(2026年)调研报告推动国资国企“十四五”高质量发展的思考与对策

(2026年)调研报告推动国资国企“十四五”高质量发展的思考与对策2026年作为“十四五”规划收官前的关键复盘期，全国国资监管部门与企业主体已完成阶段性发展指标的中期核验，本调研基于2023-2025年全口径国资国企运行数据、127家中央企业及342家地方骨干国企的深度访谈资料，结合新发展阶段国资国企的功能定位与政策导向，系统梳理高质量发展进程中的实践成果、梗阻节点，并提出针对性优化路径。一、“十四五”国资国企高质量发展的阶段性成效（一）布局结构持续优化，国有资本配置效率稳步提升2025年末全国国资系统资产总额达293.2万亿元，较2020年增长68.7%，其中先进制造业、战略性新兴产业国资占比提升至37.2%，比2020年提高11.4个百分点。中央企业累计完成战略性重组和专业化整合24组，涉及资产规模超12万亿元，推动能源、交通、军工等领域的集中度进一步提升。地方国企方面，长三角、粤港澳大湾区等区域的国资新兴产业布局占比超30%，形成了一批具有区域竞争力的产业集群，如上海的集成电路产业集群、广东的新能源汽车产业集群等。（二）科技创新能力突破，关键核心技术攻关成效显著2023-2025年中央企业研发投入年均增速达14.3%，累计投入研发资金超3.2万亿元，攻克“卡脖子”技术1200余项，其中载人航天、深海探测、新能源汽车电池、高端数控机床等领域的成果转化产值年均超1.2万亿元。全国范围内共建有国家级企业技术中心1520家，其中国企占比达68.3%，比2020年提高5.7个百分点，国企已成为国家科技创新的核心力量。（三）国资监管效能提升，管资本改革落地见效全国范围内完成混改企业2.3万户，引入社会资本超1.5万亿元，国有资产保值增值率年均达106.8%。国资监管部门累计制定各类监管制度120余项，推动监管从管资产向管资本转变的覆盖率达94.6%，建立了国有资产数字化监管平台，实现了对国有资产的实时监控和动态管理，有效防范了国有资产流失。（四）民生保障与社会责任落实到位，国企担当充分彰显2023-2025年国资国企承担的煤电油气保供任务年均覆盖全国92%以上的民生用能需求，保障性租赁住房建设占全国总规模的38.7%，乡村振兴帮扶投入年均超890亿元。同时，国企在疫情防控、应急救援等方面也发挥了重要作用，累计投入应急保障资金超500亿元，为维护社会稳定提供了坚实支撑。二、当前国资国企高质量发展的短板梗阻虽然“十四五”期间国资国企高质量发展取得了显著成效，但在2026年的复盘调研中仍发现诸多梗阻问题，主要集中在以下五个方面：（一）布局结构性失衡，同质化竞争与布局不足并存部分传统产业国企产能过剩与新兴产业布局不足并存，钢铁、煤炭领域的低效无效资产占比仍达7.2%，而新能源、数字经济领域的国资布局集中度仅为21.5%。区域间国资布局同质化率达41.3%，长三角、珠三角以外的地方国企新兴产业占比不足25%，部分地方国企仍存在“小而全”“大而全”的问题，缺乏核心竞争力，区域国资协同发展的壁垒依然存在。（二）科技创新转化效率偏低，产学研协同机制不完善中央企业研发投入的产出转化率仅为32.7%，低于全国规上工业企业平均水平4.2个百分点。主要原因是产学研协同机制不完善，高校、科研院所的成果与企业需求对接率仅为28.9%，且国企内部的创新激励机制不足，科技人员持股比例仅为混改企业的17.3%，难以激发科技人员的创新积极性，部分国企的创新成果仅停留在实验室阶段，未能实现市场化转化。（三）国资监管精准性不足，越位与缺位问题并存部分地方国资监管部门仍存在“一管到底”的越位问题，对混改企业的股东权责边界模糊，导致混改企业的市场化经营机制难以落地，2025年全国混改企业的市场化营收占比仅为68.2%，低于非混改国企的75.1%。同时，部分监管部门对新兴产业、境外资产的监管力度不足，存在监管盲区，对国企的创新业务和境外投资的监管规则仍不完善。（四）国际化经营风险防控能力不足，境外资产运营效率偏低2023-2025年中央企业境外资产总额达10.8万亿元，但境外资产的坏账率达1.8%，高于境内资产0.7个百分点。主要是因为部分企业对国际地缘政治、汇率波动等风险的预判不足，境外合规管理体系覆盖率仅为67.4%，且境外资产的绩效考核体系不完善，运营效率偏低，部分境外企业的亏损额持续扩大。（五）内部治理机制仍有短板，企业活力不足部分国企的董事会“形似而神不似”，外部董事占比达标但履职能力不足，2025年全国国企董事会决策失误率仍达3.1%。经理层成员任期制和契约化管理的覆盖率虽达92.3%，但考核兑现的刚性不足，仅62.8%的企业完成了考核结果与薪酬的全额兑现。同时，国企的市场化用人机制不完善，员工的积极性和创造性有待提升，部分国企的用工制度仍存在“铁饭碗”的问题。三、2026年国资国企发展面临的形势研判2026年全球经济复苏乏力，国际贸易摩擦持续升级，国内经济进入高质量发展新阶段，国资国企面临的发展环境更趋复杂，主要面临以下三个方面的挑战与机遇：（一）发展环境更趋复杂，风险挑战增多全球经济增速放缓，国际贸易保护主义抬头，地缘政治冲突频发，导致国资国企的国际化经营面临更多风险。同时，国内经济结构调整压力加大，传统产业产能过剩问题依然突出，新兴产业的竞争日趋激烈，国资国企面临的市场竞争压力增大，部分传统产业国企的生存空间被进一步压缩。（二）政策导向明确，发展机遇凸显国家“十四五”规划收官后，将出台一系列衔接“十五五”规划的政策措施，国资国企作为国民经济的支柱，将在关键核心技术攻关、现代化产业体系建设、区域协调发展等方面承担更大责任。同时，国家出台的《国企改革深化提升行动方案（2023-2027年）》等政策，为国资国企高质量发展提供了政策支持，明确了改革的方向和重点。（三）科技革命加速演进，创新驱动要求更高新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、量子计算、生物制造等领域的技术突破将重塑全球产业格局，国资国企需要加快科技创新步伐，提升核心竞争力，才能在全球竞争中占据一席之地。同时，国内数字经济的快速发展，也为国资国企的数字化转型提供了机遇，部分国企已通过数字化转型实现了生产效率的提升和成本的降低。四、推动国资国企“十四五”高质量发展的优化对策针对上述短板与形势，结合2026年的政策导向与企业实践，提出以下优化对策：（一）优化布局结构，推动国有资本向优势领域集中一是加快传统产业的数字化转型和智能化升级，制定《传统产业国资国企转型行动方案（2026-2028年）》，推动钢铁、煤炭、化工等传统产业的数字化改造覆盖率达100%，低效无效资产的处置率达90%以上，到2027年传统产业的营收占比降至50%以下。二是加大新兴产业的布局力度，围绕新能源、人工智能、生物制造、绿色低碳、量子计算等领域，组建一批国家级产业投资基金，引导地方国资向新兴产业倾斜，到2027年全国国资系统新兴产业占比提升至45%。三是推动区域国资布局协同发展，建立全国国资布局统筹协调机制，消除区域间的国资流动壁垒，推动长三角、京津冀、粤港澳大湾区等区域的国资协同布局，减少同质化竞争，到2027年区域间国资布局同质化率降至25%以下。四是推进战略性重组和专业化整合，围绕能源、交通、军工等领域，再组建一批中央企业集团，提升产业集中度，打造具有全球竞争力的世界一流企业。（二）强化科技创新驱动，提升科技成果转化效率一是完善产学研协同创新机制，建立“企业出题、高校院所答题、政府搭台”的创新对接平台，推动高校、科研院所的成果与企业需求的对接率提升至60%以上。二是加大国企内部的创新激励力度，推广科技人员持股、分红激励等机制，允许国企将研发投入的10%-15%作为创新奖励资金，不受工资总额限制，到2027年国企科技人员持股比例提升至混改企业的50%以上。三是建立科技成果转化的市场化机制，设立国资国企科技成果转化基金，为科技成果转化提供资金支持，推动中央企业研发投入的产出转化率提升至40%以上。四是加强关键核心技术攻关，建立“揭榜挂帅”的长效机制，围绕“卡脖子”领域组织跨企业、跨领域的攻关团队，到2027年累计攻克“卡脖子”技术2000余项。五是加强创新平台建设，推动中央企业在量子信息、生物医药、空天科技等领域再新建50个国家级创新平台，提升国企的科技创新能力。（三）深化国资监管改革，提升监管精准性和有效性一是完善分类监管体系，根据国企的功能定位分为公益类、商业一类、商业二类，实施差异化的监管政策，对公益类国企重点考核民生保障能力，对商业一类国企重点考核经济效益和创新能力，对商业二类国企重点考核国有资产保值增值和战略引领作用。二是明确股东权责边界，制定《国资监管部门与国企权责清单》，取消不必要的行政干预，保障混改企业的市场化经营自主权，到2027年混改企业的市场化营收占比提升至80%以上。三是加强国有资产的全流程监管，建立国有资产数字化监管平台，实现对国有资产的实时监控和动态管理，防范国有资产流失，重点加强对新兴产业、境外资产的监管力度，消除监管盲区。四是完善国企考核评价体系，增加创新能力、社会责任、绿色发展等指标的权重，考核结果与国企负责人的薪酬和任免直接挂钩，确保考核兑现的刚性，到2027年考核结果与薪酬的全额兑现率提升至90%以上。（四）提升国际化经营能力，防范境外经营风险一是加强境外合规管理体系建设，制定《国资国企境外合规管理指南》，推动所有境外企业的合规管理体系覆盖率达100%，建立境外合规举报机制，及时发现和纠正违规行为。二是建立境外风险预判和防控机制，与国际知名咨询机构合作，建立境外风险预警系统，及时预判地缘政治、汇率波动、法律政策等风险，采取有效的防控措施，降低境外资产的坏账率。三是优化国际化经营布局，聚焦“一带一路”沿线国家和地区，推动国企在沿线国家的投资占比提升至60%以上，同时加强与当地企业的合作，实现本土化经营，降低经营风险。四是提升境外资产的运营效率，建立境外资产绩效考核体系，将境外资产的营收、利润、合规性等指标纳入考核范围，推动境外资产的坏账率降至1%以下。（五）完善国企内部治理机制，提升企业经营活力一是推进董事会应建尽建和外部董事占多数，完善董事会的履职机制，提高外部董事的履职能力，建立外部董事考核评价体系，对履职不力的外部董事进行调整，到2027年国企董事会决策失误率降至1%以下。二是全面推行经理层成员任期制和契约化管理，确保考核兑现的刚性，建立经理层成员市场化退出机制，对考核不合格的经理层成员进行解聘，到2027年考核结果与薪酬的全额兑现率提升至90%以上。三是完善国企的市场化用人机制，全面推行全员劳动合同制，建立市场化的薪酬分配机制，拉开薪酬差距，激发员工的积极性和创造性，到2027年国企的市场化用工比例提升至95%以上。四是加强国企的党的领导和党的建设，把党的领导融入公司治理的各个环节，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，实现党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序全覆盖，确保国企改革发展的正确方向。五、典型实践案例借鉴调研过程中，多个地方国资国企的创新实践为全国范围内的高质量发展提供了可复制的经验。上海国资国企通过组建上海科技创新集团，整合全市12家市属国企的创新资源，搭建“基础研究-技术攻关-成果转化-产业孵化”全链条创新平台，2025年上海国资国企研发投入产出转化率达41.2%，较全国平均水平高出8.5个百分点；深圳国资国企以混改市场化机制为核心，推动17家市属一级企业完成混改，引入腾讯、华为等战略投资者，建立市场化的薪酬分配机制，202