公共管理学第4章

1、,第四章公共组织管理,组织化的社会(OrganizationSociety)不仅是20世纪社会最大的特征，也是未来社会运作的主要形态。-管理学之父彼得杜拉克,第一节公共组织的特性,在中国，组织的原意是纺织：树桑麻，习组织。在西方，组织一词源于器官。1873年，英国哲学家斯宾塞将“组织”一词引入社会科学，提出“社会有机体”概念。组织是人们在一定社会环境中，通过相互交往而形成的具有共同目标、特定结构、功能和行为方式的有机整体。,一、公共组织的涵义,公共组织：以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。,二、公共组织的特性,公共

2、组织以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责公共组织不以营利为目的公共组织通过行使公共权力来管理公共事务公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督公共组织具有政治性倾向及行为的强制性和权威性公共组织的目标不易计量及责任的多元化,三、公共组织的构成,西方：政府组织基金会公共组织公益性组织实体型机构非政府组织互益性组织经济性团体社会性团体其他互助合作团体,三、公共组织的构成,我国：政府组织社区居民委员会基层群众自治组织农村村民委员会公共组织非政府组织社会团体事业单位社会组织民办非企业单位基金会,四、公共组织的结构,公共组织的结构，是指公共组织内部各要素的排列组合形式，是公共组织内部各部分、各

3、要素之间的相互关系。,组织要素,人员、物资与经费目标、机构设置、权责体系运行程序、组织文化、制度规范,公共组织结构的特点,稳定性：公共组织职权等级结构的稳定性;公共组织结构一旦形成，在一定时期内将处于相对均衡、不变的状态。开放性：公共组织面对的是整个社会的公共事务和全体人民，必须具有最大限度的开放性。层次性：组织系统划分管理层级的数量。层次性的优点在于上下衔接，统一指挥，统一行动，效率较高。规范性：规范性是指组织依靠规则和程序引导员工的程度。一般来说,公共组织结构的规范程度要高于非公共组织。复杂性：公共组织是一个复杂的社会技术系统，其规模越大，结构就越复杂。,公共组织结构合理化的基本标志,明晰

4、性：目标清晰，权责清晰，分工清晰，任务清晰。平稳性：职能和任务相平衡，人事平衡，权力与责任平衡。适应性：能够适应组织内外环境变化的要求，反应敏锐，应变及时。高效性：公共组织结构合理化的程度越高，公共组织拥有的能量就越大。精干性：组织结构必须精干，才能做到高效。,公共组织结构的一般类型,（一）直线式结构,特点,垂直领导，自上而下“一个人，一个头”,优点单一领导，结构简单，关系明晰，权责明确政令统一，行动迅速，决策快，效率高缺点缺乏专业化分工，不利于集中精力思考重大问题易于导致领导者专权、武断，压制下级积极性协调、沟通不利,（二）职能式组织结构,厅长,厅长,厅长,厅长,特点,按专业分工设置若干职能

5、部门各职能部门直接向上级领导负责，在自己业务范围内可以直接指挥下级,优点专业化分工，利用专长有效处理问题集思广益，减轻领导负担提高组织成员的积极性缺点容易导致多头指挥责任分散重部门利益，轻整体利益,（三）直线职能式结构,厅长,厅长,厅长,厅长,特点,以直线式结构为主线在组织的最高领导下设立相应的职能部门，实行首长统一领导与专业化管理相结合的结构形式,优点统一指挥、职责清楚、组织稳定专业化分工，适用性强缺点横向联系较差，容易产生沟通障碍由于包含了两种结构形式，容易在两者之间出现矛盾,（四）矩阵式结构,特点,职能部门和项目小组组合成一个矩阵组织成员同时接受职能部门和项目小组的指挥,优点加强了部门的

6、联系和配合，取长补短，发挥综合优势灵活性强缺点易导致指挥和协调上的困难组织关系复杂，对项目负责人素质要求较高具有临时性的特点，导致人心不稳,（五）事业部式结构,特点,事业部是分权化单位，具有相对独立的自主权事业部由事业部长负责，进行独立的业务活动和独立核算，并设有自己的职能部门,优点有利于战略管理有利于组织的专业化发展缺点机构设置重复，管理人员增加，造成资源浪费事业部之间相互支援较差本位主义,第二节传统科层组织及其困境,科层制组织理论及其困境,一、马克斯韦伯的生平,马克思.韦伯（18641920），德国近现代著名经济学家，社会学家，管理学家。20世纪初西方社会科学界最有影响的理论大师之一，他与

7、古典管理理论学家泰勒、法约尔并称为西方古典管理理论的三位先驱。,韦伯在管理理论上的研究主要集中在组织理论方面，主要贡献是提出了“科层组织结构理论”，或称“理想的行政组织体系理论”，对后世产生的影响最为深远。被称为“古典组织理论之父”。,二、科层制组织理论的主要内容,（一）关于科层制“科层制”(bureaucracy)一词是由法文bureau与希腊文kratos复合而成。bureau原意是指带有书写用折叠板的家具，后衍义为书桌，进一步引申为放书桌的办公室、官邸、办公场所，kratos具有管理、治理、统治之意。这一术语18世纪以来即被使用，本意是指实施管理的社会行政机构。,在韦伯看来，他所谓的“科

8、层制”是指一种以分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织的一种特殊形式。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“科层制”是效率最高的组织形式。韦伯盛赞科层体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式”。,（二）权威结构理论和组织类型分析,在科层制理论体系中，“合法性”（legitimacy）与“合理性”（rationality）是最为基本的概念。任何一种合乎需要的统治都是具有合法性基础的。合法性体系包括个人魅力、组织传统或惯例、组织规则章程（法律）。不同的合法性体系造成命令得以自愿服从的方式称为合法化方式；而不同的合法化方式构成了不同权威类型，并以此为基础，决

9、定了不同的统治及其组织形式。,合法性与权威及其类型,三种合法化方式：对统治者个人魅力的崇拜和迷信对传统和惯例的认同对内部组织规则的尊重三种权威：个人魅力型权威传统型权威法理型权威三种统治形式：依靠个人魅力而建立的合法化统治（个人魅力型统治）基于传统背景之上的合法化统治（传统型统治）借助法律的正当性建立的合法化统治（法理型统治）,组织模式的类型,类型,所谓价值合理性，是以价值判断的基础，而对行动的目的和后果作出的价值评价。所谓客观合理性，即形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。分

10、析结果：历史上的组织形式虽然具有合法性都缺乏合理性，只有现代官僚制既是合法的又是合理的。,（三）科层制组织的特征,科层制组织的概念：科层制组织是建立在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会要求的，具有专业化功能以及拥有固定规章制度、科层分级的组织制度和管理形式。,（三）科层制组织的特征,科层制一种理想的公共行政组织模式，特征：合理的专业分工；层级节制的权力体系；依照规程办事的运作机制；形式正规的决策文书；组织管理的非人格化；适应工作需要的专业培训机制；合理合法的人事行政制度。,理解：,关键字：【组织目标、职责权限、由法规严格限定】既有利于组织成员熟练掌握专业技能，承担各自的岗位职责，也有利于组

11、织效率的提高。,关键字：【由上而下的层级节制的权利体系；指挥统一的控制链】利：按职位高低享有相应职权，承担相应责任，统一指挥控制，执行起来迅速有力，有效避免混乱无序。弊：管理学的角度，层级过多容易导致组织臃肿，信息下达时过滤，到达底层时信息失真，导致组织效率低下。,关键字：【合理合法的原则、稳定性、连续性】,由一系列完整的规则和程序约束，领导人一时的错误或已经不再适用的传统程序，对组织发展危害不大。,注：规则的制定不能急于求成！,重要的命令和决定要形成正式的文件，以此作为组织成员行为的依据。,下级组织成员明确具体的任务要求明晰上级领导所作决定、命令承担相应责任的界限避免组织成员变动而导致的不稳

12、定性专门档案部门或系统妥善保管存档以便随时核查,关键字：【理性支配；基于正式的规范性文件；对事不对人】,很大程度上削弱了组织成员相互之间的人身依附关系，个人的升迁发展也是由组织已经确立的制度决定的。西方公务员制度权利保障：英美【特殊保障】不受直系首长的控制、中立的第三方如：公务员奖惩委员会,关键字：【专业化；技术规范要求；专业培训】,科层制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。,科层组织成员专职化，使其具有职业稳定性。,个人,组织,契约关系,个人除非犯有法定的重大过失，不能被免职。,(四)关于科层制的优

13、点与缺点,优点：严密性严格的岗位责任制合理性专业技术知识居于中心地位稳定性非人格化秩序可摆脱长官意志普适性适用于公共与私营部门韦伯认为资本主义离不开它、否则就不可能有发展，而社会主义则科层化程度更高，更需要它。,缺点：韦伯：科层制犹如一个巨大的笼子，使得固定在其中的人失去了积极性和创造性。人在追求理性的过程中失去了自我零部件,（五）科层制组织模式存在的必要性,首先，外部收益或成本需要其对市场的某种干预其次，公共物品的存在使其成为必需第三，保护弱势群体的需要第四，补救市场经济的缺陷第五，企业履行某些公共管理职能的需要,三、对科层制的批判与改造,（一）理论批判：1、科层制与人的异化2、效率“悖论”

14、3、民主“悖论”,科层制与人的异化,处理公务时不得掺杂任何个人的主观的判断和价值因素官僚制中的人要实现的是角色要求，而不是个人的欲望等级制设定了大量的等级森严、难以逾越的职业障碍公民蜕变为“庇护对象”，政府则成为“牧羊人”,效率“悖论”,非人格化祛除了各种人为因素，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率。过分强调根据规则行事，极易产生“目标替代”或者说“目标移位”现象，规则本身取代效率。在纵向结构上呈现出金字塔式结构，在横向上则是缺乏联系的鸽笼式结构，使整个科层制组织的功能失调。科层组织的封闭性和理性经济人的特性使官僚机构成为某种利益群体，通常会追求预算规模和公共权力的不断扩大来追求

15、自身效用的最大化方向。科层制是一种缺乏竞争效率的制度安排，官僚体制内部的官员缺乏内在的激励，形成论资排辈的不良现象。科层组织垄断公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力。科层组织过分强调组织的精确性和稳定性。管理技术专门化和分工细密化，导致组织臃肿、职能重叠和行政成本的无限扩张。,民主“悖论”,集权主义泛滥官僚自主性的痼疾责任缺失与互动机能失调形式主义的平等与特权合法化,（二）科层制组织模式的改造,两种途径：1、主张突破，摒弃、超越科层制。2、保留科层制，对其加以改造。“正确的路径不是把科层制再塑造成一个截然不同的体系，那样会造成珍贵的社会资产的损耗，应该用持续改进的方式”查尔斯T葛德塞尔

16、：为官僚制正名一场公共行政的辩论，第4版，复旦大学出版社2007年出版,科层制组织模式的改造,服务型政府,优化程序,企业模式,强化控制模式,缩减和外购模式,强化控制模式,强调须增加行政首长的权力；将分散的机构和部门合并重组，从而降低行政管理过程控制的复杂性，达到强化合作的目标。,缩减和外购模式,应对科层组织机构臃肿、人员繁多的常用方法就是缩减机构，裁撤人员。外购模式，是用高效的商业公司替代无效的官僚机构。外包必须适时和有度。,企业模式,威尔逊曾认为“行政的事就是企业的事”。企业模式有四个核心概念：市场创建：将尽可能多的市场特征引入科层组织，在政府内部制造竞争。企业家管理：政府的管理应当引入企业

17、化方式。绩效评估：要求对工作结果确立明确的指标来评估组织的运行情况。客户导向：科层组织应当将服务的公众看作自己的客户。,（三）西方国家的具体做法,20世纪70年代以来所掀起的轰轰烈烈的行政改革运动（被称为“重塑政府”或“政府再造”）缓和管制引进企业家精神分权接受公众的广泛参与,四、中国的选择：完善并超越科层制,中国的行政改革与西方行政改革的起点不一样。中国还处在一个科层制发展不足的阶段。中国科层制组织的演进方向是完善和超越科层制。,完善科层制,专业分工，理顺政府职能权力制约，确保权责一致尊重理性，人治走向法治公私分明，规范组织行为,超越科层制,高效政府,优化程序,借鉴企业型管理,建立服务型政府

18、,倡导扁平型结构,第三节公共组织的变革与发展,一、虚拟公共组织,虚拟公共组织是一种开放型组织模式，它通过组织结构创新以简化公共组织内部正式化结构，弱化层级制度，代之以临时性动态的协作组织结构，使得公共组织对外部环境的变化更敏感、更具灵活性，从而达到提升公共组织的绩效的目的。,虚拟公共组织的特性,动态灵活的组织形式资源配置不受时空限制隐形的管理机制可以将部分功能虚化具有高效的信息管理系统以人为本的人际关系,如何引入虚拟组织,推行象征性虚拟组织发展，从技术层面提高公共组织的反应能力和社会回应力虚拟政务服务厅虚拟政府办公机构导入虚拟运作方式，再造政府流程部门内部合作部门之间合作虚拟政府的合作,二、弹

19、性化公共组织,弹性化公共组织是指对于不断变化着的行政环境，能够机动灵活地采取各种措施并制定相应的政策，从而有效地适应各种新形势和回应各种新的挑战，使管理高效化且充满活力的公共组织。它的核心思想是弹性化管理，它随时根据社会的要求和环境的变化而调整自我，在弹性化的应对措施中不断完善自我，发展自我。,弹性化公共组织的内涵,灵活性是弹性化公共组织的灵魂弹性化公共组织具有很强的适应性弹性化公共组织具有高效的特征弹性化公共组织有助于实现公共利益的最大化,建立弹性化公共组织的途径,人事管理制度的途径：高级文官弹性任用与薪给制公务员员额编制弹性化弹性运用临时人员组织的途径：任务编组虚拟组织,三、学习型公共组织,智商,学习型组织的