稳中有新：国家发展改革委发布《对外投资管理办法》

背景国家发展改革委2026年10月22日公革委员会令第49号，以下称“新办法”),自2026年12月1日起施行。《企令”)同时废止。作为2026年7月1日施行的《国务院关于对外投资的规定》(国号，“国务院《规定》”)的配套规章，新办法整新办法的稳和新汇管理有关问题的通知》(汇发[2014]37号，“37号文”)。37号文的适用国务院《规定》第二条明确对外投资的投资者包括境内的企业、其他组织和居民个人2,首次将居民个人纳入。据此，新办法第二条明确投资者包括境内的企业、其他组织和居民个人。这确认了境内居民个人的对外投资主体地位，意味着境内居民个人对外投资将有法可依，有利于境内居民个人依法依规开展对外投资。预计新办法所称居民个人主要是指持有中华人民共和国居民身份证的中国公民，从而与外汇管理有关规定衔接。除了境内居民个人之外，按照国务院《规定》,新办法将境内其他组织也纳入投资者范畴，因此境内其他组织开展对外投资将直接适用新办法。在11号令中，其他组织境外投资仅是“参照”11号令执行3。在具体监管措施上，新办法对企业、其他组织和居民个人一视同仁，这不仅有助于简化法律适用，也将促进对外投资多元化发展。新办法没有溯及既往的规定。预计新办法施行时已经存在的居民个人的存量对外投资无需补办核准、备案、再投资报告手续。新办法继续执行11号令项下的核准、备案及报告的分类分级监管模式。核准备案报告的范围和程序保持基本不变。11号令将境外投资分为投资主体直接开展的境外投资和通过其控制的境外企业开展的境外再投资两类，并对两类境外投资按照是否属于敏感类项目实施不同的监管模式4。新办法继续沿用11号令项下直接对外投资和境外再投资、敏感类和非敏感类对外投资的分类监管模式，其中敏感类的直接对外投资和境外再投资采用核准管理、非敏感类的直接对外投资采用备案管理、非敏感类的境外再投资采用境外再投资报告管理。新办法继续沿用11号令项下境外再投资的监管范围，仍将境外再投资的监管范围限于“投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展的”的对外投资。境内投资者不控制的境外企业和其他组织所开展的境外再投资，不属于新办法的监管范围。因此，境外再投资的域外监管是有边界的。新办法继续沿用11号令项下的核准备案报告层级，其中敏感类对外投资均报国家发展改革委核准；中央管理企业开展的直接对外投资以及地方企业开展的中方投资额3亿美元及以上直接对外投资报国家发展改革委备案；地方企业开展的中方投资额3亿美元以下直接对外投资报投资者注册地的省级发展改革委备案；其他组织的备案程序参照企业执行；居民个人开展的对外投资报其户籍所在地或者经常居住地的省级发改部门备案，而不论中方投资额是否超过3亿美元；境外再投资报告参照备案规定的分工向发改部门提交报告7。新办法延续11号令下的核准备案的法律后果。属于核准和备案范围内的对外投资，在实施投资前应当取得核准文件和备案通知书；未取得核准文件和备案通知书的，外汇、海关等部门依法不予办理相关手续，金融企业依法不予办理相关资金结算和融资担保等业4见《企业境外投资管理办法》第二条(定义)、第十三条(对直接投资和境外再投资的敏感类项目，实施核准)、第十四条(对直接投资的非敏感类项目，实施备案7见《对外投资管理办法》第十二条(核准)、第十三条(备案)和第十四条(境外再投资报告)。3新办法完善了11号令项下的境外再投资报告10、项目完成情况报告(变更为对外投资完成或终止情况报告)11和重大不利情况报告¹2,并增加前期工作情况报告13和对外投资信息年度报告两项对外投资信息报告。新办法明确，对外投资信息报告的格式文本及附件清单由国家发展改革委发布14;对外投资信息报告的提交程序参照备案程序执行15。投资者提交的对外投资信息报告真实、准确、完整的，即为投资者完成对外投资信息报告。投资者需要凭证的，可以通过网络系统自行打印提交完成凭证16。需要说明的是，对外投资信息报告均是告知性的，不是行政审批，投资者按规定报送有关信息即可，无需等候发改部门的批准或批复。以新办法规定的前期工作情况报告为例，投资者在规定时点之前提交报告即可，无需获得批准或者确认，这与早年需要发改部门出具“确认函”的“项目信息报告”(俗称“小路条”)有着本质区别。与此前的《办法(修订征求意见稿)》相比，新办法将前期工作情况报告的提交时限由提前20个工作日放宽至提前10个工作日，并将对外投资信息年度报告制度的提交时限由3月31日放宽至6月30日，进一步提升了信息报告的可操作性。近年的实践表明，11号令主要面向对外直接投资。如果投资者通过证券市场收购上市公司股份获得被投资企业的控制权，或者持股比例达到10%以上，这就构成了对外直接投资，因而属于11号令的管辖范围。从新办法第七十三条可以看出，本次修订延续了上述管辖范围。目前，境内企业、居民个人等投资者可以通过合格境内投资者、港股通、跨境理财通等方式开展对外证券投资17。根据新办法第七十三条，除少数构成对外直接投资的情形之外(如获得被投资企业的控制权、股比或表决权比例达到10%的整数倍),境内企业、居民个人等投资者通过合格境内投资者、港股通、跨境理财通等方式(预计合格境内有限合伙人也属于此)开展对外证券投资，依旧适用有关部门规定，不适用发改部门的核准、备案、报告的规定。在完善对外投资完成或者终止情况报告、重大不利情况报告的基础上，新办法创设了前期工作情况报告、对外投资信息年度报告制度，旨在实现对外投资前、中、后期全过程监管，这将有利于主管部门与投资者合力防范对外投资风险、维护海外资产安全。况报告，将有关信息告知发展改革部门：(一)中方投资额1亿美元及以上；(二)关乎我国与有关国家外交关系。本办法所称重要前期工作，主要包括：(一)对外方政府作出投资承诺；(二)签署投资协议或者类似文件；(三)其他可能影响我国和有关国家外交关系的前期工作。”14见《对外投资管理办法》第四十四条。15见《对外投资管理办法》第十四条(境外再投资报告提交程序参照本办法第十三条第二款(备案程序)执行);第四十四条(投资者应当参照第十三条第二款(备案程序)规定的分工向发展改革部门提交各项对外投资信息报告)。出于风险防范，新办法要求为投资者提供服务或出具文件的专业服务机构应当履职尽责，如果明知或者应知投资者违反新办法有关规定而为其提供服务或者出具有关文件的；或制作、出具的报告、意见、证明文件等存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，发改部门将予以通报并商请有关监管部门采取监管措施。新办法同时落实国务院《规定》,明确如“对外投资受到外国组织、个人歧视性措施影响，或者受到外国组织、个人不合理剥夺、限制的”或者“任何国家(地区)、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营等方面对中华人民共和国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施”,国家发展改革委可以在职责范围内结合实际采取相应的措施，保护投资者及其对外投资的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。国务院《规定》明确了投资国家禁止的对外投资、未按规定履行境外投资核准备案手续、以不正当手段获得境外投资核准备案等违法违规行为的处罚措施。新办法充分贯彻落实国务院《规定》相关内容，援引了相关法律责任。新办法同时沿用了11号令项下的未按规定提交信息报告的法律后果。新办法同时规范依法行政，对于发现的对外投资及其相关活动不符合相关法律法规和政策的，新办法明确了发改部门可以采取的监管措施。这些监管措施包括：(一)对投资者及相关方进行监管谈话；(二)对投资者及相关方出具警示函；(三)责令改正；(四)责令定期报告；(五)责令调整投资方案；(六)责令暂缓对外投资及其相关活动。本次新办法稳中有