集体土地征收程序合法性及案例

集体土地征收程序合法性及案例随着我国城镇化进程的不断推进，集体土地征收已经成为城市发展、公共设施建设过程中的常见行政行为，直接关系到数亿农民的核心财产权益。集体土地征收的程序合法性，不仅是行政行为合法有效的核心要件，更是平衡公共利益与被征收人个体利益、防范征地纠纷、维护社会稳定的重要保障。据相关调研显示，当前全国范围内涉集体土地征收的行政纠纷中，超七成的争议诱因指向征收程序存在合法性瑕疵（王锡锌，2020）。因此，明确集体土地征收的法定程序要求，梳理常见的程序违法情形，结合典型案例总结经验教训，对于规范征收行为、保障农民合法权益具有重要的现实意义。一、集体土地征收程序合法性的法定要件（一）征收启动前的前置程序要求集体土地征收启动前的前置程序是保障被征收人知情权、参与权的第一道关口，也是法定的必备程序。首先是公共利益认定程序，征收集体土地必须符合公共利益的法定范畴，不得假借公共利益名义开展商业开发，我国相关法律明确了军事外交、基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设、成片开发建设等六类属于公共利益的情形，所有征收项目必须首先对照上述范畴进行公共利益属性认定。其次是土地现状调查和社会稳定风险评估程序，现状调查必须逐户核实拟征收土地的权属、地类、面积，以及地上附着物和青苗的权属、种类、数量等信息，所有调查结果必须经被征收的农村集体经济组织和农户签字确认；社会稳定风险评估则需要对征收项目的社会风险等级、可能引发的矛盾纠纷进行全面研判，提出风险防范和化解措施，2019年修订的《土地管理法》首次将社会稳定风险评估作为集体土地征收的法定前置程序，明确要求评估结果作为地方政府申请征收土地的重要依据（全国人大常委会法制工作委员会经济法室，2020）。最后是补偿安置方案的公告与听证程序，地方政府拟定的补偿安置方案必须在拟征收土地所在的乡（镇）、村、村民小组范围内公告至少三十日，公告内容要明确补偿标准、安置方式、社会保障等核心内容，同时要告知被征收人提出意见、申请听证的权利，如果多数被征收的集体经济组织成员认为补偿安置方案不符合法律规定的，地方政府必须组织召开听证会，并根据法律规定和听证会情况修改方案。（二）征收审批阶段的合法性要求完成前置程序之后，地方政府需要逐级向上级有权机关提交征收申请，接受法定的审批审查。首先是审批权限的法定要求，我国对集体土地征收实行严格的分级审批制度，征收永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过一定面积、其他土地超过法定面积的，必须经国务院审批，其余范围的土地征收由省级人民政府审批，地方政府不得通过拆分地块、化整为零的方式规避上级审批权限。其次是申请材料的合法性要求，地方政府提交征收申请时必须附带完整的法定材料，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案，以及前置程序履行的相关证明材料，比如现状调查签字记录、社会稳定风险评估报告、补偿安置方案公告记录、听证会记录等，自然资源部发布的土地征收审批管理规范明确，征收申请材料缺失上述法定材料或材料内容不符合要求的，审批机关应当直接作出不予受理的决定（自然资源部法规司，2021）。最后是审批过程的合法性要求，审批机关需要对申请材料的真实性、合法性进行审查，必要时需要到实地核查项目情况，不得仅作形式审查，审批通过后要及时作出征收批复，未取得合法批复的，任何单位和个人不得开展征收实施活动。（三）征收实施阶段的合法性要求取得征收批复之后，地方政府才能正式开展征收实施工作，这一阶段的程序合法性直接关系到补偿权益能否落实。首先是征收公告程序，地方政府应当在收到征收批复文件之日起十五个工作日内，在被征收土地所在的乡（镇）、村、村民小组范围内发布征收土地公告，公告内容要明确征收范围、征收时间、补偿标准、救济渠道等内容，不得仅在政府官方网站发布公告而不履行现场张贴等送达义务。其次是补偿落实程序，必须严格遵循“先补偿、后搬迁”的法定原则，征收补偿费用必须足额到位、专户存储、专款专用，在与被征收人签订补偿安置协议、补偿费用全额支付到被征收人账户之前，不得要求被征收人搬迁，不得强制拆除被征收人的合法房屋。最后是争议解决程序，被征收人对补偿标准、征收行为有异议的，地方政府应当主动沟通协调，不得通过断水断电、阻挠通行等方式逼迫被征收人签字，确需强制拆除的，必须依法向人民法院申请司法强拆，不得自行组织行政强拆。尽管当前我国已经建立了相对完备的集体土地征收程序法律框架，但在地方实践中，受征收进度压力、工作人员法治意识不足、监督机制缺位等因素影响，仍存在大量程序违法的情形，不仅损害了被征收农民的合法权益，也引发了大量行政纠纷，影响社会稳定。二、集体土地征收程序常见的违法情形（一）前置程序缺失或流于形式前置程序被虚化是当前征收程序违法最常见的类型，主要表现为几个方面：一是公共利益认定造假，部分地方政府为了推进商业开发项目，将商业住宅、商业产业园等非公共利益项目包装成保障性安居工程、基础设施项目，规避公共利益审查；二是社会稳定风险评估走形式，部分地方政府委托的评估机构未实际走访村民、未充分收集村民意见，仅根据地方政府提供的材料出具高评分的评估报告，风险评估完全成为应付审批的工具；三是公告和听证程序缺位，部分地方政府仅将补偿安置方案发布在政府官网，未在被征收村范围内张贴公告，或者公告时间不足法定的三十日，甚至部分地方政府在多数村民对补偿方案提出异议的情况下，拒绝召开听证会，或者召开听证会但完全不采纳村民的合理意见，完全剥夺被征收人的参与权。有学者对某省近三年的征地行政复议案件进行梳理后发现，32%的案件存在征收前未依法履行公告程序的问题（章剑生，2022）。（二）审批环节的违法情形审批环节的违法情形主要集中在三个方面：一是越权审批，部分地方政府为了规避国务院的审批权限，将大面积的永久基本农田或耕地拆分成数个小地块，分批次向省级人民政府申请审批，以“化整为零”的方式突破法定审批权限；二是未批先征，部分地方政府为了加快项目推进，在尚未取得征收批复的情况下，就提前进场开展清表、施工等活动，甚至提前要求村民签订补偿协议，以施工压力逼迫村民接受不合理的补偿标准；三是申请材料造假，部分地方政府为了通过审批，伪造村民的现状调查签字记录、伪造村民同意补偿方案的签字文件、伪造补偿费用足额到位的证明材料，欺骗审批机关取得征收批复。（三）实施阶段的违法情形实施阶段的违法情形直接损害被征收人的实际权益，常见的有三类：一是违反“先补偿后搬迁”原则，部分地方政府在补偿费用尚未足额到位、甚至尚未与村民签订补偿协议的情况下，就直接组织人员拆除村民的房屋，或者要求村民先行搬迁，后续再支付补偿款；二是逼迫搬迁，部分地方政府为了加快征收进度，对未签字的村民采取断水、断电、断路，甚至骚扰其家人正常工作生活的方式，逼迫村民签字同意补偿方案；三是补偿权益落实不到位，部分地方政府未按照法定标准核算补偿费用，随意压低补偿标准，或者截留、挪用村民的补偿款，还有部分地方政府在征收时承诺为村民缴纳社会保障，但征收完成后迟迟不落实社保待遇，损害村民的长远生计。上述程序违法情形在实践中的表现形态多样，通过正反两个典型案例的对比分析，能够更直观地展现程序合法性的重要性，以及违法征收需要承担的法律后果。三、集体土地征收程序合法性纠纷典型案例分析（一）反面案例：前置程序缺失导致征收决定被撤销案前些年，某设区的市级政府拟征收郊区某村的二百余亩集体土地用于产业园开发，为了加快项目进度，该政府在未开展土地现状调查、未进行社会稳定风险评估的情况下，直接拟定了补偿安置方案，仅在政府官方网站发布了为期三天的公告，未在被征收村的公告栏张贴相关公告，也未告知村民享有申请听证的权利。随后，该村有超过六成的村民对补偿标准提出异议，但该政府未组织听证会，也未调整补偿方案，在尚未取得省级人民政府征收批复的情况下，就直接作出了征收决定，并组织施工单位进场清表，导致部分村民的农作物被损毁。随后，该村二十余户村民共同向人民法院提起行政诉讼，要求撤销该政府作出的征收决定。人民法院审理后认为，案涉征收项目未依法履行现状调查、社会稳定风险评估、公告听证等法定前置程序，且未取得合法的征收批复，违反了土地管理法的相关规定，属于程序重大违法且明显损害被征收人合法权益的情形，最终判决撤销该政府作出的征收决定，并责令该政府对违法清表造成的村民损失承担赔偿责任。法院在判决中明确，集体土地征收的前置公告程序属于涉及行政相对人重大权益的法定程序，未依法履行的，不得作出征收决定（最高人民法院行政审判庭，2023）。该案件判决后，该政府重新按照法定程序开展征收工作，不仅耽误了项目进度近一年，还额外支出了数百万元的赔偿费用，反而增加了征收成本。（二）正面案例：严格履行法定程序的征收项目零纠纷案同样是征收郊区集体土地，某县人民政府拟征收某村一百二十余亩集体土地用于保障性安居工程建设，在征收启动前，该县政府首先组织了由乡（镇）工作人员、村两委成员、村民代表组成的调查工作组，逐户上门核实土地面积、地上附着物情况，所有调查结果均由农户签字确认，对有异议的农户多次上门复测，确保调查结果准确无误。随后，该县政府委托具备资质的第三方机构开展社会稳定风险评估，先后组织了五次村民座谈会，收集了一百二十余条村民意见，针对村民提出的“担心补偿款不能按时发放”“后续社保落实不到位”等风险点，制定了专门的化解预案，明确了补偿款专户存储、社保资金预存等保障措施。在拟定补偿安置方案后，该县政府不仅在村里的三个公告栏张贴了公告，还通过村微信群、村广播反复告知村民公告内容，公告期长达四十天，期间共收到一百余条村民提出的意见，其中超过八成村民要求提高地上附着物的补偿标准，该县政府随后按照法定程序组织了听证会，邀请村民代表、律师、自然资源部门工作人员共同参与，充分听取村民意见后，将地上附着物的补偿标准在原有基础上提高了15%，并将调整后的方案再次进行了公告。在取得省级人民政府的征收批复后，该县政府第一时间在村里张贴了征收公告，提前将所有补偿资金存入专用账户，村民签订补偿协议后三个工作日内补偿款就直接打到村民的个人账户，社保账户也同步完成开户缴费。最终，该征收项目涉及的两百余户村民全部在规定期限内签订了补偿协议，没有发生一起上访、复议或诉讼案件，项目提前两个月完成了征收工作。从上述两个案例的对比可以看出，征收程序是否合法，直接决定了征收项目的顺利程度，也直接关系到被征收农民的合法权益能否得到保障。针对当前实践中存在的各类程序违法问题，需要从多个维度入手，完善制度机制，提升征收程序的合法性水平。四、提升集体土地征收程序合法性的实践路径（一）完善前置程序的公众参与机制要从制度层面明确前置程序的履行标准，避免程序流于形式，首先要明确公告的送达标准，要求地方政府必须同时采取现场张贴、村集体通知、网络公示等多种方式履行公告义务，仅在政府网站发布公告的视为未履行公告义务；其次要完善社会稳定风险评估的参与机制，明确要求村民代表在风险评估参与人员中的占比不得低于三分之一，评估报告必须如实记录村民提出的异议和风险点，不得隐瞒真实风险；最后要完善听证意见的反馈机制，针对村民在听证会中提出的合理意见必须予以采纳，不予采纳的要书面说明理由并告知村民，切实保障被征收人的参与权和表达权。（二）强化审批环节的合法性审查要进一步严格征收审批的审查标准，首先要强化实质审查，审批机关不能仅对申请材料进行形式核查，要按照一定比例抽查村民的签字记录、随机电话访谈村民核实前置程序履行情况，发现材料造假的一律不予审批，并追究相关人员的责任；其次要建立审批信息公开机制，村民可以凭借身份信息查询征收申请的审批进度和相关材料，方便村民监督审批过程；最后要建立越权审批的追责机制，对地方政府“化整为零”拆分审批、越权审批的行为，要严肃追究相关负责人的行政责任，从源头减少审批环节的违法情形。（三）健全违法征收的追责和救济机制一方面要完善违法征收的追责机制，对存在未批先征、逼迫搬迁、截留补偿款等违法行为的工作人员，要依法给予行政处分，构成犯罪的要追究刑事责任，同时要将征收程序合法性纳入地方政府的绩效考核指标，提高地方政府对程序合法性的重视程度；另一方面要拓宽被征收人的救济渠道，在征收公告中明确告知被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的期限和渠道，针对村民维权能力不足的问题，可以探索建立法律援助绿色通道，为被征收农民提供免费的法律服务，同时检察机关可以针对严重损害多数农民权益的违法征收行为提起行政公益诉讼，检察机关针对集体土地征收领域的程序违法行为提起行政公益诉讼，能够有效弥补个体村民维权能力不足的问题，切实维护公共利益和农民合法权益（最高人民检察院检察理论研究所，202