城市治理与经营课件

城市治理与经营

第一节城市治理一、治理与城市治理的理解1.治理及其内涵我国对英语中的“governance”一般翻译为“治理”、“管治”或“治道”，但使用比较多的是“治理”。所谓治理，原意主要是指控制、指导或操纵，与政府(government)的含义交叉。全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理有以下4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”简单地说：治理就是通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控的不足，最终实现“双赢”的综合的社会治理方式。由此可见，“治理”与“统治”有很大的不同，主要表现在:第一，产生早晚不同。第二，权威来源不同。第三，实施主体不同。第四，管理手段不同。第五，权力运行不同。第六，决策过程不同。2.城市治理的内涵与特征（1）城市治理的内涵城市治理是政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程。地方政府是城市治理的主角之一。城市治理注重的是过程，即城市地方当局协同私人利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造。（2）城市治理的特征经济全球化条件下城市管理的新模式。是一个复杂的治理体系或治理结构。是城市政府统治的现代发展形式。二、城市治理的模式（1）管理模式（Managerial）管理模式是按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为市场的参与者，通过基于市场的广泛的专业管理手段以提高公共服务生产与输送效率为目的，并真正让消费者选择产品和生产者的一种城市治理模式。该模式强调专业参与而非政治精英的渗入，“让管理者管理”是其口号。（2）社团模式（Corporatist）社团模式是通过利益集团高层的直接参与大众的间接参与，利用再分配部门的协商和谈判以确保集团成员利益和人人共享民主的一种城市治理模式。该模式的主要目标在于分配环节，即确保以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。关键手段是包容，使所有主要的行为人及其利益进入城市的决策过程。

（3）促进增长模式（Progrowth）支持增长模式是商界精英和推动经济发展过程中分享利益的高层官员直接参与的，通过有利于推动经济发展、吸引外资的广泛手段，特别是公私伙伴关系来促进经济增长的城市治理模式。该模式通过调整措施，使政治和经济权力便利的融合。这一模式是四种模式中公共分享最少的一种，大众参与不可能成为选择。（4）福利模式（Welfare）福利模式是政府官员及官僚主义者通过与高层政府的关系网络来确保国家基金的流入，以复兴地方经济的一种城市治理模式。这一模式是国家为了扶持和复兴那些曾经是繁荣的工业地区，但目前没有能力引入商业或公共组织以重新组织地方经济基础的城市而设置的治理模式。三、我国城市治理模式现状及其完善1.我国目前城市治理模式状况一是在大部分以政府为导向的城市，城市治理普遍以福利模式和支持增长模式为主。城市政府一方面利用政府的网络关系获得国家的财政支持及对基础设施建设的投资，以促进城市经济复兴；另一方面积极的推销自己，通过城市规划、资源开发及优化城市环境等一系列手段吸引投资推动经济发展。二是在部分以市场为导向的城市，随着经济发展产生了许多代表不同利益的群体，随着自身实力的壮大，他们强烈要求进入城市政策的决策过程以维护其自身的利益。这些利益集团对城市治理的参与促使了城市治理管理模式和社团模式的萌芽。具体分析我国城市治理发展状况，可以发现我国城市治理模式尚未完善而且相互之间缺乏有机协调的结合。这导致我国城市治理存在许多问题：一方面由于管理模式的缺乏和旧的福利模式的作用使得城市政府垂直的治理体系存在诸多问题；另一方面由于社团模式尚未完善及支持增长模式自身的问题，导致城市政府水平治理体系存在各种弊端。因此，必须对我国的城市治理模式予以完善和重新整合。2.我国城市治理模式的完善与整合首先，管理模式和社团模式的完善与运作。精简城市管理机构；依法办公，增加政府官员与企业机构的距离；完善信息反馈机制，加强地方政府的组织弹性。建立由各种社团、协会和专家组成的各种层次的委员会，协调各部门、集团的利益，化解争端；完善城市管理的公共参与程序。其次，促进多种治理模式的交互作用与整合。城市治理每种模式都有其自身的政治目标、组织战略和主要参与者。城市是一个有机的系统，不同的结构、不同的模式存在着广泛的相互作用与影响。只有充分地协调各种模式之间的关系，使其有机地结合于城市治理这一系统中，才能充分发挥各种模式的优势，趋利避害，促进城市的健康发展。最后，构建和完善城市治理的垂直体系和水平体系。城市垂直治理体系的构建和完善主要工作有：减少部门划块，提高管理效率；相近相关部门就近和联合办公，信息共享，协同应对城市的各种问题；公开法定办公程序，加强政府法治观念；完善并规范城管人员的编制；增加负责区域规划的行为主体，明确其法律地位与权力；加强上级对下级规划的监控、介入以及审批后实施的监督；建立完善的法规配套体系等。城市水平治理体系的构建和完善主要工作有：充分发挥非政府组织，如媒体等的监督作用；完善水平治理体系的参与机制；完善公众参与程序，逐步建立公示制度、咨询制度、反馈制度和申诉制度；增加法律法规中“执法者”的义务和“被管理者”的权利等等。一、城市经营的内涵所谓城市经营，就是以提高城市自身的价值和竞争力，促使城市进入可持续发展轨道，不断满足人民日益增长的物质文化生活需要为目的，而对城市中可以用来经营的各种资本进行集聚、重组和市场营运的经营管理活动。第二节城市经营城市经营的内涵至少包含以下内容：其一，城市经营脱胎于我国城市建设、管理与发展实践、是中国城市管理与城市建设模式的最新发展；其二，城市经营的目的是不断满足人民日益增长的物质文化生活需要；其三，城市经营是运用市场机制来调控城市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经营管理活动，最终结果是促进城市的可持续发展；其四，城市经营是我国城市政府职能转换的一种体现，是我国城市管理的一项制度创新和机制创新；其五，城市经营既有政府行为、也有市场行为，两者相互作用、相互影响、互为补充，构成多元化的城市建设与管理的新格局；其六，城市经营既是城市发展的崭新思维又是城市发展中的不断实践，其内涵及内容等都需要不断发展与完善。二、城市经营与城市管理、城市治理的比较联系主要是：（1）城市经营和城市管理存在诸多交叉。在城市经营过程中必须进行城市管理；同时，在城市管理过程中也要制订出方便城市经营的政策法规，使经营、管理两不误，相互促进，共同完善。（2）城市治理离不开城市经营，城市经营是城市治理的重要内容。区别主要表现在：（1）发展阶段不同。城市管理是伴随城市的产生而形成的；城市经营则是当城市的资产达到一定的程度时，在市场经济体制下去经营城市；城市治理则需要社会的民主化达到一定的程度时才能实现。（2）内涵侧重不同。城市治理侧重于突出地方自治与民众自我管理；城市管理更多的偏向于在某一特定治理的权力分配框架下的协调；城市经营则是在城市资产积累到一定程度时，在市场经济管理体制的条件下去经营城市。（3）解决问题不同。城市治理的首要问题是要解决城市管理权力的分配；城市管理是在既定的权力结构下，讨论城市资源的分配与使用；城市经营则是站在经营的角度去管理城市资产。（4）管理模式不同。城市管理一般偏重于城市政府权威自上而下的的行政性管理；城市治理偏向城市运作过程中的权力、责任的分散和社会各部分的协调；而城市经营则是在市场经济体制不断成熟和城市政府职能不断转变情况下,人们所崇尚和追求的最佳城市管理模式---经济性管理模式。这种模式是多元、分散、网络型以及多样性的。三、城市经营的主体1．政府是城市经营的主导2．企业是城市经营的参与主体3．全体市民是经营城市的决定力量四、城市经营的客体1．城市有形资产具有独立物质实体形态，看得见摸得着的资产。（1）城市土地。城市土地是一种自然生成资产，也是城市最广泛、直接经营的资产；（2）城市基础设施和公用设施，如道路、桥梁、飞机场、火车及汽车站、地下管网等；（3）城市公共产品，如水、电、气、热、暖等（4）其他有形资产。如水体、矿产资源等。2．城市无形资产所谓无形资产，是指由特定主体控制的，不具有独立物质实体形态，而对生产经营长期发挥作用并能带来经济效益的经济资源。主要包括：（1）城市的性质。如北京是我国的首都，大批的中央机关和国家机关集中于此，这就是一个无形的吸引力。（2）城市政府形象。包括政府良好的服务、高效的办公运作以及政府的信誉等。（3）城市企业品牌。如：名牌企业、名牌产品。这实际上是一种企业无形资产带来的城市无形资产。如北京的联想带来的影响，实际上也是北京的无形资产。（4）城市市民素质。包括人才数量与质量，市民的整体思想、文化等各方面的素质。（5）城市招商引资方面的政策、法规完善程度及对投资者的吸引力。（6）城市的单位构成。如北京的高校、科研单位集中本身也是一个无形资产。3．城市延伸资产城市延伸资产，就是指从城市有形资产中衍生出来的无形资产，主要包括：（1）城市的气势、城市的风光、城市清新的空气、城市的文化、城市的独特魅力等；（2）城市道路、桥梁以及城市建筑物和构筑物的开发权、使用权、经营权（如公交线路经营权）、冠名权、广告发布权等相关权益；（3）其他延伸资产。如财政投资形成的经营性资产(股权)。4．城市其他资产如：政府及其职能部门收购及罚没资产、机关事业单位经营管理中闲置的国