农村集体经济管理现状及对策分析

农村集体经济管理现状及对策分析农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要实现形式，是夯实农村基层政权、推进乡村全面振兴、实现农民农村共同富裕的关键物质基础。近年来，各地持续深化农村集体产权制度改革，强化集体“三资”（资金、资产、资源）监管，探索多元发展路径，农村集体经济规模稳步扩大、管理水平逐步提升，但受资源禀赋、体制机制、人才支撑等多重因素制约，集体经济管理仍存在不少短板弱项，亟需系统破解。一、农村集体经济管理的发展成效（一）集体资产家底全面摸清，产权制度改革纵深推进截至2022年底，全国已全面完成农村集体资产清产核资工作，共清查核实农村集体资产总额7.7万亿元，其中经营性资产3.7万亿元、非经营性资产4.0万亿元；集体资源性资产清查总面积65.5亿亩，其中耕地19.1亿亩、林地27.3亿亩、草地11.4亿亩、水面2.7亿亩，实现了集体资产“账实相符、家底清晰”。农村集体产权制度改革取得阶段性成效，全国98.5%的行政村完成股份合作制改革，确认集体成员9.2亿人，成立村级集体经济组织57.8万个，全部赋予特别法人资格并颁发登记证书，从法律层面明确了集体资产的归属主体，解决了长期以来“集体所有、人人缺位”的问题。（二）集体经济规模稳步增长，发展模式持续丰富2022年全国村级集体经济组织实现总收入7876.4亿元，较2018年增长47.2%，年均增长10.1%；村均总收入129.6万元，其中经营性收入2386.5亿元，村均39.2万元，较2018年增长68.3%，年均增长13.9%。经营性收入5万元以下的薄弱村占比从2019年的33.7%下降至2022年的12.8%，累计减少超过12万个薄弱村。各地结合资源禀赋探索出多元化发展路径：资源禀赋较好的村通过发包集体耕地、林地、水面等资源获取稳定收入，约42%的村集体经济收入来自资源发包；城郊村、城中村通过建设标准厂房、商铺、仓储设施等发展物业经济，约28%的村收入来自物业出租；农业产业基础较好的村通过发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游等延伸产业链，约17%的村收入来自产业经营；还有部分村通过开展居间服务、资产参股、村村联建等方式增加收入，比如浙江、江苏等地推行的“飞地抱团”模式，将薄弱村的扶持资金集中到产业园区建设物业，按股分红，有效破解了偏远村发展受限的难题。（三）监管体系初步建立，管理规范化水平不断提升截至2022年底，全国91.5%的县（市、区）建成农村集体资产监督管理平台，87.2%的村实现财务会计电算化，76.3%的村实现财务公开线上化，初步构建了“制度+平台+公开+监督”的集体“三资”监管体系。民主管理制度逐步健全，全国95.6%的村建立了民主理财小组，92.3%的村落实了“四议两公开”决策程序，集体资产处置、大额支出、重大投资等事项基本纳入民主决策范围。农村产权交易市场建设加快推进，全国已建成县级以上农村产权交易中心2300多个，2022年全国农村集体资产交易额超过1.2万亿元，通过公开交易实现集体资产增值率平均达到15%以上，有效减少了暗箱操作和资产流失。二、农村集体经济管理存在的突出问题尽管农村集体经济管理取得了显著成效，但与乡村全面振兴的要求、与农民群众的期盼相比，仍存在不少突出问题，主要体现在以下几个方面：（一）发展不均衡问题突出，薄弱村自我发展能力不足从区域层面看，集体经济发展呈现“东强西弱、城郊强偏远弱”的格局，2022年东部地区村均经营性收入达96.8万元，是西部地区（18.7万元）的5.2倍，是中部地区（26.3万元）的3.7倍；全国排名前10%的村经营性收入总和占全国村级经营性收入的62%，而排名后30%的村仅占5.7%，两极分化趋势明显。从村际层面看，城中村、城郊村依托区位优势，通过物业出租、土地增值收益等实现年收入数百万元甚至上千万元，而中西部偏远山区、革命老区、民族地区的不少村，由于资源匮乏、区位偏远、交通不便，缺乏产业支撑，集体经济收入主要依靠财政转移支付和资源发包的小额收入，截至2022年底，全国仍有7.5万个左右的村经营性收入在5万元以下，其中约2.3万个村经营性收入不足1万元，基本没有自我发展能力。部分薄弱村即使获得财政扶持资金，也由于缺乏项目谋划能力、经营管理人才，导致资金闲置或项目效益不佳，难以形成稳定的经营性收入。（二）管理体制机制存在堵点，治理效能尚未充分发挥一是政社不分问题仍然普遍。尽管集体经济组织已取得特别法人资格，但全国仍有62%的村实行“村两委+集体经济组织”一套人马两块牌子的运行模式，村委会代行集体经济组织经营管理职能，两者职能边界不清，集体经济组织的独立市场主体地位难以落实，不少地方的集体经济组织没有独立的银行账户，对外签订合同、开展经营活动仍需以村委会名义进行，制约了集体经济的市场化运营。二是产权归属仍有历史遗留问题。清产核资后仍有部分集体资产权属不清，比如约4.2%的集体资源性资产存在权属争议，主要集中在“四荒地”、林地、水面以及城郊结合部的集体土地与国有土地边界纠纷；部分乡镇企业改制、集体资产划转过程中遗留的产权问题尚未完全解决，少数地方存在集体资产被个人或企业无偿占用、拖欠承包费等问题，据部分省份调研，约8%的村存在集体资产被侵占的情况。三是民主管理落实不到位。部分村的“四议两公开”程序流于形式，重大事项决策由村党组织书记或村主任个人说了算，民主理财小组成员由村干部指定，不敢监督、不会监督；财务公开不规范、不透明，有的村只公开总收入、总支出，不公开明细，有的公开内容更新不及时，甚至半年才公开一次，村民的知情权、参与权、监督权难以有效落实。（三）经营管理人才匮乏，队伍能力与发展需求不匹配一是现有人员素质偏低。全国村“两委”干部中，45岁以上的占比达61.3%，初中及以下学历的占比达42.7%，而集体经济组织管理人员90%以上由村“两委”干部兼任，这些人员大多缺乏系统的经营管理、财务会计、法律等专业知识，市场意识、风险意识不强，难以适应市场化经营的需要。据农业农村部调研，全国村级集体经济组织财务人员中，具有会计从业资格的仅占28.5%，不少村的财务人员由村干部家属或亲戚担任，财务管理不规范的问题突出。二是人才引进困难。由于村集体经济组织待遇偏低、发展空间有限，大部分年轻劳动力外出务工，返乡大学生、退役军人、创业人才等愿意留在村集体经济组织任职的很少，全国村级集体经济组织专职经营管理人员占比不足8%，懂经营、善管理、熟悉市场的复合型人才严重短缺。三是激励机制不健全。大部分村没有建立与经营业绩挂钩的激励机制，集体经济管理人员的报酬与普通村干部相同，干好干坏一个样，难以调动积极性；少数地方探索了绩效奖励制度，但奖励比例偏低、审批程序繁琐，激励效果不明显。（四）风险防控体系不健全，集体资产安全存在隐患一是资产流失风险仍然存在。部分村在集体资产出租、发包、处置过程中，没有进行资产评估，也没有进入产权交易市场公开交易，存在暗箱操作、人情交易的问题，导致资产价格远低于市场水平；有的村签订的资产承包合同不规范，期限过长（普遍在20年以上，部分长达50年）、租金不递增、违约责任不清，导致集体收益长期受损。据某省审计数据，该省约17%的村集体资产承包合同存在价格偏低、期限过长的问题，每年造成集体收益损失超过3亿元。二是债务风险不容忽视。截至2022年底，全国村级集体经济组织负债总额达3.82万亿元，资产负债率为49.6%，其中有21.3%的村资产负债率超过70%，部分村甚至资不抵债。从债务构成看，公益性负债占比55%，主要是道路、水利、公共服务设施等建设形成的债务；经营性负债占比45%，主要是发展产业、建设项目形成的债务。部分村盲目跟风上项目，举债建设乡村旅游点、产业园、民宿等，由于市场调研不足、运营管理不善，导致项目亏损，债务难以偿还，甚至出现“新债还旧债”的情况。三是投资管控不到位。部分村的集体资金使用不规范，存在违规借贷、高风险投资等问题，有的村将集体资金借给企业或个人，收取高额利息，最终出现资金无法收回的情况；有的村盲目投资房地产、股票、基金等高风险领域，造成集体资产损失。（五）政策支持协同性不足，发展保障有待加强一是财政支持精准性不够。近年来各级财政不断加大对村集体经济的扶持力度，但资金使用存在“撒胡椒面”的问题，不少地方将扶持资金平均分配到各个村，每个村只有几十万元，难以形成规模效益；资金使用限制较多，大部分扶持资金只能用于经营性项目建设，不能用于人才培养、品牌打造、市场拓展等软实力建设，影响了资金使用效益。二是金融支持不足。村集体经济组织缺乏合格的抵押物，集体土地所有权、宅基地使用权等不能抵押，经营性建设用地使用权抵押的配套政策不完善，导致融资难、融资贵问题突出。据统计，2022年全国村级集体经济组织贷款余额仅为3200多亿元，占全部涉农贷款余额的比重不足2%，远低于其在农村经济中的贡献占比；贷款利率普遍在6%以上，部分甚至超过10%，融资成本较高。三是用地和税收政策落实不到位。不少地方的建设用地指标优先保障城镇和工业项目，村集体经济发展项目用地难以得到保障，尤其是乡村旅游、农产品加工、仓储物流等项目的用地指标缺口较大；部分地方没有落实对村集体经济组织的税收优惠政策，将集体经济组织视为一般企业征收增值税、房产税、企业所得税等，增加了集体经济组织的负担。三、提升农村集体经济管理水平的对策建议针对当前农村集体经济管理存在的突出问题，要坚持问题导向、目标导向，以深化改革为动力，以完善机制为核心，以强化支撑为保障，全面提升农村集体经济管理水平，推动集体经济高质量发展。（一）优化发展布局，推动集体经济均衡协调发展一是加大薄弱村精准帮扶力度。建立“强村带弱村、机关帮弱村、企业联弱村”的帮扶机制，推动村村联建、村企联建、村社联建，鼓励经济强村通过产业带、技术输、人才帮等方式带动薄弱村发展；深化“飞地经济”模式，将薄弱村的财政扶持资金、集体资源指标集中起来，在县城、产业园区、重点乡镇建设标准厂房、仓储物流设施、商铺等物业项目，按股分红，实现“异地发展、共享收益”。中央和省级财政衔接推进乡村振兴补助资金要安排不低于30%的比例用于支持村集体经济发展，重点向中西部脱贫地区、革命老区、民族地区的薄弱村倾斜。二是因地制宜盘活集体资源。引导薄弱村立足本地资源禀赋，发展特色产业，比如生态资源丰富的村发展林下经济、生态旅游、森林康养等产业；农业资源丰富的村发展特色种植养殖、农产品加工、农业社会化服务等产业；拥有古村落、民俗文化资源的村发展乡村旅游、民俗体验、文化创意等产业，推动资源优势转化为经济优势。深化农村“三变”改革，鼓励村集体将闲置的土地、房屋、设备等资源资产作价入股，与企业、合作社、家庭农场等市场主体合作经营，增加集体股金收入。三是完善差异化扶持政策。根据不同区域、不同类型村的发展基础，制定差异化的扶持政策，对东部地区的村，重点支持其转型升级，发展高端物业、现代服务业、数字经济等新业态，提升发展质量；对中西部地区的村，重点支持其完善基础设施，培育主导产业，增强自我发展能力；对城郊村，重点支持其对接城市需求，发展生活服务业、仓储物流、租赁经济等；对偏远村，重点支持其发展特色产业和生态经济，实现差异化发展。（二）深化体制机制改革，提升集体经济治理效能一是加快推进政社分开。明确村委会和集体经济组织的职能边界，村委会负责村级公共事务、社会治理、公益事业等公共管理职能，集体经济组织负责集体资产的经营管理、保值增值等经济职能，推动两者机构分设、职能分离、财务分账、账户分设，落实集体经济组织的独立市场主体地位。2025年底前基本实现所有行政村的集体经济组织独立运行，独立开设银行账户，独立开展经营活动，独立承担民事责任。二是健全产权保护机制。开展集体资产清产核资“回头看”，全面排查权属不清的集体资产，建立权属争议台账，由自然资源、农业农村、林业、水利等部门联合开展权属调处，2026年底前基本解决集体资产权属历史遗留问题。加大对侵占集体资产行为的清理力度，对被个人或企业无偿占用的集体资产，要通过协商、法律等途径全部收回；对拖欠的承包费、租金，要依法追缴。建立集体资产动态管理台账，依托农村集体资产监督管理平台，实时更新资产变动情况，实现资产全生命周期管理。三是完善民主管理机制。严格落实“四议两公开”制度，明确集体资产处置、重大投资、大额支出、收益分配等重大事项必须经过村党组织提议、村“两委”商议、党员大会审议、成员代表大会决议，决议内容和实施结果要及时向全体成员公开，接受监督。规范民主理财小组建设，理财小组成员必须由集体经济组织成员代表大会选举产生，与村干部有近亲属关系的人员不得担任，理财小组每月对财务收支进行审核，审核通过的票据才能入账，审核结果要及时公开。推进“互联网+监督”，将集体资产、财务收支、合同管理、收益分配等全部纳入线上监管平台，村民可以通过手机APP随时查询、监督，保障村民的知情权、参与权、监督权。（三）强化人才支撑，建强经营管理队伍一是提升现有人员能力素质。建立常态化培训机制，由农业农村部门牵头，联合财政、商务、司法等部门，每年对村集体经济组织负责人、财务人员、经营管理人员进行轮训，培训内容包括经营管理、财务管理、法律法规、电商运营、市场分析等，每年培训不少于40学时，培训考核合格后方可上岗。实施“村集体经济组织带头人能力提升计划”，选拔一批有潜力的年轻村干部、集体经济组织管理人员到发达地区、先进村跟班学习，提升实战能力。二是加大人才引进力度。出台优惠政策，吸引返乡大学生、退役军人、返乡创业人员、企业经营管理人才等到村集体经济组织任职，给予安家补贴、创业扶持、社保补贴等支持；在公务员招录、事业单位招聘、评优评先等方面，对表现优秀的村集体经济组织管理人员给予倾斜，比如乡镇领导班子选拔时，拿出一定比例的名额面向优秀村集体经济组织负责人招录。鼓励高校、科研院所的专家学者、技术人员到村担任集体经济发展顾问，提供技术指导和咨询服务。三是健全激励约束机制。建立与经营业绩挂钩的薪酬激励制度，允许村集体经济组织从当年新增经营性收益中提取10%-15%作为经营管理人员的绩效奖励，奖励金额与集体经济增长幅度、集体资产保值增值率挂钩，上不封顶、下不保底，充分调动管理人员的积极性。探索职业经理人制度，支持集体经济规模较大、市场化程度较高的村，面向社会公开招聘职业经理人，实行年薪制和股权激励，由职业经理人负责日常经营管理，提升经营管理水平。建立考核评价机制，将集体经济发展、集体资产保值增值、成员收益增长等纳入村“两委”和集体经济组织管理人员的考核内容，考核结果与报酬、任免挂钩。（四）健全风险防控体系，保障集体资产安全一是强化资产交易监管。完善农村产权交易市场体系，2025年底前实现县级农村产权交易中心全覆盖，推动集体资产交易“应进必进”，明确集体资产出租、发包、处置、投资等涉及金额超过5万元的，必须进入县级以上农村产权交易中心公开交易，通过公开竞价确定交易价格和交易对象，防止暗箱操作。建立集体资产评估制度，集体资产交易前必须由具备资质的第三方机构进行资产评估，评估结果作为交易底价的参考依据，交易价格不得低于评估价的90%，确需低于的必须经成员代表大会表决通过。规范集体合同管理，所有集体资产交易必须签订规范的书面合同，明确交易双方的权利义务、违约责任、租金递增机制等，合同期限一般不超过10年，特殊情况最长不超过20年，合同签订后要录入集体资产监管平台备案。二是加强债务风险管控。建立村级债务动态监测机制，对村集体债务实行台账管理、限额控制，明确村集体资产负债率不得超过40%，超过限额的不得新增债务。严格举债审批程序，村集体举债必须经过成员代表大会表决通过，报乡镇人民政府审核备案，严禁违规举债、盲目举债。分类化解存量债务，对公益性债务，由各级财政逐年安排资金化解；对经营性债务，通过盘活集体资产、优化项目运营、增加经营收益等方式逐步偿还；对违规举债形成的债务，按照“谁举债、谁负责”的原则追究相关人员责任。严禁村集体为任何单位或个人的债务提供担保。三是严格投资风险防控。建立集体投资决策机制，重大投资项目必须经过可行性研究、专家论证、风险评估，再经成员代表大会表决通过，报乡镇人民政府审核备案，严禁未经论证和表决擅自投资。明确集体资金投资范围，只能用于与集体经济发展相关的产业项目、物业项目以及低风险的理财产品，严禁投资股票、期货、房地产等高风险领域，严禁违规对外借贷。建立风险准备金制度，村集体每年从经营性收益中提取10%-15%作为风险准备金，专项用于