《海上新能源项目节约集约用海指南 第1部分：海上风电》编制说明

海洋行业标准《海上新能源项目节约

集约用海指南第1部分：海上风电》

（征求意见稿）

编制说明

国家海洋技术中心

2025年12月

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一、工作简况

1.任务来源、计划项目编号，标准负责起草单位和参加起草

单位

根据《自然资源部办公厅关于印发2023年度自然资源标准制修

订工作计划的通知》（自然资办发〔2023〕30号），开展《海上新

能源项目节约集约用海指南第1部分：海上风电》（标准计划号为

202321003，以下简称《用海指南》）的制定工作。标准由全国海洋

标准化技术委员会（SAC/TC283）归口。

标准编写起草单位为国家海洋技术中心、自然资源部海域海岛管

理司、水利水电规划设计总院、电力规划设计总院、山东电力工程咨

询院、中国海洋大学。

2.制定背景

党中央、国务院高度重视资源节约利用，习近平总书记在党的二

十大报告中提出：“推进各类资源节约集约利用”。在中央全面深化

改革委员会第二十七次会议上，习近平总书记强调：“要完整、准确、

全面贯彻新发展理念，坚持把节约资源贯穿于经济社会发展全过程、

各领域，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用”。全

面提高资源利用效率既是破解保护与发展突出矛盾的迫切需要、促进

人与自然和谐共生的必然要求，更是事关中华民族永续发展和伟大复

兴的重大战略问题。海域资源是我国沿海地区经济发展的重要载体和

战略空间，随着经济的快速发展，其稀缺性愈发凸显，开发与保护的

矛盾不断显现。全面提高海洋资源利用效率，既是破解海洋资源保护

与发展突出矛盾的迫切需要、促进人海和谐共生的必然要求，更是生

态文明建设的基石，具有重大的战略意义。

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近年来，海上风力发电场作为清洁能源发展的重要方向，在我国

沿海地区快速布局。然而，随着海上风电项目用海规模不断扩大，近

岸海域可开发利用资源趋于饱和，相关用海问题日益凸显。为破解“用

海打架”困局，自然资源部于2024年12月印发《关于进一步加强海

上风电项目用海管理的通知》，从强化规划管控、厉行节约集约、优

化用海审批、坚持生态用海四个方面提出12项政策措施。制定《用

海指南》，是全面提高海上风力发电场海域资源利用效率的一项重要

基础性工作，有利于提升海洋资源节约集约利用水平。

3.主要工作过程、标准主要起草人及其所做的工作

（1）主要工作过程

——标准立项

2023年7月，自然资源部印发《自然资源部办公厅关于印发2023

年度自然资源标准制修订工作计划的通知》（自然资办发〔2023〕30

号），按照文件要求，国家海洋技术中心负责开展《用海指南》研制

工作。

——标准框架

2023年7月-2023年12月，为解决海上风力发电场用海效率低、

海缆路由粗放布局等问题，编制组广泛开展资料收集工作，对国内已

建风电场用海情况进行全面梳理分析，并先后赴山东、江苏、广东、

海南等沿海地区开展现场调研，广泛收集基层自然资源（海洋）主管

部门、海上风力发电场开发企业、海上风力发电场设计单位、专家学

者意见建议，进一步构建完善评价指标体系及标准框架。同时，于

2023年12月组织召开了标准编制启动会。

——标准编写

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2024年1月-2025年12月，编制组多次组织专家进行研究讨论，

对节约集约用海指标进行调整，对具体海上风力发电场涉及的海上构

筑物设施总体要求进行全面、细致、深入的修改和完善，对标准适用

范围、结构框架和核心指标进行了研讨，经修改完善，形成《用海指

南》（初稿），标准涉及的节约集约用海指标已作为《关于进一步加

强海上风电项目用海管理的通知》附件印发实施。

（2）标准主要起草人及其所做的工作

胡恒：国家海洋技术中心，负责标准总体框架研究及组织编写；

岳奇：国家海洋技术中心，负责标准相关单位总体协调和专家

咨询会的组织；

王东海：国家海洋技术中心，负责节约集约用海指标研究及标准

文本编写；

张静怡：国家海洋技术中心，负责标准征求意见和程序化工作，

负责标准编制说明的编写。

二、标准编制原则和确定标准主要内容（如技术指标、参数、

公式、性能要求、试验方法、检验规则等）的论据（包括试验、

统计数据）。修订标准时，应增列新旧标准水平的对比

1.编制原则

（1）坚持目标导向。标准编制中全面对接自然资源节约集约利

用发展的目标任务，严格控制海上风力发电场实际占用海域面积，节

约集约利用海域资源。

（2）坚持统筹衔接。标准编制中强化标准间相互衔接、相互补

充，特别是海上风电有关行业标准，在满足海上风力发电场安全性要

求的前提下提高海上风力发电场内部海域资源利用效率。

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（3）坚持动态调整。为了适应风机大型化、漂浮式等新技术迭

代带来的单位装机海域需求变化，避免“一刀切”造成资源浪费或束

缚发展，标准编制中既鼓励高效机型、促进资源高效利用，又要随产

业成熟度、海域承载力和政策目标及时动态调整，实现海洋资源节约

集约利用与保障发展的动态平衡。

（4）规范性原则。按照国家标准《标准化工作导则第1部分：

标准的结构和编写》（GB/T1.1-2020)有关要求，组织开展编制工作，

规范语言文字，强化节约集约指标之间逻辑关系，着力提升指南的可

操作性。

2.主要依据

（1）标准编写依据：GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部

分：标准化文件的结构和起草规则》。此外，标准严格按照《自然资

源标准立项审查、评估、复审暂行办法》的有关要求，科学严谨地研

究制定标准中的各项内容，依据有关法律法规和行业规范起草制定，

确保标准的可操行性。

（2）相关文件要求：自然资源部于2024年12月印发《关于进

一步加强海上风电项目用海管理的通知》，从强化规划管控、厉行节

约集约、优化用海审批、坚持生态用海四个方面提出12项政策措施。

同时，以附件的形式明确了项目用海节约集约控制指标，提出了离岸

距离和水深、单位装机容量风电场面积、海域利用率和投资强度等4

个指标，指导《用海指南》标准制定工作。

（3）实践需求：为保障风机发电效率、运行安全和使用寿命，

海上风电场内部均须在风机之间预留风资源缓冲恢复区（间距一般为

800-1200米），但根据现行用海技术标准，仅对风机及其附属设施

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进行海域确权，风机间的缓冲区域不确权，导致在风场圈围区域内存

在大量未确权的空白海域。与此同时，因风电扇叶旋转半径较大，会

直接影响周边船舶航行安全，致使这些空白海域在实际开发利用中难

以兼容航行、锚泊、捕捞等其他用海活动，产生事实性排他影响，形

成海域空间资源闲置和浪费。经初步统计，已批准海上风电的确权用

海面积仅占其实际影响范围的5%至10%，风电场圈围空间利用效率严

重不足，需构建节约集约用海面积控制指标，严格控制海上风力发电

场实际占用海域面积，节约集约利用海域资源。

3.标准内容

《用海指南》在系统总结国内已建海上风力发电场用海一般规

律、发展趋势、用海规模及特点的基础上，遵循科学性与数据可获取

性相结合的原则，充分吸收已有行业设计规范，并经多轮专家研讨和

专题研究论证，形成能够有效指导海上风力发电场节约集约用海工作

的指南。

为增强指标的普适性，着力解决当前海上风力发电场用海效率

低、海缆路由粗放布局等问题，本《用海指南》重点明确了以下主要

内容：

一是差异化指标设计实现精准管控，提升海域资源利用效率。根

据单机容量大小（≤8兆瓦、8-12兆瓦、≥12兆瓦）设置差异化的

控制指标，改变了过去“一刀切”的模式。单位装机容量风电场面积

指标分别为≤13、≤14、≤15公顷/兆瓦，这种阶梯式设计充分考虑

了不同规模风机的技术特性和海域占用需求。对于小容量风机，更严

格的面积控制促使其优化布局；对于大容量风机，适当放宽标准但仍

有明确上限，避免了无序扩张。同时，海域利用率指标（≥10%、≥

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7%、≥6%）的设定，鼓励项目采用“风电+”复合利用模式，通过养

殖网箱、海洋牧场、海上光伏等设施提高海域综合利用率。这种差异

化管控既保证了政策的科学性，又提升了海域资源的整体利用效率。

二是约束性与鼓励性指标相结合，建立刚柔并济的控制机制。附

件创新性地将指标分为约束性和鼓励性两类：离岸距离、水深和单位

装机容量风电场面积为约束性指标，必须满足，否则需调整用海方案，

这确保了基本的空间管控和生态保护要求；而海域利用率和投资强度

为鼓励性指标，不能满足时只需在论证报告中说明原因，给予了项目

方一定的灵活性。这种刚柔并济的设计既保证了控制指标的底线约

束，又避免了“一刀切”可能带来的不合理限制。特别是对于采用新

技术、新模式的创新项目，即使暂时达不到鼓励性指标要求，也能通

过充分论证获得发展空间，体现了政策对技术创新的包容性和适应

性。

三是多维度指标体系促进产业高质量发展，推动海洋经济转型升

级。《用海指南》建立了涵盖空间利用、经济效益、生态保护的综合

性指标体系。投资强度指标（≥600-800万元/公顷）的设定，防止

了“圈海”等低效开发行为，确保项目具有足够的资金投入和技术含

量；海域利用率指标鼓励复合利用，推动海上风电与海洋渔业、光伏、

制氢等产业融合发展；单位装机容量面积控制则促进了风机大型化、

布局优化和技术进步。这种多维度评价不仅关注项目本身的效益，更

注重其对整个海洋经济的带动作用。通过指标引导，推动海上风电从

单一发电功能向综合海洋经济平台转型，培育“风电+养殖”、“风

电+制氢”等新业态，形成海洋经济新的增长点，实现生态效益、经

济效益和社会效益的多赢。

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三、主要试验（或验证）的分析、综述报告，技术经济论证，预

期的经济效果

《用海指南》的制定是落实党中央、国务院关于自然资源节约集

约利用部署要求的有效手段，是健全节约集约用海技术标准的现实需

求，提供了海上风力发电场节约集约用海的指导和参考指标建议。

《用海指南》属于管理标准，在国内尚属首次编制该技术标准，

预期可以达到国内领先水平。标准的出台将指导未来一个时期我国海

上风力发电场节约集约用海工作，是全面提高海上风力发电场海域资

源利用效率的一项重要基础性工作，有利于提升海洋资源节约集约利

用水平。

四、采用国际标准和国外先进标准的程度，以及与国际、国外同

类标准水平的对比情况，或与测试的国外样品、样机的有关数据

对比情况

本标准与国际上有关法律法规和标准没有直接对应的对象。

五、与有关现行法律、法规和标准的关系

本文件是依据《中华人民共和国标准化法》《自然资源标准体系》

等有关法律、法规、规章和规范性文件制定的，是相关法律、法规的

细化和补充，为这些法律、法规的贯彻、实施提供了技术支撑。同时，

该标准与现行的国家相关法律、法规及有关标准相协调，制定内容和

程序符合《海域使用管理法》《海洋标准化管理办法》等有关规定。

本文件以《海域使用管理法》《自然资源标准体系》等为基础，

标准编写规范符合GB/T1.1－2020《标准化工作导则第1部分：标准

化文件的结构和起草规则》的要求。

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六、重大分歧意见的处理经过和依据

无

七、标准作为强制性或推荐性国家（或行业）标准的建议

建议本标准作为自然资源（海洋领域）推荐性行业标准。

八、贯彻该标准的要求和措施建议（包括组织措施、技术措施、

过渡办法等内容）

推荐本标准作为行业标准实施，标准的出台将指导未来一个时期

我国海上风力发电场节约集约用海工作，是全面提高海上风力发电场

海域资源利用效率的一项重要基