推动经济社会协调发展的县域法治以江阴经验为例

推动经济社会协调发展的县域法治以江阴经

验为例

一经济增速趋缓与法治建设

改革开放三十余年来，一些经济学家从新制度经济学的视角出发，将中国改革的成功归因于

政府主导型的经济增长，即以政策为主导的改革促进了经济增长。

但是，保持经济长久平稳发展的看不见的推动力量是法治事业的不断推进⑴。中国三十余年

的改革正是在建立完善的法治保障机制、国家治理体系和治理能力不断实现现代化的基础之

±.o基于法治对于创新发展的重要性，党的十八届四中全会确定以法治方式来全面推动深化

改革。当前，中国受到国际金融危机的持续影响，如何适应经济发展新常态，推动经济结构

优化，实现发展方式转变，法治路径无疑是实现“十三五”期间经济社会发展目标的关键因

素之一。为总结地方法治发展经验，中国社会科学院法学研究所将经济最为发达的县级市之

-----江阴市作为样本，分析法治在江阴的社会经济发展中处于什么样的地位、发挥了什么

作用，期冀以江阴经验探索中国县域发展的法治路径，为其他县域提供可复制、可推广的经

验。

新的经济形态向法治建设提出了新的挑战与问题，即在法治的轨道上均衡经济与社会发展；

将数量庞大、竞争力强的中小企业纳入法治的规范范围，创建创新发展的保障机制；正确处

理政府与市场的关系，营造开放共赢的法治环境；解决快速发展带来的贫富分化以及城镇化

问题，公平分配社会资源和改革成果。近年来，江阴市针对上述问题做出了大量的法治建设

工作，积累了有益经验，成为区域法治建设的标志性样本。

江阴市位于中国江苏省无锡市，民营经济发达，制造业强，是县域经济发展的典范。江阴市

素来有“中国资本第一县”之称，以木土乡镇企'也起家，截至2015年底，共有33家上市公

司，连续12年位列全国县域经济排行榜前两位。

但随着近年来的经济转型与产业升级，以劳动密集型产业为主导的江阴经济受到了一定的影

响。在经济形势的下行趋势下，以往潜藏的社会矛盾加剧，社会阶层利益分化，对社会秩序

稳定带来了隐患。受经济持续低迷、企业经营困难等因素影响，劳资矛盾纠纷出现增长现

象,2015年1〜6月，仅江阴市一级人社部门就受理各类劳资矛盾纠纷3411起，同比增长

22.79犷。正是因为注重法治建设，江阴市主动面对经济下行压力、市场持续低迷的严峻挑

战，适应新常态，积极谋求新跨越，主要指标总体完成情况良好，商务经济运行平稳健康。

2014年完成进出口223.04亿美元，同比增长11.52%。其中出口130.23亿美元，同比增长

20.21%,远超全年目标任务，第七次蝉联“长三角县域商业十强”第一名叫江医近年来着

力建设的法治化营商环境对于取得上述成绩发挥着重要作用，这也是江阴经济社会发展的法

治动力。

二江阴法治在推动经济社会协调发展中发挥的作用

1.培育依法治企意识，建立创新发展保障机制

在新经济形势下，瞬息万变的市场环境要求企业能够规范自身经营行为，避免系统性风险。

随着中国市场法治环境的日益完善，有关企业管理的法律文件也不断出台。提升企业管理人

员的法治意识成为企业稳定发展的前提。由此，依法治企、加强企业法治意识成为江阴市营

商法治化建设的首要内容。

依法治企就是企业依照国家法律法规对企业的要求，合法合规展开经营管理活动。依法治企

是现代企业制度建立的必然要求，也是规范企业经营管理、提高企业竞争力、打造实力一流

企业的有效途径。2015年江阴市法治宣传教育工作要点明确提出，强化企业经营管理人员

依法管理能力，认真贯彻《江苏省企业学法用法评考办法（试行）》，把企业经营管理人员

的学法用法与企业法治实践有机结合起来。针对企业法治意识的法治宣传活动采用了多样

化、点对面的形式，包括推广企业守法诚信体系建设经验做法，开展中小型企业防范法律风

险普法活动等。这些活动旨在不断提升企业经营管理人员诚信经营、依法管理的能力和水

平。

比起大型企业，中小企业更加需要法治的支持。截至2015年，江阴共有中小企业9000余家

上这些中小企业普遍存在获取法律服务成本高昂、法律意识单薄、法律需求单一的特点。

针对这些特点，江阴市政府主动为中小企业搭建统一的企业法律服务平台，帮助中小企业完

成由小作坊生产向依法治企的现代化企业管理模式转型。在这方面，江阴有一条非常成功的

经验，那就是“万企培训”计划，目标是培育中小企业法治思维。江阴中小企、也的管理人员

多数是家族式的，这种亲戚关系使得管理方式上普遍难以完成法治转化。加强源头防控，使

企业管理人员能够获得知识，懂法、用法是企业法治化管理的主要方向。从2013年开始，

江阴市利用两年时间对中小企业开展“万家企业”政策法规培训，累计举办培训班54期，

培训企业8713家，培训10542人。与此同时，还对有关街道400名社区工作人员进行培

训，提升他们的法治思维与法治意识。为了严厉打击企业欠薪行为，江阴连续三年开展打击

“欠薪罪”专项行动，2012年首年就有13名企业老板因欠薪逃匿而立案移交公安部门处

理。2013年，移送公安立案25件。2014年移送公安立案13件⑸。

江阴市的大量中小企业是其保持经济增长的重要动力之一，要保证这些企业在法治的轨道上

运行，就要将企业中纷繁复杂的劳动关系纳入法治轨道，这项任务同时也是江阴市维稳工作

的重中之重。2014年，江阴市人力资源与社会保障局创新管理规范模式，依法规范劳动雇

佣关系，采取多种渠道化解乃至预防劳资纠纷。其中，最为显著的是三色预警创新机制。

2013年以来，江阴市进一步发挥基层平台作用，整合仲裁、就业、社保、工伤及工会等部

门业务数据，启动劳资矛盾分色预警监控系统建设，对用人单位劳资关系进行综合研判，实

行“黄、橙、红”三色防控预警，实现从“应急管理机制”向“预警处置机制”转变，建立

了劳资矛盾快速处理机制。截至2015年底，劳动关系预警监控指挥系统已建成15个一级网

格和298个二级网格，对江阳市用工30人以上的企业实现全覆盖，数据包含143万名职工

和2.1万家企业信息，数据量超过百亿条。2014年江阴市共受理举报投诉3448件，比2013

年下降21.4%；发生群体性突发事件72件，与2013年相比减少近70院发生拒不支付劳动

报酬案件12件，比2013年的32件下降了62.5%。2015年上半年，江阴市共发生7065件预

警案件，已处置完成6867件，处置率为97.2%。目前有198件预警案件未处置，其中红色

预警6件、橙色预警25件、黄色预警167件，实现了劳动保障监察关口前移、重心下沉，

进一步实现从“应急管理机制”向“预警处置机制”转变工

此外，江阴市还提高了劳动争议案件的调解与纠纷处置效能。积极开展劳动人事争议基层调

解和案前调解，基层调解组织调解1879件，仲裁院进行案前调解976件，各类调解组织调

处争议占争议总量的55%。从全国范围来讲，该预警创新机制为江阴带来了显著的成效。

2.规范市场监管体制，营造开放共赢的法治环境

在经济全球化的发展趋势下，开放共赢的市场环境是经济体在国际市场中获得竞争力的关

键。作为民营经济大市，江阴的法治建设进程一直以有利于营造良好的创业和经商环境为目

标，推进江阴市经济健康有序发展。

推动放宽准入门槛、政府负面清单管理等开放政策，关键是提升政府监管能力，明确政府与

市场、政府与企业的关系，建立现代化的执法规范体系％2014年，江阴市被确定为“江苏

省商务行政执法体制改革试点单位”。以此为契机，江阴市商务局全面梳理监管职责，实行

“批”“管”分离，建立监管执法责任清单。截至2014年底，江阴市共梳理了66项监管责

任清单，并将这些监管责任列成“菜单”，推进“菜单式”执法九

在市场监管方面，江阴市制订“大监管”“大服务”“大维权”等诸多新常态执法规范化措

施，为企业与个人营造了稳定可预期的法治环境。2015年1月江阴市成立市场监督管理

局，合并行使工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理部门的执法职能。在执法过

程中，为切实加强行风廉政建设，做好依法行政、公正执法和服务工作，执法系统实行行风

监督跟踪反馈制度，执法工作人员开展各项工作，必须出示有关文书和证件，如行政执法证

或检验员证、执法检查计划书、执法检查监督卡等。企业可以就“是否出示了有关文书和证

件、语言是否文明、态度是否良好、执法是否公正、服务质量是否满意、工作和服务是否廉

洁高效、是否接受礼品礼金、是否接受吃请、是否涉嫌利用职权强制服务、是否有其他以权

谋私的行为”等方面存在的执法违规、违法行为向有关部门进行反馈"。为增强执法的透明

度与公正性，江阴市要求市场监督执法全面采取说理文书的工作形式。比如，某企业未经登

记在道路两侧发布户外道旗广告，执法部门在执法中，详细列举了处罚依据，并展开说理，

使处罚有理有据。该执法书指出，根据《户外广告登记管理规定》第2条，当事人利用户外

灯旗杆设施为载体发布的广告属于户外广告；根据第3条，当事人所发布户外广告应当依法

向工商行政管理机关申请户外广告登记，接受工商行政管理机关的监督管理。但是本案当事

人未经工商部门登记即发布广告。之后，执法机关还就处罚裁量依据给出了说明：鉴于当事

人虽然已经实施了违法行为，但违法行为未产生严重后果，故对当事人不宜从重处罚。

在规范执法行为的同时，江阴市还加强行政执法机关内部的行政监督，以强化政府在市场中

的公信力。2015年江阴市发布的《江阴市市场监督管理局行政处罚案件办理程序规定（试

行）》要求有关部门开展行政处罚案卷互查，查处重点是行政执法过程中对违法事实的认

定、证据的效力、程序的合法性以及适用法律法规依据的准确性。同时，为切实推进依法行

政，推进政务公开，强化行政监督，规范行政处罚行为，落实公平公正原则，切实保障行政

相对人合法权益，市监局行政案件进行公开审理，增加办案透明度，以接受各方监督，合法

合理行使行政执法权。

正是在上述依法行政、执法规范、监管有力的背景下，江阴进一步加快开放力度。2014年

新批境外投资项目28个，中方协议投资额超5亿美元，投资规模列全省同类城市第一，被

认定为无锡市“走出去”改革试点地区。

3.提升社会治理能力，保障城乡区域协调发展

江阴属于典型的人口输入型城市，随着市场经济的发展，外来人口成为江阴城市人口结构的

主要部分，其在带来人口活力的同时，也给城市治理带来了挑战。此外，受经济下行环境和

中国工业化发展面临的瓶颈的影响，中国社会的贫富差距日益加大，政府急需转变社会治理

方式，整合社会阶层。江阴近年来探索发展了八省联动的流动人口管理方式与社区治理创新

法治化，走出了独具特色的创新道路。

2010年以来，江阴市跨地域警务协作机制完成了“八省联动”的网络架构。所谓“八省联

动”，指的是江阴与其他8个省份的29个县级公安局合作，针对流动人口管理，实现人口

原籍地公安机关共享信息资源机制。联动机制有效地利用了流动人口的原籍信息，特别有助

于联动打击流窜作案。2015年以来，江阴市违法犯罪警情在连续三年下降的基础上同比再

降4%,“两抢”案件同比下降14.8%,群众的社会治安满意度保持无锡市第一R

江阴市政府重视社会治理的创新和法治化进程，集中体现在社区协调治理的创新方面。首先

是管理职权法定化。2014年以来，江阴市全面理清“村（居）民委员会依法履行职责事

项”和“村（居）民委员会依法协助政府工作事项”“两份清单”，明确村（居）委会的具

体职能事项。另外，以“基层群众自治组织协助政府管理协议书”的方式，政府委托村

（居）委会管理法定职责以外的行政事务和公共服务事项“。典型范例是普惠苑社区的治理

创新。普惠苑社区是江阴市澄江街道下辖社区，地处江阴市西城区，占地总面积1000余

亩，建筑总面积748550平方米。作为江阴市拆迁建设较早、区域面积最大的农村拆迁安置

社区之一，普惠苑社区见证了江阴城镇化的发展和新农村建设的历程。随着江阴市的进一步

发展，城市化水平不断提高，城中村改造及拆迁后的社区建设成为社会治理的关键问题，因

此普惠苑社区“常态化、扁平化、民主化、社会化、人本化”的“五化”治理模式及其成功

经验成为解决这类问题的一把钥匙。

早在普惠苑社区建立之初，社区就进行了网格化管理的积极探索，以“居民服务处”的形

式，把社区划分为四个片区，实行片区责任制。在此基础上，普惠苑社区按照“一委一居一

站一办”的模式，着力构建以社区党组织为核心，社区居委会为基础，社区事务工作站和综

治办为平台的新型社区服务管理体制。社区围绕扁平化管理核心“分片包干，责任到人”，

结合实际情况，划分四个居民服务处，形成11个责任区，每片区配备一名责任人，按照社

会服务“零距离”、居民诉求“全响应”的工作要求做好片区工作，并将网格服务信息板安

装进楼道，公开服务信息，增强工作责任。做到社区有网、网中有格、格中有人、人尽其责

的网格化管理。创新社区管理机制也使得普惠苑社区荣获了2013年“全国和谐示范社

区”“江苏省和谐示范社区”等多项光荣称号

4.保障公民基本权利，促进社会资源公平共享

改革开放带给江阴巨大的经济成就，深化改革的任务还在于让每一个人能享受到改革的成

果。党的十四届五中全会提出，”作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有

更多获得感”江阴市在俣持经济稳步发展的同时，不断探索共享发展的有效制度安排。

共享发展不只是简单的资源再分配，而是一项系统性工程。作为系统中的每一位公民，他们

首先要获得自由平等的发展机会。围绕公民生活而建立起来的医疗、教育、住房等社会公共

服务网络就成为共享发展的基础。只有真正让每一个公民在学习、就业、医疗以及创新方面

获得平等的机会，整个发展系统才能获得稳固的基础。江阴作为经济发达县市，早已在社会

公共服务与社会保隙方面获得制度性成效。江阴的做法是以制度整合、扩面提速、提升待

遇、加强监管为手段，全面推进社会保障工作。2014年，江阴城市社保扩面新增参保5.082

万人，净增参保1.04万人，江阴市基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险参保人数分别

达到54.8万人、66.95万人、41.85万人、41.85万人、39.08万人。针对大量外来务工人

员子女的教育问题，江阴市于2013年出台《关于进一步做好江阴市外来务工就业人员子女

义务教育工作的意见》，进一步落实外来务工人员子女的教育问题，坚持“流入地政府负

责、全日制公办中小学接纳为主”的原则，实行属地管理。

外来人口是江阴经济发展与社会发展的动力与基石，除了外来人口的教育与医疗，就业保障

是江阴着重打造的制度框架之一。江阴政府不断完善劳动派遣合同的执行落实机制，对违规

企业加大检查惩处力度，督促企业等用人单位与外来务工人员订立规范的劳动合同。比如，

针对农民工工资拖欠的治理顽疾，江阴市建立解决拖欠建设领域农民工工资的长效管理机

制，并将其纳入2014年法治江阴建设12件法治实事之一。以建筑行业农民工为例，建设局

作为实施该项实事工程的责任部门，将解决拖欠建筑领域农民工工资作为一项重要工作，不

断探索解决问题的有效办法，建立解决拖欠建设领域农民工工资的长效管理机制。一是强化

制度落实，与审批挂钩联动。建设局出台《江阴市建设领域农民工工资保证金实施办法》，

将农民工工资保证金制度执行情况与办理工程建设审批程序挂钩。截至2015年底，江阴市

已有470家企业缴纳农民工工资保证金，共计2.03亿元。同时，建设局还出台《江阴市预

防建设领域拖欠农民工工资管理办法（试行）》，使农民工工资清欠工作纳入规范化管理。

共享不是政府的单方面行为，而是政府、市场与社会共同合作、共同推进的系统性工程“。

江阴市正是在三者之间搭建合理的法治平台与程序，让市场运行过程中的失灵问题贴上制度

的“补丁”。

三法治经济建设与江阴经验的启示

作为基层县域法治实践的样本，江阴经验中呈现出来的经济与法治的互动关系对于中国的深

化改革具有示范意义。“郡县治，则天下安。”“县”作为中国基层的组织单位，其管理方

式对于贯彻落实中央政策精神有着重要作用。中国在初步形成社会主义法律体系之后，面临

着更为特殊化、地域化、基层化的法治发展问题。如何在现有的法治基础上，针对不同时

期、不同地域所呈现的问题，形成多元化的法治发展道路是中国模式的探索路径。江阴作为

经济强市，其基层县域法治实践展现出了法律与经济之间丰富的互动关系。

长久以来，地方政府的发展思路是以经济发展为优先，各项政策和工作都以此为中心。经济

发展的确是发展的重要内容，但是，处理好法治与发展的关系也刻不容缓，法治应当处于更

为重要的位置，而一些地方对此却重视不够，主要体现为以下四方面。

第一，市场主体法治意识不强，纠纷频发，阻碍产业创新发展。尽管改革开放以来，中国市

场主体的数量不断扩大，但是在质量上与发达国家仍然存在一定的差距，特别体现在中小民

营企业的法治意识层面。第二，市场竞争不规范，甚至出现区域保护等追求短期利益的地方

政策。地方政府以GDP为导向，一味追求自身区域的经济发展，出台众多的地方保护主义政

策，只顾眼前的短期经济利益，而对全国的巾场流动造成了损害，难以形成开放共赢的巾场

法治化环境，无法给市场主体构建稳定可预期的市场秩序。第三，市场经济加速了社会离心

力。市场经济的高速发展必然导致社会离心力的加剧，许多民族问题、阶层问题、性别问题

突发，社会逐步丧失凝聚力与共识。第四，社会资源分配不公平。平等的公民权利是市场经

济稳步发展的基础。随着劳动分工和社会阶层的分化，社会不平等问题加剧，从经济领域逐

步扩大到政治领域、社会领域和文化领域。

上述经济发展中暴露出的种种问题都有赖于法治环境的完善与创新。从法律社会学研究来

看，理性的法律制度能够为市场主体提供稳定的预期，增加经济活动的确定性。换言之，法

治应当为现代市场经济的发展设定底线与框架⑶。也正是基于此，党的十八届四中全会作出

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国的总目标

和重大任务，通过依法治国来全面深化改革。2015年10月，党的十八届五中全会进一步提

出创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展”理念，以保障“十三五”期间全面建成小

康社会目标的完成。法治建设正是协调“五大发展”的长效机制。

创新发展不仅是科技创新，更是管理创新与制度创新。江阴经验的宝贵之处就在于将法治精

神贯彻到企业之中，通过改进市场主体的管理模式和提高其法治意识，从而为江阴的创新驱

动发展战略营造法治环境。针对市场经济高速发展所造成的城乡区域不平衡、社会矛盾突出

的问题，江阴经验特别强调协调社会各阶层的利益，在法治的框架下创新社会基层治理方

式，通过激活村委会、居委会等社会基础单元的活力来发展稳定社会秩序。同时，江阴特别

注意市场与政府的关系，通过转变政府职能，创新政府监管手段，如综合执法、说理执法，

来建立公平有序、互利共赢的市场秩序。最后，深化改革的关键在于做好改革成果的公平分

配，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，

增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。江阴在高速发展的过程中，一直注重公民基本

权利的保障，协调劳资关系，构建和谐的劳动关系。特别是针对大量的外来人口，江阴政府

不仅以法治的方式创新管理方法，更从医疗、就业、住房、教育等方面给予公平的生活保

四江阴法治发展面临的问题与对策建议

江阴针对自身的产业经济特点和全国经济环境做了一系列法律制度创建工作，并在短时间内

取得了富有成效的结果。但是，法律制度的有效运行离不开经济和社会环境的支持。在产业

经济结构没有得到有效调整，社会人口结构没有发生巨大变化的环境中，江阴的法治发展面

临•些结构性问题。

第一，国际金融危机对于劳动密集型产业的影响仍然存在，劳动纠纷数量仍然居高不下。受

国际金融危机的影响，江阴的劳动纠纷受理数量从2007年的1770件，激增至2008年的

2688件।⑹，此后7年时间里，劳动纠纷受理数一直保持高位运行。2015年有关劳资矛盾的

举报投诉仍然达到3448件，

第二，以劳动密集型产业为主体的经济结构导致外来人口成为江阴地区的重要成分，给社会

治理增加了难度。截至2015年10月27日，江阴仝市共登记在册外来人口943700人，其中

城区登记在册157421人，2015年以来的变动率为67.94%,从这些数据可以看出，江阴的

外来人口呈现高度的流动性。根据江阴市人大的调研报告，江阴外来人口还呈现出年龄结构

以青壮年为主、文化程度普遍偏低的特点。由此，外来人口的复杂性和流动性不仅仅增加了