公租房资格，占当期新增保障对象的2.1%；部分城市甚至出现保障对象死亡后家属仍继续租住、冒领补贴的情况。2.准入门槛设置僵化，覆盖范围不足。部分城市的公租房准入标准仍以户籍、固定收入证明为核心要件，未建立与当地经济发展水平、房价、居民收入联动的动态调整机制。部分东部经济发达城市公租房准入收入线为家庭年收入10万元，而当地城镇人均可支配收入已达7.8万元，三口之家年收入23.4万元即为中等偏下收入水平，现行准入线仅能覆盖极低收入群体，大量刚毕业大学生、中等偏下收入外来务工人员等“夹心层”被排除在保障范围之外。尽管保障性租赁住房已放宽户籍限制，但部分城市仍设置了社保缴纳满1-2年的门槛，对灵活就业人员、新毕业大学生的包容性不足。3.退出机制刚性不足，资源周转效率偏低。由于缺乏强制退出的有效法律手段，部分保障对象收入超标、购置房产后仍拒不退出，违规占用保障资源。审计署2023年审计数据显示，全国有近3.5万户公租房保障对象因收入超标、房产变动等不再符合保障条件，但未及时退出，累计拖欠租金超12亿元；部分城市公租房年退租率不足2%，远低于5%-8%的合理流动水平，导致新增困难家庭轮候时间过长，部分城市公租房轮候期超过5年。（三）资金与土地要素约束趋紧，可持续性面临挑战住房保障建设运营需要稳定的资金和土地供给，当前要素保障的可持续性压力持续加大。1.资金供给缺口扩大，筹资渠道单一。我国住房保障资金主要来源于财政拨款、土地出让净收益计提（不低于10%）、住房公积金增值收益计提三部分，受财政收支压力加大、土地出让收入下滑影响，资金缺口持续扩大。2023年全国国有土地使用权出让收入约3.79万亿元，较2021年8.39万亿元的峰值下降54.8%，按土地出让净收益10%计提保障房资金的口径计算，仅这一项2023年就较2021年减少约1300亿元。住房公积金增值收益规模有限，2023年全国住房公积金增值收益约802亿元，计提用于公租房建设的资金约250亿元，远不能满足建设需求。社会资本参与意愿偏低，由于保障性租赁住房年回报率仅为2%-3%，低于社会资本5%-6%的平均预期收益率，且投资回收周期长达20-30年，2023年全国保障性租赁住房投资中社会资本占比仅为28.7%，多数项目仍依赖政府和国有企业投入，财政压力持续累积。2.土地供给约束明显，存量盘活效率不高。人口净流入大城市的新增建设用地指标紧张，核心区域几乎无新增居住用地可供保障房建设，而远郊土地又面临配套不足、需求不足的问题。集体经营性建设用地入市建设保障性租赁住房的推进速度慢于预期，由于产权登记、配套设施建设、公共服务均等化等配套政策不完善，集体组织和市场主体参与积极性不高，截至2023年底，全国利用集体经营性建设用地建设的保障性租赁住房仅占总供给量的11.2%，远低于政策预期的30%的占比目标。存量土地盘活存在审批流程复杂、政策障碍多的问题，工业用地、商业办公用地改建保障性租赁住房涉及土地用途变更、容积率调整、消防验收等多个环节，审批周期长达6-12个月，部分城市还要求补缴土地出让金差价，大幅提高了改造成本，2023年某沿海城市计划盘活存量工业用地建设10万套保障性租赁住房，实际仅完成2.3万套，完成率不足25%。（四）运营管理精细化程度不足，服务品质有待提升当前我国住房保障仍存在“重建设、轻运营”的问题，运营管理水平与保障群体的美好生活需求存在差距。1.运营主体专业性不足，管理效率偏低。多数城市的公租房由事业单位或国有企业下属的非专业运营机构管理，缺乏市场化运营经验，管理手段落后、服务意识薄弱。部分城市公租房小区物业费收缴率不足60%，一方面是因为部分保障对象收入较低、缴费能力不足，另一方面是因为物业服务质量差、配套维护不到位，形成“收费低-服务差-收费更低”的恶性循环。2023年全国公租房住户满意度调查显示，仅52.6%的住户对物业服务表示满意，远低于商品住房小区78.3%的满意度水平。2.配套设施不完善，居住品质不高。除了新建项目配套滞后外，已建成的保障房小区也普遍存在公共服务配套短板，社科院2023年针对全国30个城市保障房租户的调研显示，62.3%的租户反映周边公共交通配套不足、通勤时间长，48.7%反映子女入学难、优质教育资源匮乏，39.2%反映社区医疗服务能力弱、看病不方便。此外，不少建成10年以上的公租房小区设施老化严重，维修资金缺口较大，据住建部测算，2023年全国公租房维修资金缺口超200亿元，电梯故障、供水管网漏损、墙体脱落等问题频发，影响居住安全和品质。3.租金定价机制不灵活，可持续性不足。部分城市保障性租赁住房租金定价未建立科学的成本核算机制，要么定价过高，与市场租金差距不足10%，缺乏保障属性和吸引力，部分项目出租率不足50%；要么定价过低，仅为市场租金的40%-50%，无法覆盖建设运营成本，需要政府持续补贴，财政负担较重。某省会城市2023年推出的保障性租赁住房租金仅为同地段市场租金的50%，每个项目年运营缺口超2000万元，全市每年需安排近2亿元财政补贴用于维持运营，长期可持续性不足。（五）法治化与标准化建设滞后，制度刚性有待增强我国住房保障领域上位法缺失，标准体系不统一，制约了制度的规范化运行。1.上位法缺失，法律层级偏低。目前我国尚未出台专门的《住房保障法》，住房保障工作主要依据《公共租赁住房管理办法》《关于加快发展保障性租赁住房的意见》等部门规章和地方规范性文件，法律层级低、刚性不足，对违规行为的处罚力度偏轻。比如对于骗租骗购行为，多数地方仅规定取消资格、追回补贴、处1000元以下罚款，违法成本远低于违规收益，导致骗租骗购行为屡禁不止；对于拒不退出保障房的行为，缺乏强制执行的法律依据，往往需要通过漫长的司法诉讼程序，执行难度大、成本高。2.标准体系不统一，区域衔接不畅。全国层面尚未建立统一的住房保障标准体系，各地在保障面积、准入条件、租金水平、保障方式等方面差异较大，比如公租房人均保障面积标准从12平方米到20平方米不等，最高户型面积从50平方米到90平方米不等，准入收入线差距可达3-5倍，不利于人口跨区域流动后的保障衔接，也容易引发区域间的公平性争议。3.信息化建设滞后，监管能力不足。全国统一的住房保障信息平台尚未建成，各地住房保障数据互不联通，导致重复保障、异地骗保等问题难以防范。审计署2023年审计发现，有3200多人在两个以上城市同时享受公租房保障，涉及补贴资金超1.2亿元。此外，部分城市住房保障业务仍以线下办理为主，线上办理覆盖率不足40%，申请、审核、缴费、维修等环节流程繁琐，群众办事便利性不足。二、完善我国住房保障制度的对策建议针对当前住房保障制度存在的突出问题，需坚持以人民为中心的发展思想，围绕“住有所居、住有宜居”目标，从供给结构、机制运行、要素保障、运营管理、法治建设等方面系统性优化，构建更加公平、高效、可持续的住房保障体系。（一）优化供给侧结构，构建多层次精准供给体系坚持“房住不炒”定位，以需求为导向优化供给结构，提升供需匹配度。1.科学测算需求，动态调整供给总量与区域布局。建立全国统一的住房保障需求动态监测机制，依托人口普查、社保缴纳、房屋租赁登记备案、流动人口登记等数据，每年分城市测算新市民、青年人、低收入家庭等群体的住房需求，结合财政承受能力、土地供给潜力动态调整年度建设计划。供给总量上，明确到2025年全国城镇住房保障覆盖率达到25%以上，到2030年达到30%左右，逐步接近发达国家平均水平。区域布局上，强化“人地房联动”，新增保障房指标重点向人口净流入多、房价高的超大城市、特大城市倾斜，要求19个重点城市“十四五”后两年保障性租赁住房供给占全国的比例不低于70%；人口流出的三四线城市要严格控制新建保障房规模，重点通过存量房源盘活、发放租赁补贴等方式满足保障需求，避免资源闲置浪费。2.优化供给结构，适配多元群体需求。一是优化户型结构，明确保障性租赁住房以30-60平方米的小户型为主，占比不低于70%，公租房以40-50平方米的中小户型为主，共有产权住房以60-90平方米的刚需户型为主，优先保障单身青年、小家庭的基本居住需求。二是优化区位布局，建立“产业跟着人口走、住房跟着产业走”的布局机制，要求新建保障房项目优先布局在产业园区周边、轨道交通沿线、城市核心功能区周边，位于城市建成区内、配套完善区域的项目占比不低于60%，减少职住分离。三是优化产权结构，坚持“租购并举、以租为主”，人口流入多、房价高的城市保障性租赁住房占新增保障房的比例不低于70%，重点满足新市民的阶段性租赁需求；共有产权住房主要面向在当地稳定就业、无房的刚需购房群体，合理控制供给规模，重点解决“夹心层”的产权需求。3.创新供给方式，加大存量资源盘活力度。全面梳理存量闲置房屋和土地资源，建立存量资源台账，通过改造、改建、盘活等方式增加保障房供给。一是推进“非改居”项目落地，简化商业办公用房、工业厂房、旅馆等存量房屋改建保障性租赁住房的审批流程，实行“一口受理、并联审批”，将审批周期压缩至3个月以内；明确改建项目土地用途可临时调整为居住用地，使用年限与剩余土地使用年限一致，无需补缴土地出让金，享受保障性租赁住房的税收、水电气热价格优惠。二是盘活国有企业闲置资源，鼓励中央企业、地方国有企业将闲置的职工宿舍、厂区土地、办公用房改建为保障性租赁住房，优先面向本单位职工和周边产业园区职工出租，纳入当地保障性租赁住房管理体系，享受相关支持政策。三是探索收购存量商品住房作为保障房，对于商品住房去化周期过长的城市，可以按市场价格收购符合条件的存量商品住房，转化为公租房或保障性租赁住房，既消化商品房库存，又增加保障房供给。（二）完善准入退出机制，提升保障精准性与公平性以“精准识别、精准保障、精准退出”为目标，完善准入退出全链条管理机制。1.建立跨部门信息共享机制，强化资格精准核定。加快推进市级层面跨部门数据共享，打通住建、公安、民政、税务、社保、公积金、不动产登记、市场监管、金融监管等部门的数据壁垒，建立统一的住房保障资格核查平台，实现收入、财产、房产、户籍、社保等信息的实时比对、自动核查，将资格审核时间从3个月压缩至7个工作日以内，提高审核精准度。完善灵活就业人员收入核定办法，依托个税申报、社保缴纳、银行流水、经营收入等数据进行综合测算，不再要求提供单位收入证明，扩大对灵活就业群体的覆盖。2.动态调整准入门槛，扩大保障覆盖范围。建立准入标准动态调整机制，各地每年根据当地城镇人均可支配收入、住房租金水平、财政承受能力等因素，调整公租房、保障性租赁住房的准入收入线，公租房准入收入线原则上不低于当地城镇人均可支配收入的80%，覆盖更多中等偏下收入家庭。逐步放宽户籍限制，保障性租赁住房全面取消户籍要求，仅需在当地稳定就业、缴纳社保满3个月（含灵活就业社保）即可申请，新毕业大学生可凭毕业证直接申请，不受社保缴纳年限限制。建立分层分类的保障体系，对于低保、特困家庭实行“应保尽保”，对于中等偏下收入家庭、新市民、青年人实行“梯度保障”，通过发放租赁补贴、提供保障性租赁住房等方式满足需求。3.强化退出机制刚性，提高资源周转效率。建立保障对象年度动态复核制度，通过信息平台自动比对数据，每年对保障对象的收入、房产、户籍等情况进行复核，发现不符合条件的及时启动退出程序。建立阶梯退出机制，对于收入超标但仍存在住房困难的保障对象，给予6-12个月的过渡期，过渡期内租金逐步提高至市场租金水平，引导其主动退出；过渡期后仍不退出的，依法申请人民法院强制执行，纳入失信被执行人名单。加大对骗租骗购行为的处罚力度，将违规行为纳入个人征信系统，5年内不得申请任何形式的住房保障，并处以累计领取保障资金3-5倍的罚款，情节严重的依法追究刑事责任。（三）强化要素保障，构建可持续的资金土地供给模式拓宽资金渠道，创新土地供给方式，破解要素约束，保障住房制度可持续运行。1.拓宽多元化筹资渠道，缓解资金压力。一是加大财政投入力度，优化财政支出结构，提高住房保障资金在一般公共预算中的占比，加大中央财政转移支付力度，重点支持中西部地区和人口流入的重点城市；优化土地出让收入计提机制，在土地出让收入下滑的背景下，将计提比例从10%提高至15%，或者从国有资本经营预算中安排5%-10%的资金用于住房保障。二是创新金融支持工具，扩大保障性租赁住房专项债券发行规模，简化发行审批流程，支持符合条件的项目发行长期专项债券；加快推进保障性租赁住房REITs常态化发行，完善退出机制，支持更多运营成熟、现金流稳定的项目发行REITs，盘活存量资产、形成投资良性循环；鼓励商业银行推出保障性租赁住房中长期贷款，给予利率优惠，延长贷款期限至25-30年。三是提高社会资本参与积极性，通过税收优惠、财政贴息、运营补贴等方式，提高保障性租赁住房的回报率，使项目年回报率达到4%-5%，接近社会资本的预期收益率；推广政府和社会资本合作（PPP）模式，由社会资本负责项目的建设、运营，政府通过长期租赁、按保障人数补贴等方式给予支持。2.创新土地供给机制，保障用地需求。一是完善新增建设用地保障机制，人口净流入的大城市每年新增建设用地指标中，保障性住房用地占比不低于15%，实行“应保尽保”；探索用地指标跨省域调剂机制，将人口流出地区的闲置建设用地指标调剂到人口流入地区，用于保障房建设。二是推进集体经营性建设用地入市建设保障性租赁住房，完善配套政策，明确集体经营性建设用地建设的保障性租赁住房可以办理不动产登记，租户可以享受教育、医疗等基本公共服务，提高集体组织的参与积极性；允许村集体通过自主开发、合作开发等方式建设保障性租赁住房，收益归村集体所有，增加村集体收入。三是简化存量土地盘活审批流程，对于工业用地、仓储用地等存量土地改建保障性租赁住房的，只要符合国土空间规划，无需办理土地用途变更手续，容积率可根据实际需求适当提高，无需补缴土地出让金，消防、环保等验收按居住建筑标准执行，简化审批环节，提高盘活效率。（四）提升运营管理精细化水平，完善住房保障服务体系转变“重建设、轻运营”的理念，提升运营管理专业化、精细化水平，提高保障对象的获得感和幸福感。1.推进运营管理市场化专业化。建立“政府监管、市场运营”的运营机制，引入专业的住房租赁运营企业负责保障房的租赁管理、物业服务、设施维护等工作，政府通过公开招标确定运营企业，签订运营服务合同，明确服务标准、租金要求、考核指标。建立运营考核评价体系，从租户满意度、租金收缴率、设施完好率、安全管理等方面对运营企业进行年度考核，考核结果与运营补贴、合同续签挂钩，激励运营企业提高服务质量。推广“智慧社区”建设，在保障房小区安装智能门禁、智能水表、智能电表等设施，实现线上缴费、线上报修、线上投诉等功能，提高管理效率和服务便捷性。2.完善配套设施建设，提升居住品质。落实“同步设计、同步建设、同步交付”的“三同步”要求，新建保障房项目必须配套建设幼儿园、社区卫生服务站、养老服务中心、便利店、公共交通站点等公共服务设施，纳入项目验收范围，未配套到位的不得交付使用。开展已建成保障房小区配套设施补短板行动，对于远郊配套不完善的保障房小区，优先安排公交专线、教育分校、医疗分院等配套设施建设，通过政府购买服务的方式引入商业、养老、托育等服务机构，完善15分钟生活圈，提高入住率和居住品质。加大公租房维修资金投入，建立公租房维修资金动态补充机制，从财政预算、租金收入中安排一定比例的资金用于维修，逐步化解历史欠账，定期对房屋安全进行排查，及时维修老化设施，保障居住安全。3.完善租金定价机制，实现可持续运营。建立“成本+合理收益”的租金定价机制，保障性租赁住房租金以项目建设运营成本为基础，结合同地段同品质市场租金水平合理确定，原则上为同地段市场租金的60%-80%，既要体现保障性，又要覆盖运营成本、保证合理收益。建立租金动态调整机制，每2-3年调整一次租金，调整幅度根据市场租金变化、物价水平、运营成本等因素确定，调整前要向社会公示，听取租户