建设工程审计结论争议案例

建设工程审计结论争议案例一、案例基本概况（一）项目基础情况本案涉及的项目为某地市产业园区配套市政道路工程，项目总投资概算约1.3亿元，采用公开招标方式确定施工单位，最终由本地某市政工程建设有限公司中标，发包方为园区管委会下属的国资建设运营平台，双方签订固定单价合同，合同约定工期为12个月，结算方式为竣工验收合格后按实际完成工程量结合清单单价核算，最终结算金额以发包方委托的第三方审计机构出具的审计结论为准。项目施工内容包含道路工程、排水工程、照明工程、交通附属设施工程四个部分，其中道路路基填筑、面层沥青摊铺为核心施工内容，占总造价的六成以上。项目开工后，施工过程中先后遇到地质条件与勘察报告不符、疫情防控管控、发包方临时调整路口设计等突发情况，实际工期比合同约定延后3个月，竣工验收质量合格，符合合同约定的交付标准。据行业统计数据显示，当前国内建设工程结算纠纷中，涉及审计结论争议的案件占比已超过三成，且近年呈现逐年上升的趋势（中国建设工程造价管理协会，2021），本案正是这类争议的典型代表。（二）审计流程与初步结论项目竣工验收合格后，承包方按照合同要求向发包方提交了完整的结算资料，报送的结算总金额为1.28亿元。发包方按照内部管理规定，委托具备甲级造价咨询资质的某造价咨询有限公司开展结算审计，审计周期约定为3个月。审计机构接收资料后，先后开展了资料核对、现场踏勘、工程量核算、价格核对等工作，在未与承包方进行全面沟通的前提下，直接出具了初审结算报告，审定金额为1.02亿元，较承包方报送金额核减2600万元，核减幅度超过20%。承包方收到初审报告后当即提出异议，认为审计机构的核减依据不充分、核减逻辑不符合合同约定与项目实际施工情况，拒绝在初审报告上签字确认，双方就审计结论的合理性产生了明显争议，后续僵持了近6个月仍未达成一致，项目尾款迟迟无法结算，给承包方造成了较大的资金压力，也影响了园区后续的配套设施移交工作。二、本案核心争议焦点梳理本案中审计机构出具的初审结论与承包方报送的结算金额存在近两成的偏差，双方的争议并非单一原因导致，而是围绕工程量、材料价、措施费三个核心维度展开，下文逐一梳理各争议焦点的具体内容与各方主张。（一）工程量计量规则的适用争议本案中第一大争议项为路基填筑工程量的计量，涉及核减金额800万元。承包方主张，项目施工过程中开挖路基时发现实际地质条件与前期勘察报告不符，原勘察报告标注的粉质黏土层实际为淤泥质土，承载力达不到设计要求，必须进行换填处理，当时发包方现场负责人口头同意先施工后补变更手续，后续共换填石料约3.2万立方米，有监理单位的旁站记录、现场施工日志、现场影像资料、第三方检测报告作为依据，应当按照实际完成的压实方量计算工程量。而审计机构则认为，合同明确约定工程量计量按照设计图示尺寸计算，超出设计范围的工程量必须有发包方出具的正式设计变更通知单作为依据，本案中承包方仅能提供监理签字的资料，没有发包方加盖公章的正式变更文件，不符合合同约定的变更流程，因此对超出设计量的部分全部予以核减。根据工程量清单计价的通用规则，因非承包人原因导致的工程量偏差，偏差幅度超出合同约定范围的部分应当予以调整，但调整前提是变更程序符合合同约定（住房和城乡建设部，2018），双方的核心分歧就在于监理签字的资料是否具备等同于正式变更单的效力。（二）材料价格调差的范围认定争议本案第二大争议项为主要材料价格调差的认定，涉及核减金额700万元。承包方主张，施工期间钢材、沥青两种主要材料的市场价格较投标基准价分别上涨了23%和18%，远远超过合同约定的5%的价格风险包干幅度，按照合同约定超出部分应当予以调整；未在合同约定的价格变动后10日内提交调价申请，是因为当时正处于疫情防控封控期，承包方办公场所被封控，工作人员无法到场提交书面材料，属于不可抗力导致的逾期，不应视为自动放弃调价权利。审计机构则认为，本项目为固定单价合同，合同已经明确约定5%以内的价格风险由承包方自行承担，且承包方未在约定期限内提交调价申请，已经丧失了调价的权利，因此对材料调差的申请全部予以驳回。建设工程施工合同履行过程中，若材料价格波动超出了正常的商业风险范围，即便合同约定了价格风险包干，也应当结合履约实际情况合理调整价差，不能完全以程序性瑕疵否定实体权利（最高人民法院，2020），双方的分歧在于疫情导致的程序性逾期是否可以免责，以及价格大幅上涨是否超出了正常商业风险范畴。（三）措施费的计取依据争议本案第三大争议项为额外措施费的计取，涉及核减金额1100万元。承包方主张，项目实际工期比合同约定延后3个月，其中2个月是因为发包方设计调整、地下管线协调不到位导致，1个月是因为疫情防控要求停工导致，均不属于承包方的责任，工期延后期间承包方额外支出了脚手架租赁费用320万元、现场管理人员工资280万元、安全文明施工及防疫物资投入500万元，这部分额外投入属于非承包方原因导致的损失，应当由发包方承担，纳入结算范围。审计机构则认为，合同约定措施费按项包干，无论工期是否调整均不单独调整，且工期延误的责任划分没有发包方出具的书面确认文件，因此对这部分额外措施费全部予以核减。工程监理领域的通用规范明确，非承包人原因导致的工期延误，对应的人员、设备闲置成本及额外措施投入，应当由发包方承担相应责任（中国建设监理协会，2019），双方的分歧在于措施费包干的约定是否排除了非承包方原因导致的额外费用索赔权利。三、争议产生的深层原因分析上述三个层面的争议看似是审计过程中针对具体费用项的认知分歧，实则背后隐藏着建设工程结算审计全流程的共性隐患，我们可以从合同约定、主体认知、流程管理三个层面深挖争议产生的根源。（一）合同条款约定的模糊性是争议的源头本案中所有争议的核心诱因都在于合同条款的不完备、不明确。比如针对变更流程，合同仅约定了正式变更单的效力，未明确监理签字的现场资料在发包方口头同意施工的情况下是否具备同等效力；针对材料调差的申请期限，合同未约定不可抗力情况下的期限顺延规则；针对措施费包干，合同未明确包干的适用前提是正常工期、非承包方原因导致的工期延长是否可以调整额外费用。工程管理领域的实证研究表明，超过八成的审计结算争议本质上是合同条款约定模糊或不完备导致的履约风险释放（李启明，2022），很多发承包双方签订合同时仅使用示范文本的通用条款，没有结合项目实际情况细化专用条款，为后续的审计争议埋下了隐患。（二）各方主体的权责边界认知偏差是争议的直接诱因本案中发包方、承包方、审计机构三方对自身权责的认知都存在明显偏差。发包方认为只要是委托了审计机构，就可以完全以审计结论作为结算依据，不用考虑项目实际履约情况，甚至认为审计核减越多越能体现资金管控的成效；承包方则认为只要监理签字确认的内容就有效，不用严格按照合同约定走变更审批流程，对程序性要求的重视程度不足；审计机构认为自身仅对委托方也就是发包方负责，只需要按照委托合同的要求审核资料的形式合规性，不用考虑承包方的实际损失，也没有义务主动核实资料背后的实际履约情况。三方的认知偏差导致各环节的权责不对等，出现争议后都站在自身立场主张权利，自然无法达成一致。（三）审计流程的规范性不足放大了争议矛盾本案中审计机构的审计流程存在明显的不规范问题，首先是在审计过程中没有建立常态化的沟通机制，所有核减项都没有提前和承包方沟通，也没有给承包方举证和申辩的机会，直接出具了初审报告；其次是审计人员的专业能力存在不足，对相关法律法规、计价规范的理解过于僵化，仅关注资料的形式合规性，没有结合项目实际情况判断实质合理性，比如完全忽略疫情这一不可抗力因素对材料调差申请期限的影响；最后是审计机构没有建立异议复核机制，承包方提出异议后没有组织专项复核，也没有邀请行业专家参与论证，只是坚持原有初审结论，导致争议不断升级。政府投资项目审计的相关管理规定明确要求，审计机构开展审计工作时应当充分听取相关方的意见，保障被审计单位及利益相关方的陈述、申辩权利（财政部，2021），显然本案中的审计流程不符合这一要求。四、本案的争议解决路径与处理结果针对本案的争议内容，三方并未直接选择诉讼途径解决，而是先通过当地建设工程造价纠纷调解委员会的居中协调，逐项核对证据、厘清责任，最终达成了各方均认可的结算方案，整个处理过程具备较强的参考价值。（一）争议的协商调解过程调解委员会受理本案后，首先组织三方对所有争议项的证据材料逐一核对，针对路基填筑工程量的争议，调解人员核实了承包方提交的勘察补勘报告、监理旁站记录、现场影像资料、发包方现场负责人的沟通记录，确认地质条件不符是客观事实，发包方当时确实口头同意先施工后补变更手续，只是因为人员更迭未走完流程，因此裁定该部分工程量按照实际完成量的80%予以核算，原核减的800万元中调回640万元。针对材料价格调差的争议，调解人员核实了当时的疫情封控通知、材料市场价格的官方指导价信息，确认承包方逾期提交申请确实是不可抗力导致，且材料价格上涨幅度已经远超正常商业风险范围，因此裁定超出5%风险幅度的部分予以调整，原核减的700万元中调回580万元。针对措施费的争议，调解人员核实了工期延误的相关资料，确认3个月的工期延误均属于非承包方责任，因此裁定按照工期延误的时间比例核算额外措施费，原核减的1100万元中调回720万元。（二）最终处理结果与参考价值经过调解，三方最终确认的审定结算金额为1.214亿元，较最初的初审结论增加了1940万元，较承包方最初报送的金额核减了660万元，三方均认可该结果，签署了正式的结算协议，项目尾款也在1个月内完成支付。该处理结果既保障了政府投资资金使用的合规性，核减了承包方报送金额中不合理的部分，也兼顾了承包方的合法权益，弥补了其因非自身原因产生的实际损失，实现了各方利益的平衡。完善建设工程价款结算机制、建立多元化的工程造价纠纷调解渠道，是当前工程建设领域优化营商环境、降低纠纷解决成本的重要方向（国务院办公厅，2022），本案采用调解方式解决争议，比诉讼途径节省了至少6个月的时间，也节约了大量的诉讼成本，对同类争议的解决具备较强的参考意义。五、结语本案作为建设工程审计结论争议的典型案例，反映了当前行业内普遍存在的共性问题：合同条款不完备、各方权责认知不清晰、审计流程不规范，是导致审计争议的核心原因。建设工程审计的核心目的从来不是一味核减造价，而是在保障资金使用合规性的前提下，公平公正地维护发承包双方的合法权益，平衡公共利益与市场主体的合理诉求